Foto: Folkert Rinkema

Opwarming van de aarde leidt tot meer neerslag op het vasteland, maar ook tot meer verdamping. Over het algemeen geldt dat droge gebieden nog droger zullen worden en natte nog natter. Verdroging is dus een verdelings- en opslagvraagstuk. In ons land speelt verdroging vooral in lange droge zomers terwijl extreme regenval van alle seizoenen is.

Verdelingsvraagstukken van water zijn ook bronnen van conflicten. Een voorbeeld van een internationaal waterconflict met aspecten van klimaatverandering is de Grand Ethiopian Renaissance Dam (GERD), een stuwdam in de bovenloop van de Blauwe Nijl in Ethiopië. De spanning tussen Egypte, Soedan en Ethiopië over de aanleg daarvan leidde tot het eerste internationale watervraagstuk dat is voorgelegd aan de Veiligheidsraad. Egypte is als benedenstrooms land bezorgd dat deze dam zal zorgen voor groeiende watertekorten. Verdroging door menselijk ingrijpen, zoals het vullen van een nieuw stuwmeer in korte tijd, dreigt voor het hele land. Technocraten en beroepsmediators kennen   de oplossingrichtingen, maar historische en actuele gevoeligheden tussen oude en opkomende landen belemmeren die. Internationaal waterbeheer moet altijd laveren tussen nationale  en internationale (of zelfs mondiale) belangen. Tot nu toe is het nog niet gelukt om het conflict op te lossen met het voorgestelde kwartet van de Afrikaanse Unie, EU, UN en de VS.

Geschiedenis | Gedurende zo’n twintigduizend jaar vulde zich een groot grondwaterreservoir onder Egypte, Soedan en Libië ten gevolge van een natte periode die ongeveer tienduizend jaar geleden eindigde. Het stelsel van Nijlarmen trok zich terug naar wat we nu kennen als de Witte en Blauwe Nijl die ontspringen in Centraal Afrika en het Ethiopisch hoogland. Niet voor niets ontstond er langs die rivier een bloeitijd van een faraonische cultuur die gebaseerd was op de jaarlijkse Nijlcyclus. Overstromingen in de warme zomermaanden zorgden voor vruchtbaar slib en vochtige bodems. Daarbij is altijd sprake geweest van langere periodes van droogte of van overvloediger regenval. Bekend is dat bijvoorbeeld uit het Bijbelse verhaal waarin Jozef, die door zijn broers als slaaf verkocht werd, in Egypte terechtkomt, en de droom van de farao over zeven rijke en arme korenaren en zeven vette en magere koeien van een uitleg voorziet. Tegenwoordig wordt deze afwisseling van nattere en drogere jaren meer wetenschappelijk gekoppeld aan onder andere het El Nino-effect en temperatuurveranderingen van de Indische Oceaan. 

Herodotus, een Griekse historicus uit de vijfde eeuw voor Christus, noemde Egypte een gift van de Nijl. Onder andere dankzij de Nijl bleef Egypte door de eeuwen heen als grote voedselproducent een belangrijke machtsfactor. Mohamed Ali, Ottomaanse bestuurder van 1805 tot 1848, introduceerde moderne irrigatie door stuwen en kanalen te laten bouwen. Abdel Nasser, de eerste president van het onafhankelijke Egypte completeerde de gegarandeerde watervoorziening door de aanleg van de High Aswan Dam (HAD) in de jaren zestig van de vorige eeuw, een nationalistisch huzarenstuk. Gedurende bijna veertig jaar kon Egypte vertrouwen op voldoende water voor zijn steeds maar groeiende bevolking. De Nationale Waterplannen van de 21ste eeuw geven aan dat Egypte inmiddels een waterschaars land is geworden door de immense bevolkingsgroei.

In Soedan hield de faraonische cultuur een paar eeuwen langer stand dan in Egypte. Vanaf de zesde eeuw ontwikkelde zich een sterke christelijke staat die ongeveer 600 jaar standhield. Rond 1500 was het gebied definitief in handen van binnentrekkende islamitische volken. Mohamed Ali verenigde Egypte en Soedan weer, wat Groot-Brittannië vanaf 1896 tot 1956 kolonisator van het grondgebied van beide landen maakte. Tijdens het bewind van President Omar al-Bashir (1993-2019) ontwikkelde Soedan zich meer en meer tot een islamitische staat, hetgeen Egypte en Soedan uit elkaar dreef. De GERD bracht hen weer iets nader tot elkaar, net zoals de veranderingen na de revolutie van 2019.

Ethiopië wordt wel de watertoren van Afrika genoemd. In de faraonische geschiedschrijving komt Puntland al 4.500 jaar geleden voor als belangrijke han- delspartner. Historische trots is Ethiopië daarom niet vreemd, ook omdat het in de koloniale geschiedenis slechts kort bezet is geweest door een koloniale macht, namelijk Italië van 1936 tot 1941. Nadat keizer Haile Selassie in 1975 werd afgezet, kende Ethiopië tot 1989 een pro-Russisch leiderschap. Na de ineenstorting van de Sovjet-Unie heeft zich een federale staatsvorm ontwikkeld. De vroegere en meer recente uitbraken van interne gewapende conflicten tussen de deelstaten en het centrale gezag laten zien dat de federatie er nog steeds niet in slaagt een stabiele staatsvorm te garanderen.

In het licht van de dreiging van het uiteenvallen van de Ethiopische federatie is de bouw van de GERD een welkome nationale opsteker. De dam is vooral bedoeld voor de opwekking van elektriciteit. Het geplande vermogen van 6.500 MW per jaar is ruim voldoende voor de eigen ambitieuze plannen en laat nog ruimte voor export naar omliggende landen. Door het project grotendeels te financieren met kleine aandelen van de bevolking is het nog meer een samenbindend symbool geworden. Wat de High Aswan Dam (HAD) in de zestiger jaren was voor Egypte, is de GERD sinds tien jaar voor Ethiopië.

Waterenenergie:conflicterendeof aanvullendebelangen?| De gemiddelde Nijlafvoer in Lake Aswan komt voor 31% vanuit Centraal Afrika via Lake Victoria en de Witte Nijl. De regen in Ethiopië levert via de Blauwe Nijl het grootste deel van die instroom, 56%. De Atbara, die ook in Ethiopië ontspringt, voegt er in Noord-Soedan nog 13% aan toe.

De veiligstelling van de waterwensen van Egypte richtte zich daarom al vroeg op de Blauwe Nijl. Een ‘verdrag’ met Ethiopië uit 1902 bepaalt dat in Ethiopië niets gebouwd mag worden dat het waterdebiet van de Nijl zou kunnen schaden. In 1929 volgde een soortgelijk verdrag. In 1959 werd het ‘Nijlwater-Ver- drag’ getekend tussen Egypte en Soedan: Egypte kreeg 55,5 miljoen m3 en Soedan de resterende 18,5 miljoen m3. De andere landen in het stroomgebied van het Nijl (acht in totaal, waaronder Ethiopië), werden in dit verdrag niet genoemd.

Het is niet verbazingwekkend dat Ethiopië – en ook andere Nijllanden – vinden dat koloniale akkoorden annno 2020 niet meer gelden. Vanaf de bouw van de GERD heeft Ethiopië daarnaast uitgesproken dat het internationale principes over goed beheer van grens- overschrijdende rivieren wil respecteren, maar dat er ook een soeverein recht op de ontwikkeling van het eigen land bestaat. Daarom zijn er vanaf 2011 besprekingen tussen de drie landen geweest inclusief een gesprek waarin een belangrijke technische rol wordt vervuld door het Nederlandse Delta-Instituut Deltares. In 2015 werd een veelbelovende Declaration of Principles overeengekomen waarin Egypte tussen de regels door ook haar historische rechten opgaf. De hoop dat er daarmee ook een technisch akkoord zou komen over hoe het reservoir gevuld zou moeten worden bleek echter ijdel. Voorstellen van beide zijden werden conse- quent door de ander afgewezen, ondanks pogingen van internationale waarnemers en bemiddelaars om tot een acceptabel resultaat te komen. Toen het vullen van het stuwmeer achter de dam dreigde te gaan beginnen in de regenmaanden van 2020, voerden Egypte en Soedan de druk op Ethiopië op. Facilitering van onderlinge gesprekken, eerst door de USA onder Trump en de Wereldbank en later door  de Afrikaanse Unie, leidden opnieuw niet tot een akkoord. Voor Ethiopië gaan een gezamenlijke beheersstructuur en afspraken over wat er moet gebeuren in tijden van droogte veel te ver, voor Egypte en Soedan is de weigering om een afspraak te maken over het vullen van het stuwmeer eigenlijk een soort oorlogs- verklaring. De eerste discussies over de GERD in de VN-Veiligheidsraad vindt dan ook plaats in 2020.

Daarmee is de GERD een multidimensioneel conflict geworden. De vraag wie het water beheert van een rivier die door meerdere landen stroomt speelt tegen een achtergrond van historische gevoeligheden en nationale trots, een duidelijk uitgesproken sentiment van sub-Saharaans Afrika versus Arabische landen. Tegelijkertijd spelen geopolitieke belangentegenstellingen een rol. Bovendien wordt een buitenlandse vijand te gemakkelijk gebruikt om interne politieke problemen te maskeren.

Oplossingsrichtingen | Deskundigen verschillen over de details, maar over de kern van oplossingsrichtingen is er consensus. Het op maat maken van de bestaande internationale afspraken over stroomge- biedbeheer voor de Blauwe Nijl, zoals ze bestaan voor veel grensoverschrijdende rivieren in de wereld, is de basis. De belangrijkste controleerbare factor is echter het antwoord op de vraag wie de kosten van een oplossing gaan meefinancieren. Vanwege de strategische ligging van het gebied voor alle drie de grootmachten is het waarschijnlijk dat zij bereid zullen zijn een bijdrage aan die financiering te leveren. En minstens zo belangrijk is de politieke wil van Egypte, Soedan en Ethiopië om er onderling uit te komen, geholpen door externe financiers, bij een integrale regionale ontwikkeling van een straatarm gebied. Momenteel helpt Moeder Natuur een handje doordat er in 2020 extreem veel regen is gevallen en 2021 waarschijn- lijk ook bovengemiddelde neerslag geeft. Mede daardoor is er in de eerste fase van de vulling van het GERD-meer benedenstrooms nauwelijks sprake geweest van een gebrek aan water.

De rol van framing | Bovenstaande maakt tevens duidelijk hoezeer de framing van het conflict een rol speelt in het betrekken van externe partijen. Egypte en Soedan spelen vooral een slachtofferrol. Dat heeft in ieder geval de internationale aandacht getrokken. De uitspraak van de VN-Veiligheidsraad begin juli 2021 is neutraal: geef het bemiddelingsinitiatief door de Afrikaanse Unie, eventueel met steun van de EU, de UN-Instellingen en de USA, nog een half jaar een kans en rapporteer dan terug. In het frame van Ethiopië worden vooral de nationale rechten benadrukt en de daarop gebaseerde dialoog. Een derde frame is dat van de regionale veiligheid, dat vooral door Egypte en Ethiopië wordt gehanteerd, door er wederzijds een zaak van nationale veiligheid van te maken en elkaar te bedreigen en te beïnvloeden in elkaars binnenlandse tegenstellingen. Na de recente discussie in de Veiligheidsraad lijkt die druk, voorlopig, een beetje van de ketel.

Slot | Water- en milieudiplomatie of -mediation zijn relatief nieuwe begrippen in de internationale diplomatie. Nederland wordt internationaal gezien als een gidsland rond het functioneren van Water Authorities, mede vanwege de Waterschappen die in ons waterbeheer een sleutelrol hebben. Het poldermodel mag in Nederland onder kritiek staan, in het buitenland zijn velen er jaloers op. Het verdient daarom aanbeveling dat het nieuwe kabinet Nederlandse kennis op dit gebied internationaal onder de aandacht brengt en andersom ook goed kijkt naar wat het buitenland Nederland te bieden heeft op het gebied van kennis en ervaring in grensoverschrijdend waterbeheer.

Ebel Smidt is senior adviseur waterbeheer en mediator. Hij heeft een langjarige ervaring met kennisoverdracht en institutionele versterking van organisaties in tal van landen en regio’s. Momenteel rondt hij een EU project af bij het Egyptische Ministerie van Water Management en Irrigatie in het kader van hervorming van de Water Sector.