De multilaterale orde onder druk

De multilaterale orde onder druk

Europese-vlag

14 september 2021 by Dr. Trineke Palm (Universitair docent Internationale Veiligheidsstudies)

In de afgelopen twintig jaar wordt de legitimiteit van internationale organisaties steeds vaker in twijfel getrokken. Recente voorbeelden zijn er te over. De Franse president Macron stelde in 2019: “de NAVO is hersendood.” In de VN-Mensenrechtenraad zitten al jaar en dag lidstaten die mensenrechten niet hoog in het vaandel hebben staan. President Trump dreigde zich terug te trekken uit de Wereldgezondheidsorganisatie en blokkeerde het aanstellen van rechters in de Wereldhandelsorganisatie. Internationale organisaties reflecteren de geopolitieke strijd om invloed tussen met name de VS en China. Voor Nederland, dat zo’n veertig internationale organisaties huisvest en zich vanuit de Grondwet committeert aan een internationale rechtsorde, zijn deze ontwikkelingen een punt van zorg. Maar het multilaterale stelsel kan tegen een stootje.

De feitelijke definitie van multilateralisme is de samenwerking tussen meer dan twee staten. Als zodanig staat het tegenover unilateralisme en bilateralisme. De term heeft echter ook een politieke lading. Het verwijst naar het multilaterale stelsel zoals we dat vandaag de dag kennen: het geheel van internationale organisaties, internationale verdragen en informele arrangementen dat is ontstaan na de Tweede Wereldoorlog en na de val van de Muur. In deze bijdrage richt ik mij voornamelijk op de intergouvernementele internationale organisaties die bestaan uit lidstaten en laat ik de internationale verdragen en informele arrangementen zoals G7/G20, en niet-gouvernementele internationale organisaties buiten beschouwing.

Sinds de tweede helft van de jaren ’90 is het aantal van ruim driehonderd intergouvernementele internationale organisaties stabiel. Deze intergouvernementele internationale organisaties zijn beslist niet over één kam te scheren. Er is grote variatie in zowel de geografische als beleidsmatige reikwijdte ervan. Enerzijds zijn er organisaties met een wereldwijde reikwijdte, zoals de VN met maar liefst 193 lidstaten. Anderzijds zijn er regionale organisaties zoals de EU en de Afrikaanse Unie. Voor deze organisaties geldt dat zij een breed mandaat hebben. Daarnaast zijn er taakspecifieke internationale organisaties, zoals het Internationaal Atoomenergieagentschap.

Dit web aan intergouvernementele organisaties heeft in de naoorlogse periode bijgedragen aan samenwerking tussen landen op een veelheid van gebieden, zoals het bestrijden van armoede, wapenbeheersing, mensenrechten en handelsrelaties. In de aanpak van veel grensoverstijgende vraagstukken, zoals klimaatverandering, spelen deze internationale organisaties een onmisbare rol.

De politieke autoriteit en legitimiteit van internationale organisaties | Niet alleen het aantal internationale organisaties is toegenomen, ook de politieke autoriteit van deze organisaties is uitgebreid. In een lijvig overzichtswerk hebben Liesbet Hooghe e.a. (2017) de ontwikkeling van de politieke autoriteit van 67 internationale organisaties van 1950-2010 in kaart gebracht. Zij maken hierin een belangrijk onderscheid tussen twee dimensies van politieke autoriteit die bij discussies over de ‘macht’ van internationale organisaties vaak door elkaar lopen: delegatie en de pooling van macht.

Delegatie verwijst naar de autonomie van een internationaal secretariaat als het gaat om het opstellen van de agenda, de implementatie en handhaving van gemaakte afspraken. De Europese Unie is de internationale organisatie met de meeste delegatie. De Europese Commissie heeft namelijk een belangrijke rol in de besluitvorming van de EU als het gaat om beleidsterreinen als het externe handelsbeleid en het visserijbeleid.

De pooling van macht gaat over de manier waarop besluiten worden genomen. Als ieder land een vetomacht heeft, dan heeft de internationale organisatie minder politieke autoriteit, dan als er via meerderheidsbesluitvorming wordt gewerkt. Het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank worden gekenmerkt door de meeste pooling.

Met de toename van politieke autoriteit van internationale organisaties worden ook het vraagstuk van legitimiteit, de perceptie dat de autoriteit van een internationale organisatie op gepaste wijze wordt uitgevoerd, van groot belang. Deze legitimiteit is gebaseerd op de kwaliteit van het proces (verantwoording, transparantie, rechtsgeldigheid) en de kwaliteit van de genomen besluiten (output).

Autoriteit en legitimiteit onder vuur Als het gaat om procedurele legitimiteit, liggen economische internationale organisaties zoals de Wereldhandels-organisatie, IMF en Wereldbank onder vuur. NGO’s en opkomende economieën bekritiseren de procedures van deze organisaties waardoor deze onvoldoende de economische, politieke en demografi-sche verhoudingen in de wereld reflecteren. Dit geldt ook voor de besluitvorming in de VN-Veiligheidsraad. De veto-macht van de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad reflecteert de naoorlogse machtsverhoudingen en wordt betwist door de G4 die ook aanspraak willen maken op een permanente zetel (India, Brazilië, Japan en Duitsland).

De output-legitimiteit van internationale organisaties komt onder druk te staan als er niet, of onvoldoende, wordt geleverd – als verwachtingen niet worden waargemaakt. Bijvoorbeeld de eurocrisis en migratiecrisis in de EU hebben geleid tot felle discussies over de toegevoegde waarde van de EU. Daarnaast betwisten NGO’s het neoliberale karakter van veel economische internationale organisaties en de gevolgen daarvan voor de ongelijkheid tussen landen.

Het betwisten van de autoriteit en legitimiteit van internationale organisaties gebeurt op verschillende manieren. Een eerste, meest verstrekkende optie, is het uittreden uit een internationale organisatie, zoals het Verenigd Koninkrijk uit de EU en de VS in 2018 uit de VN Mensenrechtenraad stapten. Een tweede optie is tegengas te geven tegen de specifieke invulling van het beleid. Dit is de strategie van Rusland en China als het gaat om mensenrechten. Ze trekken de autoriteit van de VN Veiligheidsraad niet in twijfel, maar benadrukken het belang van soevereiniteit tegenover mensenrechten. Het gaat hier dus om op het veranderen van de beleidsuitkomst, zoals bijvoorbeeld de tekst van een specifieke resolutie. Een derde optie is gericht op het hervormen van het proces door de kwaliteit ervan te verbeteren. De inzet van de G4 is hiervan een goed voorbeeld. Tenslotte is er de optie van de confrontatie, gericht op het ondermijnen van de autoriteit van een internationale organisatie van binnenuit, zoals te zien bij de opstelling van Hongarije ten aanzien van het EU asiel- en migratiebeleid en het blokkeren van de herbenoeming van rechters binnen de Wereldhandelsorganisatie door de VS.

Implicaties en dilemma’s | Met een veelheid aan internationale organisaties die variëren in zowel de geografische en beleidsmatige reikwijdte als in politieke autoriteit, kan het multilaterale stelsel zoals we dat vandaag de dag kennen tegen een stootje. Maar de vormgeving van de huidige multilaterale orde is geen gegeven. Ten eerste kunnen de veranderende geopolitieke verhoudingen ertoe leiden dat er verschillende concurrerende inter-nationale organisaties ontstaan, zoals we dat ook zagen tijdens de Koude Oorlog. Deze ontwikkeling van een coöperatief naar een competitief multilateraal stelsel zet de verhoudingen op scherp.

Ten tweede kunnen de legitimiteit van het beleidsproces en de uitkomst op gespannen voet staan met elkaar. Hervormingen van de procedurele legitimiteit, bijvoorbeeld het inclusiever maken van de besluitvorming, kan de machtsposi-tie van autoritaire, niet-democratische regimes binnen deze internationale organisaties vergroten. Daarmee doet dit afbreuk aan de outputlegitimiteit van deze organisaties in termen van het beschermen van de internationale rechtsorde en mensenrechten.

Voor Nederland en zijn Europese partners is het de uitdaging om bij te dragen aan een coöperatief multilateraal stelsel, zonder daarbij de centrale noties van een internationale rechtsorde en de mensenrechten op te geven.

Dr. Trineke Palm is universitair docent Internationale Veiligheidsstudies aan de Nederlandse Defensie Academie. Zij promoveerde in 2017 op een onderzoek naar de besluitvorming van EU militaire operaties. Van 2017 tot en met 2020 was ze coördinator van het Fellowsprogramma van het Wetenschappelijk Instituut van de ChristenUnie.