Foto: Folkert Rinkema.

Een overheid die niet te vertrouwen is, ondergraaft de effectiviteit van haar optreden. Deze instrumentele benadering doet ertoe, maar er klinkt vanuit een Noord-Afrikaanse stad uit de vijfde eeuw een belangrijkere vraag. Kerkvader Augustinus vertelt de lezers van De Stad Gods een anekdote: Alexander de Grote vroeg een gevangen zeerover waarom hij de zee onveilig maakte. De zeerover antwoordde: ‘ik doe niets anders dan u, maar omdat ik het met een bootje doe, ben ik een rover. Terwijl u, vanwege uw grote vloot, een heerser genoemd wordt.’ Augustinus vraagt vervolgens overheden om zich op recht te funderen; wie dat nalaat, is volgens hem een rover. De onfortuinlijke zeerover had natuurlijk wel een punt: overheden onderscheiden zich ook van bendes piraten door hun macht. En juist daardoor moeten ze aan hoge normen voldoen. Dat zijn normen van recht, maar ook van betrouwbaarheid. Dat is een belangrijke boodschap, zeker voor een partij die het werken aan publieke gerechtigheid als belangrijkste overheidsopdracht beschouwt.

Het zijn wel heel hoge normen. Is het maken van fouten onrecht? Dat is toch vooral menselijk? En is het maken van verwijtbare fouten onrecht? Hoe moeten we het noemen dat de mondkapjesrichtlijn voor verzorgingstehuizen niet gebaseerd leek op wetenschappelijke kennis, maar op een tekort aan beschermingsmiddelen – maakt dat de staat tot een roversbende?

Is onze overheid betrouwbaar? | Hoewel een sluitend antwoord op de vraag of de overheid betrouwbaar is moeilijk is te geven, zijn er wel voorzichtige conclusies te trekken. In onderzoek naar de kwaliteit van publiek bestuur in Nederland concludeert prof. mr. Roel Bekker dat de kwaliteit van de Nederlandse overheid in vergelijking met andere landen heel goed is, maar zeker niet op alle punten hoog scoort. Dat wil niet zeggen dat er volgens hem geen dingen mis gaan. In zijn recente boek Dat had niet zo gemoeten analyseert hij 98 fouten, variërend in ernst: van de verhuizing van de marinierskazerne tot de gaswinning in Groningen en het mortierongeluk in Mali. Het beeld dat opdoemt uit zijn studie is genuanceerd: alle grote organisaties maken fouten, zo ook de overheid. ‘Net zo min als het reëel is te zeggen dat het bedrijfsleven disfunctioneert als bijvoorbeeld een koekjesfabriek slechte koekjes bakt, is het reëel te zeggen dat de overheid niet functioneert als één overheidsinstelling een fout maakt of wanneer één bepaald soort beleid niet van de grond komt’, stelt hij. Daarbij komt dat de overheid te maken heeft met kwetsbaarheden die inherent zijn aan haar functie, zoals het beleid voeren in een speelveld met verschillende en zelfs tegenstrijdige belangen in een politieke en ambtelijke omgeving. De overheid opereert dus in een context waarin falen soms te veel uitvergroot, soms te veel toegedekt wordt.

Helemaal bevredigend is Bekkers situatieschets niet, omdat hij weinig oog lijkt te hebben voor de niet te overschatten impact op betrokkenen als juist de overheid intentioneel onrechtmatig optreedt. Zo is bijvoorbeeld bij de kinderopvangtoeslagaffaire bewust en herhaaldelijk door een uitvoeringsinstantie onterecht opgetreden. Don Ceder, ChristenUnie-raadslid in Amsterdam, trekt over die kwestie een ernstige conclusie. Compensatie kan niet terugdraaien wat we gezien hebben: een falende overheid die geen schild was voor de burger, maar zelf het recht van de sterkste deed gelden.

Luizen in de pels | Juist omdat de overheid grote macht heeft, zijn er checks and balances. Burgers kunnen in bezwaar en in beroep gaan tegen besluiten van de overheid, of een klacht indienen, als zij menen niet goed behandeld te zijn. Overheidsorganisaties toetsen zelf hun functioneren, bijvoorbeeld door beleidsevaluaties en toezichthoudende organen. Zo houdt de inspectie SZW toezicht op de uitvoering van sociale zekerheidswetten door het UWV. Maar er zijn ook organisaties op afstand van de overheid die met een kritische blik het overheidshandelen volgen.Een van deze luizen in de pels van de overheid is de Raad van State, die nieuwe wetgeving vooraf toetst. De Raad waarschuwt in het meest recente jaarverslag dat burgers en bedrijven in toenemende mate de kans lopen de dupe te zijn van complex beleid.

Een andere, de Nationale ombudsman, laat in zijn jaarlijkse rapportages zien dat de overheid niet voor iedereen betrouwbaar is. Met name bij uitvoeringsorganisaties (zoals het CBR, DUO, UWV), die zorgen voor direct contact tussen burger en overheid, gaat veel mis. De Algemene Rekenkamer onderzoekt de deugdelijkheid van bestedingen en is in de jaarverslagen vaak kritisch op gebrekkige evaluaties die het voor de Kamer moeilijk maken om doelmatigheid van uitgaven te meten. Ook gemeentes en provincies hebben hun eigen rekenkamers en ombudsmannen. En dan is er nog het Huis voor Klokkenluiders, dat ingesteld is om klokkenluiders (ook bij de overheid) te begeleiden en te beschermen. Het instituut heeft interne problemen, waardoor de kwaliteit te wensen overlaat. Al deze instituten rapporteren op hun deelgebied over het functioneren van de overheid. Daarnaast zijn er verschillende ngo’s, zoals Transparency International die jaarlijks rapporteert over corruptie. In dat onderzoek scoort Nederland goed: ons land staat op de achtste plaats. Dat is lager dan eerder en dat hangt samen met ‘inniger banden tussen bedrijfsleven en politiek’: lobby. Officier van Justitie Daniëlle Goudriaan waarschuwt dat we geneigd zijn het fenomeen te zien als incidenteel in Nederland, terwijl er structurele problemen zijn: corruptie in Nederland neemt toe.

Tot slot is er nog ‘de vierde macht’, de (onderzoeks)journalistiek. Platforms als Investico, De Correspondent en Follow The Money brengen ongemakkelijke feiten en documenten aan het licht. Het waren uiteindelijk Trouw en RTLdie de kinderopvangtoeslagaffaire naar buiten brachten. Overigens hebben deze instituten ook zelf een agenda: hun toegevoegde waarde hangt mede af van het effectief problematiseren van tekortschietend overheidshandelen.

De omgang met overheidsfalen | Ondanks al deze kritische blikken en waarschuwende geluiden gaan er nog geregeld dingen mis, variërend van onhandig optreden tot desastreus beleid. De checks en balances in het systeem konden de toeslagaffaire niet voorkomen; bezwaarschriften werden bijvoorbeeld niet behandeld en de rechtsbescherming was niet op orde. Het komt voor dat de overheid onrecht begaat en niet bepaald voldoet aan de maatstaven van Augustinus. Diezelfde overheid die de één binnen een dag helpt – ‘graag gedaan en fijne dag nog’ – kan een ander onterecht en ongenadig achterna zitten om vermeende fraude of jarenlang niet thuis geven na aardbevingsschade – ‘u woont wel/niet/ wel/niet in aardbevingsgebied’. Dat zijn de ongemakkelijke feiten.

Destructievekracht| De dynamiek van het publieke debat helpt niet mee richting een oplossing. Wantrouwen articuleert zich in steeds breder aangehangen complottheorieën en dat laat zien dat op heel basaal niveau de intentie van de overheid ter discussie staat. De overheid en politiek worden niet met een gezonde portie wantrouwen maar met een overdosis daaraan benaderd. Maar terwijl sommigen al te graag luisteren naar (vermeende) schandalen, doen anderen dat te weinig. Dat kan te maken hebben met een zekere naïviteit of zelfgenoegzaamheid: we zien onszelf liever als betrouwbaar dan als land dat – net als alle andere landen – worstelt met corruptie en andere vormen van falen.

CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt hield in een lezing een indringend pleidooi voor een andere omgang met fouten: ‘Wat wel met wortel en tak moet worden uitgeroeid, is de cultuur van het koste wat kost fouten verbergen, er tien jaar lang mee kunnen doorgaan, de cultuur van onvolledig voorlichten, van het blokkeren van transparantie. Waar een einde aan moet komen is de desastreuze focus op rechtspinnen wat krom is, op het tegen elke prijs proberen te vermijden dat een overheidsorganisatie op korte termijn imagoschade oploopt. Dat zorgt er enkel voor dat wonden blijven dooretteren, tot op het moment dat het abces openbarst en, zoals bij de Belastingdienst gebeurd is, het imago volledig aan gruzelementen ligt.’

Een eindoordeel over de betrouwbaarheid van de overheid is moeilijk te geven: veel gaat goed, en er gaat ook veel fout. Dat er dingen fout gaan is te verwachten, alleen al omdat ‘de overheid’ een enorme organisatie is, en evenzeer omdat de overheid van na het paradijs is. Bovendien is ‘de burger’ in de relatie overheid-burger niet altijd onschuldig en vaak calculerend: de Rekenkamer schatte de belastingfraude voor 2013 op ten minste 4 miljard, zorgfraude op 2 à 3 miljard en uitkeringsfraude op ongeveer 1 miljard.

Is het daarmee acceptabel dat de overheid fouten maakt? Ja - maar dat is niet hele antwoord. Eerder werd het rapport van de Raad van State genoemd, waarin gewaarschuwd wordt voor burgers en bedrijven in de knel. In datzelfde rapport staat dat een goed functionerende rechtsstaat ‘waarborg en essentiële randvoorwaarde’ is voor vreedzaam samenleven. Volgens de Raad van State hangt daar de kwaliteit van instituties vanaf. Met andere woorden: als de overheid iemand schaadt, moet er een kader zijn waarin dat rechtgezet kan worden. Burger en staat zijn in principe tot elkaar veroordeeld. De overheid kan levens niet maken, maar wel breken. Zelfmoord, gebroken relaties, uithuisplaatsing: dat zijn de gevolgen van de kinderopvangtoeslagenaffaire in echte levens – leuker kunnen we het niet maken. Ondanks dat fouten te verwachten zijn, kunnen ze dus daadwerkelijk levens verpesten. Het is daarom van belang dat die overheid, in de woorden van Paul Frissen, de wereld met zorg en respect tegemoet treedt en zich bewust is van de destructieve kracht die ze kan zijn. 

Dat brengt ons ook weer terug bij Augustinus. Wat een staat en een roversbende van elkaar onderscheidt is niet gedefinieerd naar het aantal fouten, blunders, leugens, missers en fiasco’s, maar naar de mogelijkheid de staat ter verantwoording te roepen. Het optreden van de overheid moet steeds langs de meetlat van het recht gehouden worden. Die verantwoordelijkheid is niet eenzijdig neer te leggen bij institutionele ‘luizen in de pels’, in de politiek hebben we in die relatie tussen macht, recht en betrouwbaarheid allemaal een rol. Hoe? Allereerst door zelf integer om te gaan met de politieke positie die we hebben. Verderop laat dr. Willeke Slingerland zien dat dat niet vanzelf goed gaat. Ten tweede door als realisten niet ondersteboven te zijn van elk falen – en ons tegelijkertijd hoopvol in te zetten voor een goede overheid. Ten derde door langzame politiek te bedrijven met aandacht voor de uitvoering.