Foto: Folkert Rinkema.

Voor de christelijke politiek staat bij een slecht functionerende overheid veel op het spel. De overheid heeft vanuit christelijk perspectief een belangrijke verantwoordelijkheid  voor  het bonum commune, het gemeenschappelijk goede. Wanneer overheden niet goed functioneren, is een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid ‘vacant’. Doen overheden niet wat hun (goddelijke) roeping is, namelijk het kwaad straffen en rechte sociale verhoudingen beschermen, dan staat uiteindelijk de legitimiteit van de overheid onder druk.

De vraag is wanneer een overheid goed of slecht functioneert. We zeggen vaak: ‘de overheid moet betrouwbaar zijn’. Dat is fraai en snel gezegd, maar wat dat precies inhoudt is daarmee nog niet helder. Iemand noemen we in het alledaagse spreken betrouwbaar als we van hem of haar ‘op aan kunnen’. Je moet op iemand kunnen bouwen, hem of haar vertrouwen. De kern zit in het woord ‘trouw’. Dat associëren we met toewijding en loyaliteit. Wat betekent dit nu voor de overheid? Waaraan moet een overheid trouw zijn?

Wij leven (gelukkig maar) in een staat waarin politieke besluiten via een democratische procedure tot stand komen. Beleid en wetgeving worden niet autocratisch opgelegd, maar komen in samenspraak met de samenleving en via representatie in het parlement tot stand. Een eerste antwoord op de vraag waaraan de overheid trouw moet zijn ligt daarom hier: trouw zijn aan het democratisch proces, wat bestaat uit open deliberatie over beleid en het verwerven van maatschappelijk draagvlak daarvoor.

Daarmee is de zaak niet af. De overheid moet niet alleen trouw zijn aan het democratisch proces, want dat kan ook ontsporen. Een veelgehoorde opvatting vandaag de dag is dat de overheid trouw moet zijn aan ‘het volk’. Uiteindelijk is het volk de baas en is het een vorm van volksverlakkerij wanneer de overheid daaraan niet gehoorzaamt. Dit is een variatie op de idee van volkssoevereiniteit waar de christelijke politiek zich in navolging van Groen van Prinsterer altijd tegen heeft verzet. Vandaag de dag klinkt dat vooral van populistische partijen (maar niet uitsluitend), wanneer die claimen de ware vertolkers van ‘de volkswil’ te zijn. Maar het kan ook subtieler, wanneer de overheid geacht wordt de wekelijks schommelende publieke opinie te volgen.

Hoe belangrijk maatschappelijk draagvlak ook is, daartoe laat het goede overheidshandelen zich niet reduceren. De overheid is niet het verlengstuk van de samenleving, maar heeft een zelfstandige positie. Daarmee komen we bij een dieper besef van trouw zijn: net als alle maatschappelijke kringen heeft ook de overheid een eigen roeping waaraan zij trouw moet zijn. De christelijke traditie heeft die roeping altijd opgevat in termen van ‘recht’ en ‘vrede’. Al in het Oude Testament komt naar voren dat overheden (koningen en rechters) zorg moeten dragen voor maatschappelijke vrede en rechte sociale verhoudingen. In het Nieuwe Testament spreekt Paulus in verheven woorden over de overheid als ‘Gods dienares’ die belast is met de opgave om het kwaad te straffen.

De overheid is betrouwbaar wanneer ze trouw blijft aan het recht, wanneer ze haar roeping om gerechtigheid te bevorderen centraal stelt (ook als dat schuurt met de heersende opinie). Daarin ligt de ‘bestaansreden’ of de diepere ‘zin’ van een overheid. Bij Aristoteles heet dit de telos, in de filosofie van Herman Dooyeweerd het ‘kwalificerende aspect’.Vertaald in terminologie van de hedendaagse sociale filosofie kunnen we spreken over de ‘kernfunctie’ van ‘de praktijk van overheidshandelen’.

Over het concrete takenpakket van de overheid kan verschil van inzicht bestaan en die wordt groter of kleiner al naar gelang de concrete politieke ideologie. Maar fundamenteel voor elke benadering van goed overheidshandelen is dat ze recht doet. Zoals Augustinus al zei: ‘Als gerechtigheid er niet meer toe doet, wat zijn koninkrijken dan anders dan grote roversbenden?’ Dat besef is diep doorgedrongen in moderne westerse staatsvorming: goede staten zijn rechtsstaten, waarin macht gebonden is aan recht en wet. Goede overheden maken daarom ‘macht dienstbaar aan de gerechtigheid’, zoals André Rouvoet dat ooit formuleerde.

Bestuurlijkeethiek| Een goede overheid ontstaat niet vanzelf. Als geen andere politieke stroming beseft de christelijke politiek hoe reëel het gevaar van een onbetrouwbare overheid is. Naast hedendaagse voorbeelden en lessen uit de politieke geschiedenis staat de Bijbel vol verhalen over overheden die tekortschieten en op het verkeerde pad raken. In het Oude Testament lezen we van koningen die zich misdragen en het recht met voeten treden. Psalm 146 waarschuwt zelfs expliciet: ‘Vertrouw niet op edelen (…) bij wie geen heil is’. In het Nieuwe Testament krijgt de onbetrouwbare overheid een gezicht rond de kruisiging van Jezus Christus. In dat proces werd het recht met voeten getreden: valse aanklachten, samenzwering en corrupte machthebbers. Naïviteit moet de christelijke politiek dus vreemd zijn.

Om daadwerkelijk de bedoeling van overheidshandelen in het vizier te houden is een morele cultuur nodig die daartoe stimuleert. We hebben daarom een bestuurlijke ethiek nodig. Dat moet helpen om beleidsmakers en machthebbers te ondersteunen om ‘het goede’ te doen. De vraag is daarom welke ethiek behulpzaam is om vertrouwen in de overheid te herstellen.

In het moderne openbaar bestuur en denken over bestuurlijke ethiek staan grofweg twee typen ethiek centraal: de nutsethiek en de plichtsethiek. Beide vormen van ethiek geven een sterke impuls aan goed overheidsoptreden: de nutsethiek spoort aan om het algemeen belang voor zoveel mogelijk mensen te behartigen, terwijl de plichtsethiek de goede bedoelingen of oprechte intenties voorop stelt.

Beide vormen van ethiek helpen niet alleen overheidsbeleid te verantwoorden, maar gaan ook gepaard met belangrijke bezwaren, juist in relatie tot (verlies aan) vertrouwen van burgers. Met goede bedoelingen alleen komt de politiek er niet: intenties zijn wel belangrijk, maar als beleid steevast mislukt of nieuwe problemen oproept, ondermijnt dat gemakkelijk het vertrouwen van burgers. En ‘het’ algemeen belang is uiteindelijk een controversieel ideaalbeeld, waarbij altijd bepaalde groepen het onderspit delven. Dat resulteert gemakkelijk in maatschappelijk onbehagen (‘de overheid is er niet voor ons’).

Een ander nadeel van deze vormen van ethiek is dat ze vooral gericht zijn op verantwoording van bestuurlijk handelen en gaan over uitgangspunten of uitkomsten. Wat deze vormen van ethiek weinig doen is aan het alledaagse handelen richting geven. Het concrete ‘hoe’ van overheidsoptreden, valt teveel buiten het blikveld. Maar dat is juist wel nodig. Veel frustratie van burgers over overheidshandelen zit echter precies op dit niveau en gaan over de stijl van handelen: hoe ze bejegend worden, hoe het proces verloopt, hoe ambtenaren of bestuurders zich gedragen.

Oftewel, we hebben een ethiek nodig die aandacht heeft voor het proces naar een doel en daarmee het individuele handelen van overheidsdienaren begeleidt. Het concrete handelen van concrete mensen vormt ‘het gezicht van de overheid’. Daarom komt het aan op de ontwikkeling van een ‘ethos’, een morele attitude of levenshouding die bestuurders en beleidsmakers helpt om ‘macht dienstbaar aan gerechtigheid’ te maken.

Goedegewoonten | Daartoe is het zinvol in politiek en bestuur opnieuw te rade te gaan bij de deugdethiek. Want precies bij de deugdethiek is niet intentie of uitkomst bepalend of iets ‘goed’ is, maar de manier waarop een persoon of instelling handelt. Deugdethiek legt alle nadruk op de kwaliteit van het proces. Het goede handelen is in de deugdethiek bovendien aan concrete personen verbonden. Het draait daarin om de cultivering van ‘goede gewoonten’ : deugden zijn persoonlijke kwaliteiten die verworven worden door oefening. Uiteindelijk gaat het om welgevormde karakters, om te leren goed te zijn.

De deugdenleer is bij uitstek de bestuursethiek uit de antieke oudheid en de christelijke middeleeuwen. Vandaag de dag beleeft deze ethiek in filosofie en cultuur een kleine revival, waar ook het openbaar bestuur zijn voordeel mee kan doen. Vanuit deugdethiek kan betrouwbaar handelen opgevat worden als handelen vanuit deugden zoals bezonnenheid, eerlijkheid, oprechtheid en bescheidenheid. Deugden beschermen tegen de corrumperende werking die uitgaat van macht en het zijn kwaliteiten die burgers kunnen herkennen en die door hen als vertrouwenwekkend worden ervaren.

Liefde voor goed werk | Hoe belangrijk deugden ook zijn, overheidshandelen dient ook in technisch opzicht van goede kwaliteit te zijn. Wanneer die immers een rommeltje maakt van wetgeving en implementatie van beleid neemt gevoel van onbetrouwbaarheid alleen maar toe. Maar niet elke techniek of stijl van interveniëren is even vertrouwenwekkend. Grofweg zijn twee stijlen van beleidsinterventie of ‘maken’ te onderscheiden.  De eerste is die van de ‘sociaal ingenieur’, de tweede die van de ‘ambachtsman’.

De sociaal ingenieur (een term van Karl Popper) maakt vanuit een mechanische blik beleid op basis van wetenschappelijke expertise en blauwdrukken – dat is de droom van maakbaarheid. Aan deze stijl van maken kleven nogal wat bezwaren. Het is een bestuursstijl die sterk instrumenteel handelt, waarin de ethiek van utilisme centraal staat (het resultaat telt). Bovendien is het een bestuursstijl die nogal wat frustratie oplevert bij burgers, omdat het vaak te weinig aansluit bij de geleefde ervaring van mensen.

Daartegenover staat de figuur van de ambachtsman. In ambachtelijk werk schuilt een heel ander soort ‘maker’ dan de sociale ingenieur. De ambachtsman handelt vooral vanuit praktische wijsheid en ervaringskennis, zonder blauwdruk. Daarmee kan een ambachtsman beter aansluiten bij de alledaagse ervaring en geleefde praktijken. Ambachtslieden gaan ook voorzichtig te werk, ze beseffen dat ze soms werken met precair materiaal dat ze ook kunnen beschadigen.

Net als de deugdethiek staat ook in het ambachtelijk werk de liefde voor goede stijl centraal. Voor de ambachtsman doet het proces van maken ertoe, de weg ernaartoe is evengoed belangrijk als het resultaat. Ambachtelijk werk staat daarom niet alleen voor een andere techniek van maken, maar bevat tegelijkertijd ook een ethiek.

Het gaat hier in essentie om een andere kijk op ‘goed werk’, dat bovendien diep-christelijke wortels heeft. Vakwerk leveren is een manier om God te dienen. In de Bijbel wordt met grote waardering gesproken over liefde voor goed werk, aldus filosoof Jan van der Stoep. ‘De Schepper zelf wordt vaak met een arbeider of ambachtsman vergeleken, met iemand die vol liefde en aandacht betrokken is op het materiaal dat hij bewerkt.’

Bestuurders en beleidsmakers doen er daarom goed aan om opnieuw het accent te leggen op ambachtelijkheid als stijl van beleid maken. Wanneer ambachtelijkheid criterium is voor goed bestuur, krijgen we verder zicht op een betrouwbare overheid. Als iets in onze tijd mensen immers vertrouwen geeft is dat wel de robuustheid en soliditeit van vakwerk. Hoopgevend is daarom dat vandaag de dag in bestuurskunde en openbaarbestuur veel aandacht is voor ‘ambtelijk vakmanschap’.

Relationeel bestuur | Inmiddels heb ik drie aanknopingspunten geformuleerd voor een denkkader over goed bestuur en een betrouwbare overheid. Ten eerste is een goede overheid trouw aan haar roeping tot rechtdoen. Ten tweede beoefenen goede overheidsdienaren deugden en ten derde gaan goede overheidsdienaren op ambachtelijke wijze te werk. Hieraan wil ik ten slotte nog een vierde aanknopingspunt toevoegen, dat expliciet gaat over het herstel van de relatie tussen overheid en burger. Hoe belangrijk het ook is dat de overheid haar eigen roeping beseft en vakwerk levert, zonder een goede relatie met burgers zal van herstel van vertrouwen weinig terechtkomen. Daarom is de vraag nu: hoe denken we op een adequate manier na over de relatie tussen overheid en burgers?

In de politieke filosofie wordt dan vaak gesproken over het ‘sociaal contract’. Zeker sinds de Verlichting is dat een belangrijke metafoor geworden om de relatie tussen staat en burgers te verbeelden: die hebben gezamenlijk een (denkbeeldige) overeenkomst gesloten, waarbij burgers zich voegen naar de besluiten van het gezag en de overheden zich verplichten tot verantwoordelijkheden jegens zijn burgers. De laatste jaren klinkt geregeld een pleidooi voor een nieuw sociaal contract, als begin van herstel aan vertrouwen van burgers in de overheid. Om verstoorde verhoudingen te herstellen wordt opgeroepen om opnieuw commitment naar elkaar tonen.

De intentie hiervan is goed, maar de taal van het sociaal contract is niet gelukkig gekozen. Daar heeft de christelijke politiek zich nooit op haar gemak bij gevoeld; Roel Kuiper heeft hier een belangrijk punt van gemaakt. Contractueel denken symboliseert zakelijkheid, denkt in termen van handelsrelaties. Dat is te mager voor maatschappelijke verhoudingen, die worden dan gereduceerd tot een rationeel systeem van uitwisseling waarbij nuttigheid en eigenbelang centraal staan. Het contractuele denken gaat bovendien uit van autonome individuen. Daarmee wordt teveel miskend dat menselijke relaties en maatschappelijke verhoudingen dieper wortelen, voorbij belangen gaan en uiteindelijk van morele aard zijn.

Een dergelijk vocabulaire is niet wat ons verder helpt, het echoot teveel het patroon van neoliberaal denken over mens en samenleving. Een beter vocabulaire om te werken aan herstel van vertrouwen biedt denken in termen van ‘verbond’, geïnspireerd door het joodse denken. Een verbond veronderstelt dat mensen aan elkaar gegeven zijn en versterkt die sociale banden (tegenover het beeld van het autonome individu). ‘In de aanspraak die dit verbond op mensen doet, wordt de opdracht ontvangen trouw te zijn aan anderen, hen te beschermen en te verzorgen uit liefde, zoals ook God zijn volk beschermt en verzorgt uit liefde.’

De notie van verbond is bovendien verwant aan andere diepe bronwoorden, zoals ‘ontmoeting’ en ‘belofte’. Een verbond vraagt niet om vluchtige contacten, maar om wezenlijke ontmoeting. Het doen van een belofte is persoonlijk en concreet, opent een nieuw begin en schept hoop. Elk van deze woorden hebben een grotere ‘verbindingskracht’ dan de taal van het contract. Ze suggereren een diepe verbinding tussen mensen die niet van zakelijke, maar van morele aard is.

Dit is taal die niet zo gemakkelijk te concretiseren is, maar die wel uitnodigt tot een andere houding van politici en bestuurders richting kiezers of burgers. Je zou het ‘relationeel bestuur’ kunnen noemen, waarin nadrukkelijk een morele en sociale snaar wordt aangeraakt. Het zal een hele toer zijn deze stijl van optreden te realiseren in een bureaucratische en gedigitaliseerde overheid. Toch begint het herstel van vertrouwen daar waar de overheid haar burgers onder ogen komt.