Ingekaderde en dienstbare macht

9 oktober 2004 by Erik van Dijk (eindredacteur)

Woordenboeken noemen veel verschillende betekenissen van macht: vermogen, kracht, gezag, gezagdragend lichaam, grote menigte, leger, mogendheid, wettelijke bevoegdheid of invloed.
Macht is een kernbegrip in de politiek. Het is zelfs een centraal begrip in alle sociale wetenschappen. Maar wat is macht nu precies? Wat is een christelijke visie op macht? En hoe kan macht in goede banen worden geleid?

Een gangbare definitie van macht gaat terug op het werk van de socioloog Max Weber (1864-1920) [1]. Macht is volgens hem het vermogen om de gedragsalternatieven van anderen te beperken. Positiever geformuleerd: het vermogen om gewenste resultaten in anderen te bewerkstelligen [2] Dat vermogen hangt af van de machtsmiddelen waarover individuen of groepen beschikken. Dat kunnen fysieke middelen zijn zoals wapens (geweld), maar ook het bezit van schaarse goederen, van kennis of van overredingskracht of autoriteit. Ook een beroep op tradities en gewoonten kan een machtsmiddel zijn.

We zullen het hier niet hebben over de machtsvarianten geweld, manipulatie of overtuigingskracht, maar uitsluitend over gezag of nog preciezer: over legitiem gezag [3] Volgens Max Weber is legale, legitieme macht verbonden aan posities binnen formele organisaties zoals de overheid [4] Laten we er geen doekjes om winden: "De bestuurlijke organisatie is een machtsmiddel!" [5]

Er zitten zeker vier belangrijke dimensies aan machtsrelaties, die belangrijk zijn om discussies over macht helder te houden:

Symmetrie: hoewel machtsrelaties per definitie asymmetrisch zijn, betekent dit nog niet “dat het machtssubject geen enkele mogelijkheid heeft het gedrag van de machthebber te beïnvloeden, of dat het daartegenover geheel machteloos staat.” (Tromp, 143). Democratie is daar een goed voorbeeld van;
Uitgebreidheid: de verhouding tussen de aantallen machthebbers (gezagdragers - zeggenschap) en de aantallen machtssubjecten (‘ontzagbieders' [6] - gehoorzaamheid). Eén enkele machthebber met veel onderdanen is al gauw een dictator;
Omvattendheid: het aantal terreinen waarover de machthebber macht uitoefent;
Intensiteit: de acceptatiezone per terrein waarbinnen de machthebber macht kan uitoefenen. Wat zijn de grenzen van de macht binnen een terrein? In welke gevallen mag bijvoorbeeld een agent naar iemands legitimatiebewijs vragen?

Tot slot van deze paragraaf is het belangrijk om te constateren, dat macht en gezag anders functioneren in verschillende samenlevingsverbanden. Staatsmacht of politieke macht gaat over orde in de publieke samenleving, over de behartiging van publieke belangen. Gezag is zelfs de meest constitutieve trek van de staat [7]. Politieke of staatsmacht is dan ook heel wat anders dan ouderlijk gezag, kerkelijk gezag of de gezagsrelatie tussen werkgever en werknemer. Macht en gezag functioneren anders als de machtsmiddelen anders zijn (bijvoorbeeld: alleen de overheid heeft het geweldsmonopolie) en als de bovengenoemde dimensies van de machtsrelatie heel anders liggen.

Wat is een christelijke visie op macht?

Macht en gezag zijn op zichzelf niet ‘vies’. “Gezagsstructuren horen bij de geschapen wereld.” [8] Al vanaf de eerste verzen van de Bijbel zien we Gods gezag over Zijn schepping. Door Zijn machtig Woord is alles tot stand gekomen. Hij vraagt bovendien gehoorzaamheid van de door Hem geschapen mens. God heeft echter ook aan de mensen het gezag over de schepping gedelegeerd. Door de hele Bijbel wordt het ook duidelijk dat macht, gezag en leiderschap nodig zijn om het samenleven – van het kleine gezin tot een heel land – in goede banen te leiden. We zien ook dat alle macht en gezag vroeg of laat verantwoording af zal moeten leggen aan de Schepper, aan de oorsprong van alle gezag [9].

Over welk samenlevingsverband we het ook hebben, overal kan macht ten goede of ten kwade gebruikt worden. We hebben het dan niet over de structuur, maar over de richting van macht. In onze visie hoort macht dienstbaar te zijn; dienstbaar aan mensen, aan de samenleving en in de eerste en laatste plaats aan God. De Bijbel is doortrokken van het principe dat alle macht dienstbaar hoort te zijn. Over de overheid zegt Paulus in Romeinen 13 niet voor niets dat zij in dienst van God staat “u ten goede” [10]

We leven echter helaas in een in zonde gevallen wereld. Dat heeft twee belangrijke consequenties. Ten eerste betekent dit dat overheidsgezag nodig is geworden om zondige mensen tegen elkaar te beschermen. Daarom vervolgt Paulus in Romeinen 13 ook met te zeggen dat wie “kwaad doet” bevreesd moet zijn voor de overheid, “want zij draagt het zwaard niet tevergeefs; zij staat immers in dienst van God, als toornende wreekster voor hem, die kwaad bedrijft” (vers 4). Roel Kuiper zegt daarover: “Overheden zijn terecht als een algemene genadegave van God beschouwd aan een gevallen mensheid, opdat er althans nog enige orde en regel onder de mensen kan worden gehandhaafd.” [11][
]

De tweede consequentie van de zondigheid van mensen ligt in macht zelf. Macht wordt immers uitgeoefend door mensen en die zijn van nature geneigd tot het kwade. Macht heeft daardoor de neiging misbruikt te worden voor eigen doelen of zelfs een doel in zichzelf te worden. Dat betekent niet dat macht vies is, maar dat macht gecontroleerd en tegen zichzelf beschermd moet worden.

Macht is geen doel, maar een middel. Uiteindelijk gaat het om de doelen. Macht is een middel om recht en gerechtigheid en vrede te bewerkstelligen, zodat mensen in vrijheid God kunnen dienen.

Hoe kan nu bevorderd worden dat macht op die manier dienstbaar is? Hoe kan voorkomen worden dat macht ontspoort en misbruikt wordt? Over die vraag en dan toegespitst op de overheidsmacht gaat de rest van dit artikel.

Hoe kan overheidsmacht in goede banen geleid worden?

Overheidsmacht kan in goede banen worden geleid door een rechtsstaat en door democratie. Zolang mensen geneigd zijn tot het kwade, geloof ik dat de democratische rechtsstaat de beste garantie is tegen machtsmisbruik en het beste systeem [12] waarin mensen gelijk zijn voor God en Hem in vrijheid kunnen dienen en waarin de overheid publieke gerechtigheid mogelijk kan maken.

Het is op dit punt wel belangrijk om democratie en rechtsstaat te onderscheiden [13]. Achter ‘rechtsstaat' staat de individualistische of liberale traditie van de grondrechten en het beginsel dat de overheidsmacht aan banden gelegd moet worden om de vrijheid van individuele burgers te waarborgen, oftewel: het negatieve vrijheidsbegrip. Deze traditie, waarvan John Locke de grondlegger is, wordt ook wel de Angelsaksische stroming genoemd. Zij legt een grotere nadruk op vrijheid dan op gelijkheid.

Achter het adjectief ‘democratische' zit de traditie van de volkssoevereiniteit, die vooral haar oorsprong vindt in het werk van Rousseau. Dit is de collectivistische traditie (ook wel als Franse of continentale traditie aangeduid) met een positief vrijheidsbegrip. Zij legt een grotere nadruk op (politieke) gelijkheid dan op vrijheid.

In de achttiende en negentiende eeuw - met als belangrijkste katalysatoren de Amerikaanse en Franse revolutie - is de democratische rechtsstaat ontstaan. Deze kan men beschouwen als een fusie tussen democratie en rechtsstaat. Toch is in zekere zin de rechtsstaat belangrijker dan de democratie. Welke regeringsvorm er ook is, overal moeten de geregeerden tegen de regeerders beschermd worden. Ook of misschien wel juist voor het democratisch regeren gelden de eisen van de rechtsstaat. Zonder grondrechten zou immers iedereen ten prooi vallen aan de onberekenbare wil van de meerderheid. Een rechtsstaat met allerlei waarborgen tegen machtsmisbruik, willekeur, onderdrukking van minderheden e.d. is onmisbaar. Democratie is ook onmisbaar, onder meer om dictatuur van minderheden te voorkomen en om macht te controleren, maar komt toch op de tweede plaats.

In de Nederlandse democratische rechtsstaat is de macht van de machthebber(s) stevig ingekaderd. Als we kijken naar de eerder genoemde vier dimensies van machtsrelaties dan is in Nederland veel van de symmetrie, uitgebreidheid, de omvattendheid en de intensiteit van macht formeel-juridisch vastgelegd. In de eerste plaats in de Grondwet, maar ook in allerlei wetten en andere regels. De democratische rechtsstaat is wat dat betreft een uitstekend instrument om ontsporing van macht te voorkomen of in te dammen.

Hoe kan nu concreet de democratische rechtsstaat de overheidsmacht in goede banen leiden?

1. Door macht te spreiden

In de Nederlandse Grondwet is een uniek systeem van machtenspreiding vastgelegd: de gedecentraliseerde eenheidsstaat, ook wel bekend als het Huis van Thorbecke. Deze heeft vorm gekregen in de Grondwet van 1814, de grondwetsherziening van 1848, de Provinciewet van 1850 en de Gemeentewet van 1851. Sindsdien kent Nederland een zekere machtsverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente. Gemeenten en provincies dragen principieel bij "aan een heilzame spreiding van overheidsmacht.” [14]

Deze spreiding van macht over drie lagen is goed, maar zelfs dat systeem maakt vaak al diffuser wie precies waarvoor verantwoordelijk is. Bovendien is er door het lidmaatschap van Nederland van de Europese Unie al een soort vierde bestuurslaag bijgekomen. Het is met de drie Nederlandse lagen plus de toenemende ‘macht van Brussel’ al ingewikkeld en rommelig genoeg. Dan moeten we dus heel voorzichtig zijn met wat voor extra laag dan ook.

De ChristenUnie moet zich inzetten voor een overzichtelijke spreiding van macht, maar zich verzetten tegen de eindeloze versnippering van macht en verantwoordelijkheden. Versterken en transparanter maken van het bestaande Huis kan door de politieke controle op zelfstandige bestuursorganen, regionale samenwerkingsverbanden, veiligheidsregio’s en misschien zelfs wel waterschappen [15] door de landelijke, provinciale en lokale volksvertegenwoordigingen te versterken (zie het artikel van Visser en Post). Dat moet zeker ook door meer bevoegdheden die nu bij het Rijk liggen lager te leggen, bij provincies en gemeenten. Dat zou gerichter kunnen door toepassing van het subsidiariteitsbeginsel als criterium voor bevoegdhedenverdeling binnen de verschillende overheidslagen. Dat houdt in dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger genomen dienen te worden. Zo’n criterium ontbreekt in de Nederlandse politiek, maar zou het overwegen van invoeren en uitvoeren zeer waard zijn. [16]

2. Door macht te scheiden

John Locke [17] is één van de grote denkers die aan de wieg stonden van de democratische rechtsstaat. Bij Locke vinden we vooral een grote aandacht voor de vrijheid van individuen en minderheden en de bescherming van de grondrechten (life, liberty and estate) door de rechtsstaat. De overheidsbemoeienis met het maatschappelijk leven moet volgens Locke dan ook wettelijk beperkt worden en het maatschappelijk terrein grotendeels overgelaten worden aan het particulier initiatief. De regering moet door de samenleving aangesteld worden (als het ware bij maatschappelijk verdrag) om te besturen, te regelen, maar vooral te beschermen. De vorst moet dan ook volgens Locke bijgestaan worden door een volksvertegenwoordigend lichaam en bij geschillen tussen burgers onderling of tussen vorst en burger(s) is een onafhankelijke rechter noodzakelijk. Zie hier een eerste schets van de scheiding van de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht.

De Franse politieke filosoof Montesquieu werkte in zijn meest bekende werk, De l'Esprit des Lois (1748) deze scheiding der machten verder en consequenter uit. Hij pleitte voor een rechtsstaat, die gebaseerd was op drie gescheiden organen met duidelijk in de grondwet omschreven bevoegdheden. Drie elkaar controlerende en beperkende machten.

De grondslag van het Nederlandse staatsbestel is inderdaad dat de regering regeert en het parlement controleert. Het is echter een feit, dat in Nederland de controlerende en uitvoerende macht teveel met elkaar verweven zijn geraakt (denk dan vooral aan de knellende regeerakkoorden en de houdgreep waarin de coalitiefracties de volksvertegenwoordiging houden). D66 denkt dat die alleen kan worden beëindigd door ook aan de uitvoerende macht een eigen mandaat van de kiezers te geven (gekozen burgemeester en premier). Alom wordt terecht gevreesd. Kan een regering zonder eigen kiezersmandaat niet juist gemakkelijker worden gecorrigeerd of zelfs weggestuurd dan een uitvoerende macht mét mandaat. Een situatie met twee machten met allebei een kiezersmandaat zal veel polarisering en regelmatig patstellingen opleveren.

3. Door macht te controleren

Macht heeft de neiging om zich aan verantwoording te onttrekken. Macht wil liever niet gecontroleerd worden. Niets werkt echter juist machtsmisbruik zo gemakkelijk in de hand als oncontroleerbare macht! Oncontroleerbare bestuurslagen zijn niet alleen onoverzichtelijk, maar dus zelfs gevaarlijk.

Macht kan gecontroleerd worden door allerlei tegenmachten, instituten, commissies e.d. de expliciete taak te geven de uitvoerende macht te controleren. Vanuit de machtenscheiding hebben we het dan natuurlijk over de volksvertegenwoordiging en de rechterlijke macht, maar daarnaast zijn er ook allerlei andere mogelijkheden zoals bezwarencommissies, ombudsmannen en rekenkamers. Ook een vrije pers is onmisbaar bij de controle van de macht. Een stap verder in de controleren van de macht is de uitvoerende macht verantwoording af te laten leggen. Open en duidelijk verantwoording afleggen (transparantie) is niet eenvoudig, maar wel cruciaal.

Verantwoording afleggen is een goede gewoonte die in Nederland echter nog onvoldoende ontwikkeld is. "Ofwel de politici vinden het onnodig, ofwel zovelen delen de verantwoordelijkheid dat niemand zich meer direct aanspreekbaar acht, ofwel de sancties op onverantwoordelijk gedrag stellen weinig voor." Zo is bijvoorbeeld de ministeriele verantwoordelijkheid de laatste jaren uitgehold, onder het motto dat we de minister niet voor alles verantwoordelijk kunnen stellen. "Vooral de bestuurlijke modegril om allerlei overheidsactiviteiten onder te brengen in zelfstandige bestuursorganen met hun onbepaalde status, heeft de onduidelijkheid vergroot welke bewindspersoon waarop aanspreekbaar is." [18]

Om macht te kunnen controleren moet macht wel inzichtelijke en overzichtelijk zijn. Transparantie heeft niet alleen te maken met stapels rapporten op de derde dinsdag in september of de derde woensdag in mei, maar ook met duidelijkheid wie waarvoor verantwoordelijk is.

4. Door macht te beperken tot het eigen terrein

De vierde manier om macht in goede banen te leiden is door macht te beperken tot het eigen terrein (zie de machtsdimensie ‘omvattendheid’ aan het begin van dit artikel). Dat is niet hetzelfde als het spreiden van macht. Macht spreiden betekent de staatsmacht verdelen over verschillende lagen. Hier hebben we het over het beperken van de staatsmacht tot het publieke terrein. Dit is een heel duidelijk eigen punt vanuit de anti-revolutionaire traditie, ooit door Abraham Kuyper uitgewerkt in de theorie van de ‘soevereiniteit in eigen kring’.

Ook de ChristenUnie staat in deze traditie, die uitgaat van “voorgegeven en normatieve structuren of verbanden in de samenleving, waaraan de mens in verantwoordelijkheid nadere vorm en invulling dient te geven. Deze structuren zijn niet bedacht of geconstrueerd door de mens, maar zijn geworteld in een goddelijke orde en ontlenen dááraan hun zin en bestemming." [19]

We hebben in onze samenleving te maken met instituties, verbanden en organisaties die sterk uiteenlopen in karakter, mogelijkheden, taken e.d. We kennen een grote hoeveelheid 'kringen' met eigen interne verhoudingen, waarin mensen worden beloond, verzorgd, bestuurd, etc. [20] Huwelijk/gezin, kerk, en staat, maar ook scholen, bedrijven en vakbonden zijn voorbeelden van duidelijke eigensoortige verbanden. Elk verband heeft een eigen taak te vervullen. [21] Elke kring heeft zijn eigen verantwoordelijkheden. Soevereiniteit in eigen kring gaat dan ook zowel over zelfstandigheid als over elkaar aanvullen.

Ook de overheid heeft soevereiniteit, maar dan alleen binnen haar eigen kring. Die grens mag de overheid niet overschrijden. Vooral tegen dergelijke grensoverschrijding van de overheidsmacht trok Kuyper fel van leer.

Dit punt betekent in de huidige Nederlandse context vooral dat de overheid macht moet teruggeven aan de terreinen waar het thuis hoort. Verantwoordelijkheden moeten teruggegeven worden aan maatschappelijke organisaties, gemeenten, buurten, burgers. Niet als bezuinigingsoperatie, maar omdat het gezond is voor overheid en samenleving. Dit kabinet heeft wel de mond vol van eigen verantwoordelijkheid, maar vult dat veel te liberaal en economisch in. Het vraagt juist extra investeringen van de overheid om de samenleving te helpen eigen verantwoordelijkheden waar te maken.

5. Door een dienstbare democratische cultuur

Macht kan tot slot ook in goede banen worden geleid als de machthebbers rekening houden met de belangen van degenen waar ze macht over hebben. Geen gevecht om de macht, bijvoorbeeld tussen raad en college, maar gezamenlijke dienstbaarheid aan de samenleving. Zeker in het kader van de overheid is een goede democratische cultuur nodig voor gezonde machtsuitoefening.

Het is de taak van de overheid om belangen af te wegen. Zij moet die afweging niet via doorgeslagen democratische middelen als referenda bij de bevolking terugleggen. De overheid moet echter wel alle relevante belangen meewegen en daar gaat het in democratisch Nederland de laatste jaren steeds vaker fout. Democratie is namelijk niet hetzelfde als regering door de meerderheid! Democratie is veel meer dan de helft plus één. [22]

Vertegenwoordigende organen zouden bij alle beslissingen steeds moeten streven naar een zo inclusief mogelijke meerderheid, omdat iedere volksvertegenwoordiger een deel van het volk vertegenwoordigd. Besluiten die gebaseerd zijn op een krappe meerderheid zijn ongewenst.. Dit vereist van de meerderheid in de volksvertegenwoordiging de bereidheid af te zien van een botte toepassing van de meerderheidsregel en water in de wijn te doen om op z'n minst een deel van de minderheid aan haar zijde te krijgen.

In een consensusdemocratie geldt niet alleen de macht van het getal, maar ook de macht van het woord. Ook minderheden met een goed verhaal kunnen invloed hebben op het regeringsbeleid.

Het is ook belangrijk dat macht goed gespreid, gescheiden, gecontroleerd, beperkt en gecultiveerd is, maar er moet dan nog wel genoeg ruimte over zijn om daadwerkelijk macht uit te oefenen. Ik durf de stelling wel dat, als bovenstaande principes beter toegepast zouden worden, een betere machtsuitoefening juist mogelijk zou moeten zijn.

Noten:

1 Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehende Soziologie (1920).

2 Bart Tromp, De wetenschap der politiek. Verkenningen. Politiek Bestuurlijke Studiën, DSWO Press, Rijksuniversiteit Leiden 1993, p.141 e.v.

3 Zie voor een bespreking van de andere vormen van macht: Tromp, idem, p.145-147. Roel Kuiper maakt in Dienstbare overheid (Amersfoort 2003, p.22-24) nog een onderscheid tussen gezag en autoriteit, maar dat voert hier te ver. Ook binnen gezag zijn volgens Weber nog weer verschillende vormen te onderscheiden: gezag gebaseerd op traditie, op persoonlijk gezag (charisma), op competentie of op dwang of beloning.

4 Zie: Tromp, idem, p.148.

5 Drs. R.M. Maris en drs. J.W. Dollekamp, Verantwoordelijk bestuur – De (re)organisatie van het binnenlands bestuur in reformatorisch-politiek perspectief, RPF (Marnix Stichting nr.19), p.7.

6 Term o.a. gebruikt door André Rouvoet, Reformatorische staatsvisie, Nunspeet 1992, p.30.

7 W.K. Aalders, Handboek der ethiek, Amsterdam 1947, p. 321. Geciteerd in Dienstbare overheid, p.22.

8 Dienstbare Overheid, p.22

9 Boeiend in dit verband is het gesprek tussen de apostel Paulus en gezagsdrager Felix in het Bijbelboek Handelingen (vooral Hand.24:25).

10 Voor een verdere behandeling van dienstbaarheid en dienend leiderschap verwijs ik graag naar het boek Dienstbare overheid (vooral naar p.12-13 en 24-29), maar zeker ook naar Robert Greenleaf’s meesterwerk Servant Leadership. A Journey into the Nature of Legitimate Power and Greatness (Paulist Press 1977/1991).

11 Dienstbare overheid, p.24.

12 Ik formuleer het hier bewust ruimhartiger dan de veelgebruikte uitdrukking ‘het minst slechte systeem’ (zoals bijvoorbeeld in Dienstbare overheid, p.64).

13 Zie o.a. Thomassen, J.J.A., Hedendaagse democratie, Alphen aan den Rijn 1991.

14 Verantwoordelijk bestuur, p.41.

15 Zie Verantwoordelijk bestuur, p.55.

16 Zie ook Dienstbare overheid, p.77.

17 John Locke schreef zijn belangrijkste werk (Two Treatises of Government) rond de Engelse glorious revolution van 1688.

18 Paul ' t Hart & Marcel ten Hooven, Op zoek naar leiderschap, De Balie Amsterdam 2004, p.268-269.

19 A. Rouvoet, Refomatorische staatsvisie, p.27

20 Zie Dienstbare samenleving, hoofdstuk 3.

21 Rouvoet, p.42-43. Zie ook Roel Kuiper, Dienstbare samenleving, p.54 e.v.

22 Zowel V.d. Zwan, ’t Hart als Daalders wijzen daar in Op zoek naar leiderschap nadrukkelijk op.

Door Erik van Dijk

Gepubliceerd in DenkWijzer 2004, 4