De overheid is geen bedrijf, maar een organisatie is wel een organisatie. Juist de lessen die in het bedrijfsleven zijn geleerd, bijvoorbeeld naar aanleiding van schandalen in de financiële sector, kunnen voor de overheid leerzaam zijn. Het institutioneel falen van diensten als Belastingdienst, UWV en IND zou in ieder geval afdoende bewijs moeten zijn dat uitvoerings- en integriteitsproblemen niet vanzelf verdwijnen als het aandeelhouderschap en de operationele uitvoering in staatshanden ligt.

Het rapport over de kindertoeslagaffaire heet Ongekend onrecht. Dat is een terechte titel als die verwijst naar de enorme omvang van het onrecht, en naar het feit dat dit zo lang verborgen is gebleven. Hoe het heeft kunnen ontstaan, is echter maar al te goed na te rekenen. Hieronder geef ik twee denklijnen vanuit de bedrijfskunde die zouden kunnen helpen om ‘nieuw leiderschap’ vorm te geven: een lijn over structuur en een lijn over cultuur.

De schaduw van Frederick Taylor | Het idee dat ‘bedrijfsmatig denken’ de bron is van veel kwaad in overheidsland, is eigenlijk kritiek op het ‘wetenschappelijk management’ uit de school van Frederick Taylor (18fi6-191fi). Het taylorisme beschouwt organisaties als gesloten systemen, waarin uitkomsten maakbaar zijn en efficiëntie het hoogste doel. Het spreekt daarbij over mensen als ‘human resources’ – menselijke grondstoffen.

De belangrijkste ingrediënten van het taylorisme zijn productiviteitssturing, scheiding tussen beleid en uitvoering, en prestatiebeloning. In de jaren negentig is onder de Nederlandse premier Kok en de Britse premier Blair dit denken onder de naam ‘New Public Management’ ook de norm geworden in de overheid. Uitvoeringsorganen krijgen doelen opgelegd en worden gestraft of beloond al naar gelang deze worden behaald. Dit geldt zowel voor overheidsinstellingen als de Belastingdienst als voor commerciële partijen aan wie taken worden uitbesteed – zoals zorgverzekeraars. Het euvel is dus niet ‘privatisering’, maar industrieel maakbaarheidsdenken: de overtuiging dat je elk beleidsdoel kunt afdwingen door er een ‘fabriek’ voor op te tuigen en iemand af te rekenen op wat daar van de band rolt.

Onderzoek aan de Vrije Universiteit heeft aangetoond dat in het falen van New Public Management twee belangrijke aspecten een rol spelen. Het eerste is het vraagstuk van contracteerbaarheid. Dit gaat over de vraag in welke mate het bereiken van een gewenste uitkomst (bijv. ‘minder fraude’) binnen de invloedssfeer ligt van de uitvoeringsorganisatie die je er op aanspreekt. Dit speelt bij de Belastingdienst, maar ook bij de poortwachtersfunctie van de financiële sector. In beide gevallen overstijgt fraude vaak landsgrenzen, en wordt de bestrijding beperkt door Europese wetgeving over ‘vrij verkeer’.

Als het veld inherent complex is, de problematiek  organisatie-overstijgend, en er in de uitvoering daadwerkelijke ethische dilemma’s moeten worden afgewogen, is de geëiste uitkomst maar zeer beperkt ‘af fabriek leverbaar’. Doen alsof dit wel zo is, werkt onrechtvaardige praktijken, perverse prikkels en verdoezeling van de waarheid in de hand.

Het tweede aspect hangt daarmee samen, en betreft de manier waarop prestatiemanagement wordt toegepast binnen New Public Management. Als prestatiegegevens worden gebruikt voor belonen en straffen, versterkt dat de perverse prikkels. Worden zij gebruikt voor systeembreed leren, dan werkt prestatiemanagement juist positief. Meten om te verbeteren leidt tot leerwinst. Meten om af te rekenen leidt tot window dressing.

Het taylorisme loopt dus stuk op de complexe werkelijkheid waarin uitvoe- ringsorganisaties opereren. In een open en internationaal verbonden economie als de Nederlandse is fraude een wicked problem dat niet kan worden opgelost, maar slechts ‘getemd’. Dit vereist een samenwerking tussen beleid en uitvoering op basis van de erkenning dat je niet het maximum kunt doen maar wel het optimum. Het vereist een open systeem van uitwisseling van informatie, waarin meten leidt tot systeembreed verbeteren. Het vereist ook dat professionals ruimte hebben om in concrete situaties te besluiten op basis van de menselijke maat.

Het aangenomen amendement op het ChristenUnie-programma, opgesteld door het Zwolse raadslid Wietse de Boer doet hiertoe twee belangrijke voorstel- len.3 Het instellen van een ‘gebruikersraad’ bij uitvoeringsorganen stelt zeker dat signalen waarvan moet worden geleerd, daadwerkelijk de top bereiken. Het recht op persoonlijk contact met een beslissingsbevoegde dwingt af dat er altijd gekeken wordt naar ‘de ene’.

De nieuwe samenwerking tussen Kamer en uitvoering (publiek én privaat) vraagt dat ethische dilemma’s en trade-offs open op tafel komen. Zo kunnen beleidsmakers leren van de praktijk, en verantwoordelijkheid nemen voor de consequenties en beperkingen van hun beleidskeuzes.

Principe boven consequentie | Een nieuwe verhouding kan niet zonder een nieuwe cultuur. In de woorden van bedrijfsethica Linda Trevino: “the management of integrity cannot be separated from the integrity of management”. Daarom doen symbolen ertoe, en dat rechtvaardigt de vraag of een premier een geloofwaardig gezicht van de verandering kan zijn.

De grens tussen goed en kwaad loopt echter niet tussen mensen die deugen en mensen die dat niet doen, maar dwars door het hart van elk mens – en dus ook elke bestuurder. ‘Moresprudentie’ (een woord van hoogleraar bedrijfsethiek Edgar Karssing) is een praktijk die kan worden ontwikkeld. Zoals elk bestuursgremium, kan ook een kabinet vervallen in tunnelvisie - ongeacht zijn goede intenties.

De befaamde kabinetsnotulen geven een fascinerend inkijkje in wat psycholoog Albert Bandura ‘morele ontkoppeling’ noemt. Vrijwel alle verschijningsvormen hiervan waren in de notulen terug te lezen. Eén voorbeeld is ‘morele rechtvaardiging’: ‘Houd het klein, want precedentwerking’. Een ander is ‘het verspreiden en verplaatsen van de verantwoordelijkheid’: ‘We kunnen nooit 18.000 man controleren’, ‘Kunnen we die diensten niet op afstand zetten?’.

In de financiële sector is na de crisis van 2008 en daarna veel aandacht besteed aan het onderwerp dilemmamanagement. Belangen van klant, maatschappij, personeel en aandeelhouder worden bij belangrijke beslissingen expliciet gewogen, en het uitsluiten van moreel onzuivere redeneringen is deel van dat proces. Een principe gaat daarbij altijd boven een consequentie, tenzij je kunt uitleggen waarom (‘comply or explain’).

Ik wil hiermee allerminst beweren dat het bedrijfsleven het lichtende voorbeeld is. Wel is het zo dat daar inmiddels praktijken zijn ontwikkeld waarvan de politiek zou kunnen leren. Veel dubieuze redeneringen die in de kabinetsnotulen over de toeslagenaffaire te lezen zijn, waren niet door de zeef van een goed uitgevoerde dilemma-dialoog geglipt.

Idealisme en realisme | In een ingezonden stuk in NRC waarschuwt hoogleraar theologie Stefan Paas terecht tegen al te veel idealisme. Hij taxeert de pogingen kritische coalitiewoordvoerders te ‘sensibiliseren’ als “vanuit politiek opzicht niet in de haak, maar bestuurlijk wel begrijpelijk. Het gebeurt ook al sinds mensenheugenis, dus laten we niet doen alsof dit door Rutte is uitgevonden”. 

Enerzijds deel ik zijn oproep om van bestuurders niets bovenmenselijks te verwachten. Anderzijds lees ik ook hier een variant van morele ontkoppeling: dat het vaker voorkomt dat een kabinet haar verhouding tot de Kamer niet respecteert, bagatelliseert nog niet de ernst daarvan.

We krijgen vermoedelijk nooit ‘betere leiders’, want leiders zijn mensen. We kunnen wel betere praktijken ontwikkelen. Het vervangen van het ‘fabrieksparadigma’ waarin gewenste uitkomsten worden ‘gecontracteerd’ naar uitvoeringsorganisaties door nieuwe, open vormen van samenwerking op basis van een gedeelde verantwoordelijkheid voor het temmen (niet het oplossen) van ‘wicked problems’ is daar een structuuraspect van. Het gericht werken aan ‘moresprudentie’ in onze hoogste bestuursorganen is er een cultuuraspect van. ‘Tegenmacht’ begint immers in het eigen denken van de bestuurder: bij het bewust organiseren van tegenspraak.

Lessen voor de ChristenUnie | Ik vond het mooi dat Gert-Jan Segers op het laatste ChristenUniecongres terugkwam op het beeld dat het cultuurprobleem alleen om de persoon Mark Rutte zou draaien. Als partij die leeft vanuit het evangelie praktiseer je vergeving, en erken je dat de ‘geneigdheid tot alle kwaad’ niet slechts in het hart, hoofd en handelen van de ánder bestaat. Een focus op betere praktijken in plaats van ‘betere’ personen geeft ook onze bestuurders leerruimte.

De conclusie kan soms zijn dat een andere cultuur een ander boegbeeld nodig heeft. Tegelijk is dat niet het voornaamste. De vraag is hoe de ChristenUnie vanuit haar christelijk-sociale visie kan bijdragen aan een oplossing. De twee denkrichtingen in dit artikel passen daar wat mij betreft bij.

Het afscheid van het industriële maakbaarheidsdenken is immers weinig anders dan de erkenning dat de samenleving bestaat uit verschillende ‘kringen’, die met respect voor ieders eigen rol steeds opnieuw hun onderlinge balans moeten vinden. Laat de ChristenUnie maar de partij zijn die de dramadriehoek tussen Kamer en kabinet en tussen publieke en private uitvoeringsinstanties overstijgt, en die zorgt dat keuzes en trade-offs open en eerlijk op tafel komen in ons parlement.

De wetenschap over morele ontkoppeling en moresprudentie is tevens weinig anders dan de aloude christelijke opvatting dat mensen zowel in staat zijn tot onvoorstelbaar goed als geneigd tot alle kwaad. In een gebroken wereld vergt integriteit continu onderhoud, en is het gezond als leiders in bedrijf én in openbaar bestuur daartoe actief tegenspraak organiseren.

Het “ongekend onrecht” van de toeslagenaffaire is ongekend heftig, maar ook volstrekt verklaarbaar en narekenbaar als je begrijpt hoe dynamieken in organisaties kunnen ontsporen. Een partij die hoopvol realistisch is, geeft zich rekenschap van die werkelijkheid, maar zet ook de praktische stappen vooruit die ons stukje bij beetje kunnen helpen bij het terugwinnen van vertrouwen.

Alex ten Cate heeft een adviespraktijk in persoonlijk leiderschap en organisatieontwik- keling, en is werkzaam als manager in de financiële sector.