Een veiligheidsprovincie?

9 oktober 2004 by Henk Visser (burgemeester)

De bestuursstructuur in onze moderne en mondige samenleving dient transparant en controleerbaar te zijn. Er moet verantwoording afgelegd kunnen worden over het reilen en zeilen van de bestuursorganisaties. In dit artikel onderzoeken Henk Visser en Jan Post aan de hand van de casus over de veiligheidsregio’s of onze bestuursstructuur wel beantwoordt aan die eisen van transparantie en het kunnen afleggen van verantwoording.

We kennen heel wat bestuurslagen: Europa, ons Koninkrijk der Nederlanden, de provincie en de gemeente. Daarnaast hebben we ook nog de WGR (Wet Gemeenschappelijke Regelingen), de WGR+ en straks als nieuw fenomeen de veiligheidsregio. Ons bestuur is zeer complex, een veelkoppig monster met even zoveel hoofden, die zo nu en dan intensief moeten samenwerken. In onze netwerksamenleving moeten overheidsinstanties op alle niveaus daarnaast ook nog macht uit handen geven of op zijn minst delen met andere actoren.

De bestuursstructuur in onze moderne en mondige samenleving dient transparant en controleerbaar te zijn. Er moet verantwoording afgelegd kunnen worden over het reilen en zeilen van de bestuursorganisaties. In dit artikel willen we aan de hand van de casus over de veiligheidsregio’s onderzoeken of onze bestuursstructuur wel beantwoordt aan die eisen van transparantie en het kunnen afleggen van verantwoording.

De organisatie van veiligheid

Na de rampen in Enschede en Volendam heeft het kabinet nagedacht over de structuur van de veiligheidsorganisatie in ons land en is gekomen met het fenomeen van de veiligheidsregio’s.

Een veiligheidsregio is een gebied waarin wordt samengewerkt door verscheidene besturen en diensten op het terrein van brandweerzorg, rampen- en crisisbeheersing, geneeskundige hulp bij rampen en handhaving van de openbare orde en veiligheid. Kortom, een gebied, een regio, waarin alle actoren die een rol kunnen spelen bij meer of minder ernstige gebeurtenissen op veiligheidsgebied, moeten samenwerken: de brandweer, de politie, het ambulancevervoer, de GHOR (Geneeskundige Hulp bij Ongevallen en Rampen, die de sturing en coördinatie verzorgt van alle betrokken geneeskundige instanties die een belangrijke taak hebben bij de rampenbestrijding), en uiteindelijk, als eindverantwoordelijke, de gemeente.

Het rapport Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s stelt dat de veiligheidsrisico’s in de samenleving vragen om een overheid die duidelijk, daadkrachtig en consequent kan reageren. Dit vergt een bestuurlijke structuur die slagvaardig is en waarin de democratische controle is gewaarborgd. Bovenstaande prachtige volzinnen vormen de uitgangspunten bij het streven van het kabinet naar een transparante organisatie waarin verantwoording afgelegd kan worden.

Het probleem is dat alle genoemde organisaties hun eigen structuur en schaalgrootte hebben. De besturen van deze organisaties hebben verschillende bevoegdheden, beslissen op verschillende wijzen en worden ook ieder weer anders bekostigd. Een ratjetoe derhalve waar het meer geluk dan wijsheid is wanneer in geval van een ramp snel tot adequate acties overgegaan kan worden.

Het kabinet signaleert in dit verband een aantal problemen. Zo zouden (met name kleinere) gemeenten onvoldoende ‘slagkracht’ hebben. De regionale besturen hebben onvoldoende bevoegdheden om (deelnemende) gemeenten te kunnen verplichten tot bijvoorbeeld bepaalde investeringen. De financieringsstromen zijn nogal divers; de brandweer wordt anders gefinancierd dan de GGD en deze weer anders dan de politie. Daardoor kan minder gericht gewerkt worden aan kwaliteitsverbetering en het doen van grote investeringen, ook omdat de besluitvorming daarover ook nog eens door allerlei verschillende besturen moet gebeuren. In veel van die besturen zitten dezelfde personen, maar de overlap is niet 100%. Een nog groter probleem is echter dat de organisaties niet hetzelfde gebied bestrijken.

Het kabinet wil nu de verschillende organisaties op één schaalniveau brengen (met een duur woord: territoriale congruentie). Hierbij wordt aangesloten bij de huidige indeling van de 25 politieregio’s.

Bevoegdheden

Het kabinet houdt vast aan de lijn dat het gemeentebestuur eerst-verantwoordelijk is bij alle veiligheidsvraagstukken op het terrein van brandweer, rampen- en crisisbeheersing, de geneeskundige hulp daarbij en op het punt van openbare orde en veiligheid. Alleen het beheer van de diverse hulpverleningsdiensten moet regionaal georganiseerd worden.

Het kabinet wil in 2006 de volgende negen punten geregeld hebben:

Verdere regionalisering van het beheer van de brandweer
Integratie van de besturen van regionale brandweer en GHOR
Regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbeheersing
Verplichte bestuurlijke samenwerking van regionale brandweer en GHOR met politie
Doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur
Versterken bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer
Pro-actie en preventie (adviesrol regio)
Versterking GHOR
Financieringssystematiek

Een streven waar best wat voor te zeggen valt. Een mooi theoretisch uitgangspunt. Maar er valt ook het nodige op af te dingen. Zo is de gemeente de eerst-verantwoordelijke, maar het kabinet bepaalt, de regio moet uitvoeren en beslist bij meerderheid over allerlei zaken – en de gemeente mag dan betalen, erger, moet betalen en doen wat de regio zegt. Een constructie die hoe dan ook spanning met zich mee zal brengen.

Verder meent het kabinet dat een deel van het lokale brandweerpersoneel, in elk geval de leidinggevenden, in dienst moet komen van de regio; ze mogen dan later wel weer bij de gemeente gedetacheerd worden. Dit is een heel gevoelig punt. In heel veel gemeenten wordt immers goed samengewerkt tussen de brandweer en de overige afdelingen: de brandweercommandant is vaak trekker van het veiligheidsgebeuren in de gemeente of zelfs directeur veiligheid. Veiligheid, een van de belangrijkste overheidstaken, bestaat bij integratie en coördinatie binnen primaire ambtelijke en bestuurlijke werkprocessen in de gemeenten. Zou uitplaatsing en eventuele detachering van belangrijke functionarissen dat bevorderen? Een regionale commandant die binnen de gemeenten sterk kan sturen met door hem benoemd personeel, is vragen om moeilijkheden.

Dat neemt niet weg dat het bestuurlijk gezien goed is dat de grenzen van de brandweerregio, de GHOR-regio en de politieregio samen gaan vallen. Het is niet te verkopen, zoals we nu meegemaakt hebben, dat er bij een crisis of grote calamiteit in in verschillende regio’s met steeds weer andere partners overlegd en besloten moet worden. Dat de CPA (Centrale post Ambulancevervoer) en RAV (Regionale ambulancevoorziening) in hun bestuurlijke grenzen gelijk getrokken worden aan de veiligheidsregio’s spreekt dan voor zich en hetzelfde geldt voor de gemeenschappelijke meldkamers van al die instanties. Dit vraagt praktisch nog best het een en ander, maar als veiligheid centraal staat is dat een must.

We krijgen dus zo’n 25 veiligheidsregio’s in Nederland, want grenzen en aantal worden bepaald door de al bestaande politieregio’s.

Transparant bestuur

Maar moet het nu zo? Is het wijs om naast alle bestaande bestuurslagen en allerlei bestaande samenwerkingsverbanden die er zijn, nog weer een nieuwe structuur op te zetten? Ook als dat bestuur (deels) ‘congrueert’ met een aantal andere regionale organen. We doen het allemaal voor de burger, voor een goed en helder bestuur …

Gemeenten worden niet alleen gedwongen een bepaald besluit uit te voeren, ook als ze er tegen zijn, maar ook nog eens om dat zelf te financieren. Bestuurlijk gezien is dat laatste nog wel te vatten, één gemeente moet niet een besluit van en voor een hele regio bestuurlijk kunnen blokkeren. Maar: het rijk schrijft voor, de regio (uiteindelijk bestaande uit verschillende regionale organen) beslist en voert uit, de gemeente betaalt en daarenboven houdt de provincie toezicht. Behalve dat ondoorzichtigheid troef blijft, is zeker niet uit te sluiten dat deze constructie een continue aanleiding geeft tot bestuurlijke spanningen en conflicten en dus verminderde slagkracht.

Behalve op het terrein van de veiligheid werken gemeenten ook nog eens samen in (verschillende) WGR-verbanden of straks in bepaalde regio’s in WGR+-verband. Ook al een bovenlokale macht! De plusregio’s moeten volgens het wetsvoorstel in elk geval gevormd worden in grootstedelijke gebieden, waar gemeenten wettelijk verplicht worden te gaan samenwerken op een aantal terreinen zoals volkshuisvesting, infrastructuur bedrijfsvestiging, recreatie en stedelijk groen. Tel daarbij dan nog eens op de lappendeken van allerlei andere los-vaste vrijwillige samenwerkingsverbanden van verschillende gemeenten.

Waarop dacht de burger bij de gemeenteraadsverkiezing invloed uit te kunnen oefenen met het uitbrengen van zijn stem? Wist hij welke mogelijkheden en beperkingen zijn gemeentebestuur heeft? Valt er voor hem nog iets te controleren?

Het blijft, alleen al bij dit specifieke voorbeeld van de veiligheidsregio’s, moeilijk uit te leggen.

We hebben het vaak over een betrouwbare overheid. Eén aspect daarvan is wat ons betreft in elk geval een overheid die de burger duidelijk maakt welke overheidsinstantie waarvoor verantwoordelijk is en wie waarop kan worden aangesproken. Want waar (publieke) macht is, daar moet ook (publiek) verantwoording worden afgelegd.

In de zojuist geschetste situatie wordt het bepaald niet eenvoudig om op dat punt een betrouwbare overheid te zijn.

Voorlopige conclusies

Een voorlopige conclusie zou kunnen zijn dat de bestuurlijke structuur in onze moderne westerse samenleving noodzakelijkerwijs zo complex is dat niet de suggestie gewekt moet worden dat met een paar veranderingen snel weer bestuurlijke transparantie kan ontstaan en het bestuur in al zijn (verweven) geledingen weer goed controleerbaar is door de burger.

Evenmin moet gesuggereerd worden dat gekozen burgemeesters, districtenstelsels en dualisme uiteindelijk de zaak voor de burger helderder maken en dus de besturen controleerbaar worden. Het enige wat de gekozen burgemeester of de in een district gekozen volksvertegenwoordiger oplevert, is dat het kwaad een gezicht krijgt en de ergernis of woede van de burgerij een gericht doel heeft om op te schieten.

Beter lijkt het om eerlijk te zijn naar de burger en duidelijk te maken dat niet alles controleerbaar is, althans niet door de burger zelf en dat het kwaad niet altijd een eenduidig hoofd heeft, maar soms een noodzakelijk voortvloeisel is van de keuze voor een overheid die zich met meer bemoeit dan alleen de rust op straat.

Wat ons betreft krijgt, en daarmee komen we op de tweede tussentijdse conclusie, de bestuurlijke discussie meer gewicht op het onderdeel structuur. In de uitwerking daarvan willen op twee zaken aandacht vestigen: de positie van de gemeente als bestuurslaag en die van het middenbestuur.

De gemeente als bestuurslaag

De burger wil dat zijn gemeente cq. provincie cq. land goed bestuurd wordt. Hij wil dat de juiste dingen op de juiste wijze gedaan worden en dat daarbij rekening gehouden wordt met zijn persoonlijke wensen. Bij dat laatste beseft hij overigens doorgaans terdege dat niet alles kan en mag.

De burger mag het meest verwachten van de gekozen bestuursorganen die het dichtst bij hem staan: de gemeenteraad en straks de burgemeester. Daar kan politiek-dicht-bij-de-burger het best gestalte krijgen. Burgers kunnen vrij gemakkelijk te weten komen wat zich in hun gemeenschap afspeelt en daarop invloed uitoefenen.

Van de politiek en het bestuur mag verwacht worden dat zij luisteren (naar inwoners), afwegen, beslissen, uitvoeren en tenslotte verantwoorden. De politiek (raad, of eigenlijk raad & college) geeft richting aan het bestuur, is kaderstellend. Het bestuur (college, of eigenlijk college & ambtenaren) voert uit.

Als ieder zijn taak /rol goed kent, weet wat van hem verwacht wordt en ook zijn verantwoordelijkheid neemt, dan moet een goed bestuur mogelijk zijn en zal de burger enerzijds eerder en beter van zijn democratische rechten gebruik maken en anderzijds ook hopelijk zijn verantwoordelijkheid als burger eerder nemen.

Dat dit proces in veel gemeenten alles behalve vlekkeloos verloopt is geen reden om de gemeente als bestuurslaag maar niet meer serieus te nemen. Simpelweg constateren dat de bestuurskracht van gemeenten tekort schiet (met die gedachte is het kabinetsstandpunt over de veiligheidsregio’s doorspekt) en er daarom voor te kiezen bepaalde zaken zelfstandig uit te kunnen voeren is te kort door de bocht.

Ook de maatregelen die genomen zijn en worden om de bestuurskracht van gemeenten te versterken lijken weinig zoden aan de dijk (te zullen gaan) zetten.

Met zaken als dualisering, gekozen burgemeesters, het afschaffen van de OZB

is veel gemeentelijk geld en energie gemoeid. Dat kapitaal kan beter worden ingezet om gemeenten werkelijk de ruimte te geven en aan bestuurskracht te doen winnen. Ook het intensiveren van allerlei provinciale en landelijke controlemechanismen die meer bureaucratie in de hand werken in een tijd van terugdringen van administratieve lasten, zal weinig bijdragen aan de versterking van de gemeente als bestuurslaag. Laat de lokale democratie haar werk doen.

Het financieel verantwoordelijk maken van gemeenten voor iets (zoals de veiligheidsregio) waar zij uiteindelijk geen directe invloed op uit kunnen oefenen (de regio bepaalt maar de gemeente betaalt ) is een maatregel die niet direct bestuurskracht bevorderend is.

Tenslotte, accepteer dat er verschillen zijn in het voorzieningenniveau in verschillende gemeenten. Accepteer ook dat in de ene gemeente iets niet kan of mag (b.v. bordeelverbod) dat in andere gemeenten wel is toegestaan en dat de (sociale) voorzieningen (denk aan de WVG) bij de diverse gemeenten niet overal precies hetzelfde zijn. Als ‘alles’ over hetzelfde moet zijn, dan kunnen we beter één gemeente ‘Nederland’ maken. De bestaande gemeenten worden dan een soort uitvoeringsinstantie, een loket van de Rijksoverheid waar inwoners weinig meer te kiezen hebben. Dualisme en gekozen burgemeesters ten spijt.

De gemeente dient als bestuurslaag uitermate serieus genomen te worden. Verdere versterking van het gemeentebestuur is nodig en mogelijk. Het geschuif door het Rijk met taken en bevoegdheden van de gemeenten in de afgelopen jaren heeft echter niet zozeer te maken met de objectieve kwaliteit van de gemeenten, maar meer met de onduidelijkheid in het tussengebied, het middenbestuur.

Het middenbestuur herordend

Sinds de jaren zestig is gediscussieerd over met name de grootte van het middenbestuur, de provincie. Een discussie die zich uitspon tussen kleiner en meer enerzijds en groter en minder anderzijds. Recent neigt de discussie, mede in de Europese context gezien en gezien de steeds vaker voorkomende provinciegrensoverstijgende problematiek, naar groter en minder. Een begrijpelijke richting maar het provinciale bestuur dat al zover af staat van de burger, komt daarmee op nog grotere afstand te staan.

Het rapport, Op schaal gewogen van het IPO (Interprovinciaal overleg) stelt over het middenbestuur: “De vraag waarvoor dit architectonisch geknutsel nu een oplossing moest bieden werd daarbij zelden helder gesteld, laat staan beantwoord.” Dus blijft het rommelen op het middenveld van ons openbaar bestuur. En dus lijkt ook de veiligheidsregio een nieuw knutselontwerp dat over enige jaren opnieuw tot een bestuurlijke discussie zal leiden. Al dan niet na een nieuwe ramp zoals Enschede of Volendam.

Behalve over de schaalgrootte is ook de discussie over het aantal bestuurslagen veelvuldig gevoerd. Een vierde bestuurslaag is “niet wenselijk omdat het de inzichtelijkheid en duidelijkheid van het bestuur niet ten goede komt. Iedereen moet weten welke bestuurslaag waarvoor verantwoordelijk is,” aldus het Ministerie van BZK. Omgekeerd is duidelijk geworden dat ook de regionale samenwerking (en in ons voorbeeld, de veiligheidsregio) niet voldoet aan het criterium dat voor de burger duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is. Bovendien, lijkt de veiligheidsregio verdacht veel op een vierde bestuurslaag. Maar dan één waar de ideale verantwoordingslijnen zoals we die hierboven schetsten wel heel mager zijn geworden en waarin de gemeente als een soort noodzakelijk kwaad en (financiële) sluitpost wordt gezien.

Als de veiligheidsregio’s er persé moeten komen, akkoord, maar maak er dan meteen maar een provincie van met een rechtstreeks gekozen bestuur. De verantwoordelijkheid is dan ook duidelijk. Een discussie die dus verder gaat dan de discussie over de WGR-+gebieden, want dat zijn gebieden waar dwingende regionale samenwerking vorm krijgt maar waarin per gebied weer allerlei verschillen optreden.

Wellicht is een oplossing te vinden in de instelling van 25 provincies of 25 regio’s (uitgaande van de 25 politieregio’s) met alle bevoegdheden die de provincies nu hebben plus de bevoegdheden van de WGR+regio plus die van de toekomstige veiligheidsregio’s (dus ook provinciale politie). Taken die de schaal van de gemeente dan werkelijk te boven gaan kunnen dan op een hoger niveau getild worden in plaats dat gemeenten verantwoordelijk worden gehouden voor resultaten die geboekt moeten worden in schimmige samenwerkingsrelaties.

Als deze mini-provincies weer gaan samenwerken, laat die dan een overkoepelend bestuur kiezen. Daarmee wordt de wirwar aan bestuursregelingen die we nu op bovengemeentelijk niveau vinden naar een bovenprovinciaal niveau getild. Want hoe dan ook zullen er tussenstructuren blijven. Maar dat lijkt op z’n minst een minder groot kwaad dan de huidige situatie met de drie bestuurslagen en een onduidelijke zwerm van bestuursgremia daar tussen in, die in feite functioneren als een veelheid aan vierde bestuurslagen waarbij de gemeente uiteindelijk verantwoordelijk wordt gehouden. En gaat het fout dan regent het weer maatregelen die de bestuurskracht van de gemeente moeten versterken.

Deze bestuurlijke herinrichting zou ertoe leiden dat dichter bij de burger twee herkenbare en direct gekozen bestuurslagen aanwezig zijn: de gemeente en de kleinere provincie. Een veelheid van concrete taken waar de burger direct belang bij heeft, is dan redelijk dicht bij huis bestuurlijk ondergebracht. Verder wegliggende en meer abstractere taken komen dan op bovenprovinciaal niveau te liggen met verlengd provinciaal bestuur (de provinciale staten kiezen de bovenprovinciale bestuurders).

Conclusie

Aan de hand van het voorbeeld van de veiligheidsregio komen we tot de conclusie dat het geknutsel in het middenbestuur ertoe leidt dat het er voor de burger in elk geval niet transparanter op zal worden. Ook de gemeente als bestuurslaag komt steeds meer in de knel omdat deze regelmatig voor het onmogelijke wordt gesteld. Allerlei goedbedoelde maatregelen om de bestuurskracht van de gemeente vervolgens te versterken gaan voorbij aan een groot mankement in onze bestuurlijke organisatie: de drukte op het bovengemeentelijke, regionale, niveau waar allerlei (democratisch nauwelijks ingebedde) tussenstructuren zijn ontstaan. De discussie over de positie van dit middenbestuur dient naar ons gevoel dringend gevoerd te worden. De inzet zou wat ons betreft kunnen zijn: de verkleining van de provinciegrootte en het tillen van de (noodzakelijke) wirwar aan bestuurlijke samenwerking op provinciaal niveau.

De discussie over het middenbestuur, met het hier uitgewerkte voorbeeld van de veiligheidsregio, maakt duidelijk dat een transparant en controleerbaar openbaar bestuur - in ieder geval voor ingewijden - een haalbare zaak kan zijn.

Literatuur

Kabinetsstandpunt veiligheidsregio's, 2004

Opschaal gewogen, Regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw, Interprovinciaal overleg (IPO), 2002

Brief aan kabinet, conceptwetsvoorstel WGR-plus, VNG, december 2003

Bevrijdende kaders, sturen op verantwoordelijkheid. RMO-advies 24

De deugdelijke gemeente, Rijnconsult 2004

Door Henk Visser, burgemeester Elburg en Jan Post, voormalig wethouder Katwijk

Gepubliceerd in Denkwijzer 2004, 4