Foto: Folkert Rinkema

Dat de coronacrisis een grote economische impact zal hebben is duidelijk. Een reeks aan onheilspellende prognoses tekent een somber toekomstscenario uit voor de Nederlandse samenleving. Zo voorspelt het Internationaal Monetair Fonds (IMF) dat de Nederlandse economie dit jaar 7,fi% zal krimpen; een ongekend harde klap, nog harder dan de ‘Grote Depressie’ van de jaren dertig en door Peter Hein van Mulligen, hoofdeconoom bij het CBS, zelfs beoordeeld als de grootste economische crisis sinds de Tweede Wereldoorlog.

Die problematiek gaat overheden raken, op alle niveaus. De economische impact van corona infecteert naar alle waarschijnlijkheid straks ook Nederlandse gemeenten. Gemeenten krijgen last van teruglopende inkomsten uit  toeristenbelasting, huur en leges, zoals voor een bouwvergunning. Daartegenover staan stijgende uitgaven, met name op gebied van handhaving, GGD, steunaanvragen van zelfstandigen (Tozo) en een groter beroep op bijstand en schuldhulpverlening. Uit onderzoek van EénVandaag en de VNG blijkt dat 87% van de gemeenten de komende maanden in financiële problemen komt. Driekwart voorziet bezuinigingen waar ‘gewone burgers’ de dupe van worden, de helft voorziet belastingverhogingen. Dat doet sterk denken aan de taferelen uit de financiele crisis (2008-2013), toen met name de lagere opbrengst van bouwvergunningen gemeenten in het nauw dreef. Ook toen ging dat gepaard met stijgende uitgaven, met name aan bijstandsuitkeringen, armoedebeleid en schuldhulpverlenging. Lokale bewindslieden kwamen voor fikse uitdagingen te staan om de gemeentelijke draagkracht zo groot mogelijk te houden. De crisis van toen biedt ons daarmee lessen voor de crisis van nu.

Terugblik Financiële crisis | In de nasleep van de krediet- en schuldencrisis kregen veel gemeenten rond 2010 te maken met financiële tegenslagen. In 2009 bleken de gemeenten gezamenlijk 1,8 miljard tekort te komen, een jaar later bedroeg het tekort 1,3 miljard. Daarop sprak de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de verwachting uit dat er door de crisis een structureel gat van ten minste fi00 miljoen euro zou ontstaan. De boodschap was duidelijk: er moest bezuinigd worden.

Dr. Tom Overmans, universitair docent aan de Universiteit Utrecht, deed onderzoek naar de bezuinigingsopgaven van gemeenten rond de financiële crisis. Hij identificeerde in zijn proefschrift vier categorieën bezuinigingsmaatregelen: maatregelen gericht op het behoud van de status quo (bijv. opleidingen worden nu even uitgesteld, om ze in betere tijden weer terug te laten keren), maatregelen gericht op structurele verandering (bijv. een deel van de dienstlevering wordt geheel gedigitaliseerd), organisationele maatregelen (bijv. efficiëntere inrichting van het organisatieproces) en fiscale maatregelen (bijv. wegsnijden budgetten, invoeren nieuwe belastingen). Hoewel volgens Overmans bij gemeenten dikwijls de intentie bestaat om innovatieve maatregelen te treffen, grijpen zij in de praktijk vaak terug op fiscale maatregelen en behoud van de status quo. Dit werd ook duidelijk in gesprekken met oud-wethouders van de ChristenUnie. Zo werd er in vrijwel elke gemeente tussen 2008 en 201fi gekort op subsidies en diensten (fiscale & organisationele stabiliteit), en werd er over de gehele linie percentueel bezuinigd (fiscale stabiliteit).

Wanneer financiële problemen via bezuinigingen moeten worden opgelost, maakt het veel verschil welke aanpak lokale bestuurders en politici kiezen. Overmans noemt drie factoren die de kans op succesvolle bezuinigingsmaatregelen kunnen doen stijgen. “Allereerst is het belangrijk dat bestuurders en ambtenaren intensief samenwerken met politici. Politieke interventies kunnen worden benut als katalysator voor verandering. Bezuinigingsgedreven veranderingen vinden vaak plaats in een sterk gepolitiseerde omgeving. Wanneer politici en topambtenaren hierbij intensief optrekken, is de kans groter op een succesvolle implementatie.” De tweede succesfactor betreft de omgang met weerstand tegen bestuursbesluiten. Overmans benoemt dat financiële tekorten vaak leiden tot bitterheid binnen een organisatie, als gevolg van baanonzekerheid, verhoogde werkdruk en teruglopende personeelsbudgetten. Besluitvorming over financiële druk leidt volgens hem vaak tot onvermijdelijke spanningen. In plaats van zich te focussen op het bouwen van draagvlak voor beslissingen, kunnen bestuurders en politici zich beter richten op het behalen van direct financieel resultaat; weerstand komt er volgens Overmans immers toch. Ten derde benadrukt Overmans het belang van het benoemen van meerdere succesindicatoren. In de door hem onderzochte gemeenten werden 64 indicators opgesteld. Een dergelijke exercitie maakt de complexiteit van bezuinigingen duidelijk en zorgt ervoor dat de behaalde resultaten goed kunnen worden beoordeeld. De gesproken oud-wethouders voegen nog een vierde factor toe: de coalitieonderhandelingen na gemeenteraadsverkiezingen vormen vaak een ‘window of opportunity’ om succesvol bezuinigingen door te voeren. Deze periode zorgt ervoor dat onderhandelingen deels achter de schermen in relatieve rust gevoerd kunnen worden, wat de kans op ‘het goede gesprek’ verhoogt.

Investeren versus bezuinigen | Bezuinigen als oplossing voor financiële tekorten wordt niet meer als de enige of beste oplossing gezien. In vergelijking met de financiële crisis een decennium geleden is er veel veranderd in de discussie onder experts en wetenschappers over de beste ontsnappingsroute uit een crisis. Rond 2010 koos de Nederlandse overheid er voor om over de volle breedte te bezuinigen op de overheidsuitgaven. Minister Wiebes van Economische zaken heeft inmiddels aangegeven een voorkeur te koesteren voor de investeringsroute op weg naar economisch herstel. Andere partijen, D66, PvdA en ook de ChristenUnie, delen die voorkeur. Het laten oplopen van de staatsschuld kan politiek gezien momenteel als breed gedragen worden beschouwd.

Maar wat landelijk kan, ligt bij gemeenten anders. De mogelijkheden voor gemeenten om te investeren in plaats van te bezuinigen zijn beperkt. Oud-wethouder van Waalwijk Jan van Groos benoemt een van de obstakels: “De begroting van de gemeenteraad moet meerjarig sluitend zijn. Provinciale overheden houden daar toezicht op. Gemeenten kunnen niet, zoals het Rijk doet, de schuld laten oplopen.” Overmans noemt dat gemeenten maar beperkt mogelijkheden hebben om de inkomsten te doen stijgen; het grootste deel van hun inkomsten komen immers uit het gemeentefonds. Volgens hem is de huidige financiering van gemeenten oud en aan vervanging toe. “Gemeenten, met hun rol als eerste overheid, zouden meer ruimte moeten krijgen om te investeren, door bijvoorbeeld net als in Duitsland en Zwitserland de beschikking te krijgen over een deel van de inkomstenbelasting. Op dit moment zijn gemeenten nog grotendeels afhankelijk van onderhandelingen met de Rijksoverheid.”

Toch liggen er, zeker voor gemeenten die met een gezonde financiële status de coronacrisis ingaan, enkele mogelijkheden. Zo is het denkbaar om bepaalde uitgaven aan bijvoorbeeld infrastructuur en de openbare ruimte naar voren te halen, en in termen van lasten te spreiden over komende begrotingsjaren. Dit is vanzelfsprekend een middel waar prudent mee omgegaan moet worden. Een andere optie is om middelen aan te wenden voor projecten middels co-financiering door andere (semi-)overheden, waardoor de gemeentelijke middelen een hefboomeffect krijgen en investeringen ‘van buiten’ aantrekken. Dat kan op het niveau van concrete projecten of door het opzetten van een ‘herstelfonds’, eventueel met naburige gemeenten.

Daarnaast is het een optie om er alles aan te doen woningbouw mogelijk te blijven maken, zo bepleit Gerjan van den Heuvel, duoraadslid in Amsterdam. “In een grote gemeente is het belangrijk dat de bouwproductie op peil blijft. Zeker ook met het oog op de woningnood is het voor de economie cruciaal dat er gebouwd blijft worden.” Er zijn een aantal manieren waarop dat mogelijk is. Men kan lopende vergunningstrajecten prioriteit geven, maar ook samen met partners in de woningmarkt bekijken hoe het gemeentelijk grondbedrijf kan bijdragen aan de start van de bouw. Vaak is een samenwerking tussen gemeenten, woningcorporaties en ontwikkelende partijen die gebaseerd is op gedeelde ambities, een langjarig perspectief en vertrouwen daarbij het belangrijkste.

Gemeenten en kwetsbare inwoners Juist voor economisch kwetsbaren is het cruciaal dat gemeenten ook geld blijven uitgeven, en niet enkel bezuinigen. Gemeenten dragen verreikende verantwoordelijkheid voor deze groep, onder andere via de Participatiewet waarbij zij verantwoordelijk zijn om zoveel mogelijk mensen aan een (beschutte) baan te helpen. Via de Wet Maatschappelijke On- dersteuning (WMO) helpen gemeenten inwoners om zo lang mogelijk zelfstandig thuis te kunnen blijven. Gemeenten zijn ook verantwoordelijk voor zorg aan één op de tien jongeren in Nederland via de Jeugdwet.

Juist vanwege deze verantwoordelijkheden bestond ten tijde van de financiële crisis al het besef onder bestuurders dat bezuinigingen zo weinig mogelijk op het bordje van de kwetsbaarsten moesten worden gelegd. Oud-wethouder De Jong van de gemeente Goeree-Overflakkee benadrukt: “Bij eigenlijk alle besluiten hebben we rekening gehouden met de vraag: hoe heeft dit effect op de minst draagkrachtigen? Wie maken er bijvoorbeeld gebruik van die ene publieke voorziening? Mensen uit de economisch lagere klasse? Dan moeten we daar niet op bezuinigen.” Ondanks dat breed gedragen besef, luistert het nemen van  de goede beslissingen nauw. Van Groos noemt een voorbeeld. “Je probeert de kwetsbaren te ontzien en juist in te zetten op armoedebestrijding. Maar soms moet je met bezuinigingen dreigende tekorten proberen te voorkomen. Een bezuiniging op hulp in het huishouden bleek in Waalwijk echter niet goed uit te pakken. Die mensen konden zo’n basisbezuiniging niet aan.” Bovendien moet men lessen trekken uit de vorige grote crisis. “Veel gevolgen van gemeentebezuinigingen worden pas zichtbaar in de jaren die volgen,” aldus oud-wethouder Mostert van Katwijk. “Burgers merken vaak pas later de lasten. Een gemeente moet dus ook op de lange termijn voorbereid zijn op de pijn.” Die pijn kan bijvoorbeeld de kop op steken door ingrepen in het sociale domein. Doordat de uitgaven aan onder andere bijstand flink stijgen en de inkomsten van gemeenten afnemen, moet men daar wellicht in gaan snijden.

Ook bij gemeenten lijkt de nadruk nu meer te liggen op investeringen in vergelijking met de financiële crisis. Juist rondom economische kwetsbare mensen is die voorkeur voor investeringen extra sterk, vanwege het gevreesde versterkende effect dat bezuinigingen in de lagere inkomensklassen kan opleveren. Bij bezuinigingen in het sociale domein ligt een kettingreactie op  de loer waarbij armoede achtereenvolgens stress, gezondheidsklachten en schulden oplevert. Bovendien is de groep economisch kwetsbaren door de coronacrisis uitgebreid met zzp’ers, flexwerkers en jongeren. Zowel in grote als in kleine gemeenten heeft men die kwetsbaarheid steeds scherper op de radar.

Janny Zwerver, oud-wethouder in de gemeente Ten Boer, ziet daarbij de voordelen van kleinschaligheid. “Mensen aan de onderkant van de samenleving waren bij ons altijd in beeld, doordat er altijd iemand was die hen kende. Dat scherpt het beleid dat je opstelt voor die groep.” Ook de Rotterdams wethouder van armoedebestrijding, schuldenaanpak en informele zorg Michiel Grauss (ChristenUnie-SGP) pleit voor een investeringsaanpak, juist ten aanzien van die kwetsbare groepen. “Het is simpelweg dom om als overheid de bezuinigingen te laten landen bij de meest kwetsbare groepen.” Grauss noemt de armoede- en schuldenaanpak als voorbeeld. “Daar zitten binnen mijn portefeuilles de meeste kosten, maar een bezuiniging op vroegsignalering en preventie van schulden genereert op de lange termijn een groot maatschappelijk effect. Op korte termijn denk je dan misschien geld te besparen, maar uiteindelijk zullen de maatschappelijke kosten zoals voor de zorg alleen maar stijgen en ben je enkel meer geld kwijt.”

De visie van Grauss past in een bredere trend, gericht op investeringen. “Rotterdam investeert. Maar daarbij wil je wel effectief zijn. Je moet nu al de langetermijneffecten van je maatregelen helder hebben.” Investeren is dus de route voorwaarts, maar de manier waarop men investeert is minstens zo cruciaal. Grauss benadrukt dat gemeenten niet moeten overgaan tot ‘naïeve investeringen’. “Je kunt als gemeente bijvoorbeeld alles zelf willen betalen, maar dan ben je sneller je geld kwijt en kun je uiteindelijk minder doen. Gebruik juist de samenleving die je tot je beschikking hebt, en de kapitaal- kracht die daarin is. Spreek bedrijven en stichtingen aan om mee te helpen in de maatschappelijke crisisbestrijding. Een voorbeeld: aan het begin van de coronacrisis hebben wij meer dan vierduizend laptops geregeld voor economisch kwetsbare gezinnen, zodat er geen grote onderwijsachterstand zou ontstaan voor de kinderen. Sommige andere gemeenten hebben die laptops zelf betaald. In Rotterdam zijn die laptops betaald door een groot bedrijf en een stichting. Zo houden we zelf geld vrij om mensen nog een paar stappen verder te helpen. We kijken of we ook taallessen en sollicitatietrainingen voor de ouders via de laptops kunnen organiseren. Op die wijze investeer je je als gehele samenleving effectief de crisis uit.”

Naar een gemeentelijke investeringsaanpak | Een terugblik op de financiële crisis biedt gemeenten enkele handvatten om effectief te bezuinigen. Maar bezuinigen is niet altijd de juiste keuze. De landelijke politiek kiest voorlopig en in tegenstelling tot de financiële crisis voor investeren boven bezuinigen. Gemeenten zijn echter beperkt in hun mogelijkheden om het investeringsniveau op te drijven. Daarmee lijkt een bezuinigingsopgave voor gemeenten onontkomelijk, ook omdat er volgens wethouders weinig verdere mogelijkheden zijn om uitgaven terug te dringen. De uitdaging is om dat vorm te geven zonder dat dat ten koste gaat van kwetsbare inwoners. Om ook op gemeentelijk niveau te kunnen investeren, is het dan ook zaak voor gemeenten om in samenwerking met het Rijk hun financiering onder de loep te leggen, ook voor de lange termijn. Bovendien moet de lokale overheid die investeringsopgave niet in haar eentje waarmaken, maar moet ze de hele maatschappij daarbij betrekken, inclusief burgers en bedrijven. Via brede maatschappelijke investeringen kunnen buffers en weerbaarheid opgebouwd worden in tijden van crisis. Zo profiteren kwetsbare groepen, maar uiteindelijk de gehele samenleving.

Dank aan wie in gesprekken meewerkten aan de totstandkoming van dit artikel: Michiel Grauss (wethouder Rotterdam), Jan van Groos (oud-wethouder Waalwijk), Gerjan van den Heuvel (duoraadslid Am- sterdam), Gerrit de Jong (oud-wethouder Dirksland/Goeree Overflakkee), Gerard Mostert (oud-wethouder Katwijk), Dr. Tom Overmans (onderzoeker/docent UU), Janny Zwerver (oud-wethouder ten Boer).