In het vervolg wordt eerst beknopt ingegaan op globalisering als een algemeen verschijnsel. Daarna wordt bezien hoe globalisering zijn impact heeft op de landbouw, met bijzondere aandacht voor de rol van internationale handel en de zogenaamde globale voedselketens (global food supply chains). De situatie in Nederland kan niet los worden gezien van die van de EU en daarom wordt vervolgens gekeken naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de EU en de veranderingen daarin. Betoogd wordt dat daarin sprake is van zowel verzet tegen ongereguleerde globalisering, als ook van overgave aan het globaliseringsproces. De vraag wordt beantwoord wat nu de belangrijkste gevolgen van dit globaliseringsproces voor de Nederlandse agrariërs zijn. Het artikel sluit af met enkele conclusies.

Globalisering is geen regenbui
Globalisering heeft te maken met het wegvallen van grenzen op allerlei gebied: communicatie (world wide web), financiële markten, wereldmarkten voor goederen, etc. Bij globalisering wordt wel onderscheid gemaakt tussen globalisering als proces en globalisering als project. Als in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) regels worden gemaakt om de handel tussen landen te liberaliseren of rond intellectuele property rights, dan is dit een onderdeel van het globaliseringsproces. Bij globalisering als project gaat het om het vooral neoliberale idee dat het hebben van een grote wereldmarkt, met minimale regulering van overheidszijde, een ideale wereldorde creëert, met de beste mogelijkheden voor welvaartsgroei.

Globalisering lijkt soms een natuurlijk proces dat ons overkomt, net zoals een regenbui je kan overkomen. Dat gevoel heeft waarschijnlijk mede te maken met de complexiteit van het globaliseringsproces. Globalisering is het resultaat van een grote optelsom van onnoemelijk veel individuele acties en stappen die mensen, bedrijven en beleidsmakers ondernemen. Het proces lijkt daardoor een zelfstandig fenomeen, dat niet direct is terug te herleiden tot partijen die verantwoordelijk kunnen worden gehouden. Vanuit het neoliberale denken en het idee van globalisering als project sluit men hierbij aan door te stellen dat de enige optie is om mee te gaan en je zo goed mogelijk aan te passen. Het idee dat landen ook een eigen beleidsruimte hebben en keuzes kunnen maken wordt daarbij weggewuifd als wishful thinking.

De Amerikaanse econoom en Nobelprijswinnaar Joseph Stiglitz stelt terecht dat er betere regels nodig zijn om een eerlijke globalisering te garanderen. Hij ziet nu op tal van terreinen ontsporingen plaatsvinden, bijvoorbeeld dat er meer geld van arm naar rijk stroomt dan omgekeerd. De regels die er nu zijn, zijn vooral regels in het belang van kleine groepen, die hun belangen doordrukken ten koste van “ het algemene belang”, schrijft Stiglitz. Bob Goudzwaard heeft zich eveneens kritisch uitgelaten over het globaliseringsproject als een streven dat landen het recht wil ontnemen om hun nationale economieën te beschermen tegen transnationale ondernemingen, die overal een vrije doortocht claimen en die een soort nieuwe (en invloedrijke) ‘laag’ in de wereldeconomie lijken te zijn geworden.

Globalisering en landbouw: markten en voedselketens
Bij de meeste landbouwproducten zie je traditioneel dat wat lokaal of regionaal wordt geproduceerd ook in belangrijke mate in diezelfde locatie of regio wordt geconsumeerd. Daar is recent wel verandering in gekomen. Sinds 2000 is de wereldhandel in voedsel meer dan verdrievoudigd. Sommige regio’s (Azië, Midden-Oosten, Noord-Afrika) zijn steeds meer afhankelijk van voedselimporten en die trend zal zich in de toekomst naar verwachting ook doorzetten. Voor de landen in het Midden Oosten die lid zijn van de Gulf Cooperation Council geldt zelfs dat ze voor tachtig tot negentig procent van hun voedselbehoefte afhankelijk zijn van importen, waarvan en aanzienlijk deel (circa twintig procent) dan uit het Zwarte Zee gebied moet komen met zijn kwetsbare aanvoerlijnen. Andere regio’s (de VS, Latijns Amerika, de EU) zijn belangrijke exporteurs en spelen een steeds belangrijker rol in de voorziening van de importlanden met voedsel en veevoedergrondstoffen.

Een van de belangrijkste drijvende krachten achter deze ontwikkeling is de ontwikkeling van de vraag en consumptiepatronen, bijvoorbeeld als gevolg van toenemende inkomens, bevolkingsgroei, en urbanisatie. Daarnaast spelen ook bilaterale en regionale handelsovereenkomsten een rol (het aantal regionale handelsovereenkomst is gegroeid van twintig in 1990 tot meer dan tweehonderdzestig in 2016). Een derde factor is de veranderende patronen met betrekking tot handel binnen multinationale ondernemingen (intrafirm trade). Voor de VS geldt dat bijna vijftig procent van de goederenimporten plaatsvinden in het kader van interne transacties binnen multinationals (voor de exporten is dat circa dertig procent). Ondernemingen hebben vaak interne beprijzingssystemen en creëren vormen van verticale integratie, factoren die de economische machtsbasis en de concurrentieverhoudingen kunnen beïnvloeden ten nadele van derden. Een vierde factor is de met het vorige samenhangende ontwikkeling van globale waardeketens (global value chains). Door deze ontwikkelingen is er in de landbouwmarkten voor inputs (zaden, gewasbeschermingsmiddelen) en outputs (producten zoals granen, oliezaden, zuivelproducten) een groeiende mate van concentratie zowel wat betreft het aantal ondernemingen (vier ondernemingen, namelijk ADM, Bunge, Cargill en Louis Dreyfus domineren de handel in bijvoorbeeld granen en oliezaden; één onderneming, namelijk Monsanto, heeft een aandeel van 45% in de wereld maiszaadmarkt en 25% in de sojabonenzaadmarkt).

Het EU landbouwbeleid: van bescherming naar marktoriëntatie
Globalisering en internationalisering hebben niet alleen te maken met structuurveranderingen in de samenleving, maar ook met beleid. Voor de landbouw is dan het Brusselse en nationale landbouwbeleid van belang. Met de oprichting van de Europese Unie is er voor wat de landbouw betreft sprake van een situatie die ik er een van gebalanceerde internationalisering zou willen noemen. Het EU landbouwbeleid lag sterk in het verlengde van het landbouwbeleid dat de lidstaten daarvoor individueel al voerden. De oorsprong van het landbouwbeleid lag eigenlijk in een ‘teveel’ aan globalisering. In de periode 1850-1880 was de Westelijke landbouw grotendeels vrij van overheidsingrijpen. Daarna, sinds de grote landbouwcrisis van 1880 (grootscheepse graaninvoer vanuit de VS tegen zeer lage prijzen) is de bescherming van de landbouw in vele landen niet meer weggeweest uit de politieke realiteit. Bij uitzondering bleven enkele landen (Engeland, Nederland) tot 1930 streven naar een volledige vrije landbouwmarkt. Later ‘dwongen’ de grote armoede en ellende tijdens de Grote Depressie van de dertiger jaren elk land tot vergaand ingrijpen in de landbouw en de landbouwmarkten.

Een belangrijk motief voor de beschermende landbouwpolitiek was dat de landbouwmarkten instabiel en de wereldmarkten verstoord zijn en dat er een permanent gevaar is voor overproductie, structureel dalende reële prijzen en lage landbouwinkomens. Met de oprichting van de Europese Unie werd een gemeenschappelijke markt gevormd. Vanuit individuele lidstaten gezien was dit een belangrijke, zij het afgebakende, internationaliseringsstap. In de EU zou handelsverkeer, ook in landbouwproducten, vrij moeten kunnen plaatsvinden. Het principe van de gemeenschappelijke markt (single market) was een van de hoekstenen van de Europese integratie. Twee zaken zijn hierbij van belang. Allereerst dat het ging om internationalisering binnen een beperkte ruimte, namelijk die van de zes lidstaten, waarmee het EU-project van start ging. In de tweede plaats was van belang dat de prijzen waar landen onderling tegen afrekenden niet de vaak lage wereldmarktprijzen waren, maar de hogere EU-prijzen. Die prijzen waren hoger omdat de EU gelijktijdig een prijsondersteuningsbeleid en prijsstabilisatiebeleid voerde. De implicatie was dat er aan de gemeenschappelijk buitengrens van de EU sprake was van handelsbeschermende maatregelen.

De EU schermde zich met dit beleid af van de rest van de wereld. Handel was wel mogelijk, maar de landbouw werd niet uitgeleverd aan de grillen van een vaak instabiele wereldmarkt. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is er in het landbouwbeleid een andere koers gekozen, die van de toenemende marktoriëntatie. De EU wilde daarmee meer mogelijkheden creëren om haar producten te exporteren naar de wereldmarkt om zo mee te kunnen profiteren van de groeiende voedselvraag in Azië (met name China). Deze koerswijziging heeft er sindsdien toe geleid dat het prijsondersteuningsbeleid voor bijna alle producten is afgeschaft. De exporten van de EU zijn inderdaad fors gegroeid. Ook de handelsbescherming is daardoor verminderd. Het gevolg is dat de prijzen die boeren ontvangen nu in sterke mate medebepaald worden door de ontwikkelingen zoals die zich op de wereldmarkt voordoen. In de praktijk betekent dat dat de Nederlandse landbouwprijzen mede afhangen van wat er in Azië gebeurt, waarbij vooral China een heel belangrijk land is.

Ter compensatie van de afschaffing van de prijsondersteuning werd een beleid van directe inkomenstoeslagen geïntroduceerd, waarbij agrarische bedrijven directe ondersteuning kregen (bijvoorbeeld in de vorm van een bepaalde betaling per hectare). Een belangrijke stap was dat die directe ondersteuning zoveel mogelijk werd ontkoppeld van de productie, met als doel om de verstorende invloed van de directe betalingen op markten en concurrentie zoveel als mogelijk te minimaliseren.

Gevolgen voor de Nederlandse boer
Wat zijn nu de gevolgen van de globalisering in agro-food markten voor de Nederlandse boeren? De toenemende marktoriëntatie van het GLB heeft geleid tot druk op de prijzen, omdat voor de meeste landbouwproducten de prijzen nu dicht bij het prijsniveau van de wereldmarkt liggen. Maar niet alleen het prijsniveau staat onder druk, ook de variabiliteit van de prijzen is toegenomen. Prijsschommelingen zoals die zich voordoen op de wereldmarkt vertalen zich nu steeds meer een-op-een in EU landbouwprijzen, hoewel er nog steeds sprake is van enige vorm van importbescherming. Door de klimaatverandering wordt het weer instabieler en nemen de fluctuaties in gewasopbrengsten toe en daarmee ook de prijsbewegingen.

Op bedrijfsniveau is de dominante strategie om met de concurrentiedruk van de wereldmarkt om te gaan te streven naar kostprijsverlaging (verbetering van concurrentiekracht). De meest voor de hand liggende manier om dit te bereiken is te streven naar productiviteitsverhoging. Dit kan op twee manieren: i) door verhoging van de arbeidsproductiviteit en ii) door verhoging van de efficiëntie (via bijvoorbeeld hogere gewasopbrengsten, hogere melkproductie per koe, betere voederconversie van varkens). De eerste manier vertaalt zich in een voortdurend streven naar schaalvergroting. De keerzijde daarvan is dat er steeds minder en steeds grotere bedrijven overblijven. De tweede strategie uit zich in verbetering en optimalisering van het productieproces (farm management).

Het volgen van deze strategieën gaat bijna altijd gepaard met investeringen en een verhoging van de kapitaalintensiteit van de productie. De daardoor oplopende financieringslast en de vaak smaller wordende marges, maken de bedrijven meer kwetsbaar voor financieel-economische risico’s. De ondernemers die dit pad volgen zullen niet zelden het gevoel hebben in een keurslijf te zitten dat hen ‘dwingt’ om mee te lopen in de tredmolen van innovatie en schaalvergroting, zonder echt veel vooruit te komen. De financiële zorgen en de eisen aan het bedrijfsmanagement nemen toe en vormen een toenemende belasting van de ondernemer.

Wat kunnen boer en overheid doen?
Een alternatieve strategie kan zijn om een uitweg te zoeken in de ontwikkeling van zogenaamde korte ketens, ofwel in nieuwe en korte verbindingen tussen de boer als producent en de burger als consument of in de biologische productie. Er lijkt een groeiende markt voor korte ketens en biologische productie en het biedt boeren de mogelijkheid om meer toegevoegde waarde te creëren (vaak in combinatie met een extensievere, meer milieuvriendelijke en natuur-inclusieve productiewijze). Vaak hebben boeren complementaire kennis en expertise nodig om dergelijke ketens succesvol op te zetten. In het GLB zijn er instrumenten (middelen) om deze ontwikkeling te faciliteren (omschakelpremie naar biologisch) en te stimuleren (subsidie op het opzetten van korte ketens). De mate waarin lidstaten daar gebruik van maken verschilt echter, waarbij Nederland zeker niet voorop loopt. Daarnaast lopen bedrijven die dit willen nogal eens tegen beperkingen in de lokale regelgeving (bestemmingsplan, vergunningen) aan.

Zowel de toenemende concentratiegraad in de toeleverende en verwerkende industrie, de ontwikkeling van waardeketens en de alternatieve strategieën van korte ketens en biologische productie hebben baat bij organisatorische arrangementen (producentengroepen, interbranche organisaties) die boeren helpen om zich als groep sterker te maken (countervailing power, coöperaties) of die helpen om standaarden of regels af te spreken die voedselkwaliteit, productiewijze en productprofilering stimuleren. Er zijn in het GLB optionele maatregelen die deze ontwikkelingen kunnen ondersteunen, ook in financiële zin (opstart premies, omschakel-subsidie). De Nederlandse overheid kan daar actiever in opereren.

Conclusies
De globaliseringstrend gaat de landbouw niet voorbij en manifesteert zich door de toegenomen marktoriëntatie van het GLB op bedrijfsniveau door relatief lage prijzen. Door de concentratie in de toeleverende en afnemende schakels van de productiekolom neemt de economische macht van de schakels toe en verzwakt de concurrentiepositie van de relatief kleine gezinsbedrijven in de landbouw. Zeker in combinatie met de stijgende eisen (dierenwelzijn, milieueisen, kwaliteitsstandaarden), creëert dit voor veel ondernemers een voortdurende spanning. Het grootste deel van de ondernemers probeert via schaalvergroting en kostprijsverlaging aan dit spagaat te ontsnappen. Dat lukt maar een beperkt deel. Een deel van de ondernemingen (afhankelijk van de sector circa twee tot vier procent per jaar) verdwijnt of stopt. Andere ondernemingen kiezen een alternatieve strategie (korte ketens, biologisch) gericht op nieuwe verbindingen tussen boer en burger en het realiseren van een hogere toegevoegde waarde.

Globalisering als proces is iets dat zich feitelijk voordoet: de economieën van landen worden steeds meer op elkaar betrokken in één wereldeconomie. Dit lijkt een autonoom proces, maar die schijn bedriegt. Overheden zijn niet machteloos, maar kunnen kiezen en beleidsmakers kunnen aan knoppen draaien. Het landbouw- en handelsbeleid biedt opties om de landbouw- en voedseleconomie te beschermen tegen excessieve prijsbewegingen (sociaal vangnet), het omgaan met risico’s (weer, dierziekten), en de samenwerking van boeren in producentengroepen en interbranche organisaties te stimuleren. De nationale en lokale overheden hebben ook mogelijkheden om de bedrijven die alternatieve strategieën (korte ketens, biologische productie) willen ontwikkelen te stimuleren. Nederland zou die mogelijkheden beter en actiever moeten benutten.

Dr. ir. Roel Jongeneel is als senior wetenschapper verbonden aan onderzoeksinstituut Wageningen Economic Research en universitair docent Landbouwpolitiek bij de Leerstoelgroep Agrarische Economie en Plattelandsbeleid van Wageningen Universiteit. Hij publiceerde eerder voor het Wetenschappelijk Instituut over landbouw, economie en politiek.

Gebruikte literatuur
FAO, The State of Agricultural Commodity Markets 2015-2016. Rome, 2016
Sophia Murphy, Concentrated market power and agricultural trade. Heinrich Böll Foundation,
Ecofair Trade Dialogue Discussion paper 2006(1).
Joseph E. Stiglitz, Making Globalisation Work. W.W. Norton, New York and London, 2006.
Klaas van der Zwaag, Professor Bob Goudzwaard: marktdenken kan afgodische trekken krijgen. Digibron.nl, 2006 (https://www.digibron.nl/search/detail/04c1a148a4c20784904d32ed42d2e5c0/prof-bob-goudzwaard-marktdenken-kan-afgodische-trekken-krijgen)