Sommigen hoeven hier niet lang over na te denken. Voor hen staat vast, dat verkiezing de voorkeur verdient boven benoeming. Verkiezing van de burgemeester past dan in een democratie, waarin bestuurders hun legitimatie ontlenen aan een uitspraak van de kiezers. Benoeming is dan meer iets van vroegere tijden, toen burgers hun bestuurders van hogerhand kregen toegewezen.
Wie de zaak zo benadert, kan rekenen op steun uit onverdachte hoek. Het was de antirevolutionaire voorman Abraham Kuyper, die al in 1879 fulmineerde tegen de door de Kroon benoemde burgemeester. In een bloemrijk taalgebruik schetste hij hoe rampzalig zo’n figuur voor de burgers van een gemeente kon zijn:
”Nu doet zich slag op slag het onhoudbaar geval voor, dat een vreemd jonkman, zonder enige kennis van ‘land of luyden’, van practische ervaring nog verstoken, aan den ernst des levens nog gespeend en alleen begiftigd met wat theoretische kennis van ons administratief recht, in een gemeente van eenvoudige lieden letterlijk ‘den baas komt spelen’, om in vereeniging met den eveneens van buiten ingekomen notaris en kantonrechter enz. een moderne club te vormen, die het zich ten taak stelt de ‘kolonie’ te liberaliseeren. Dit nu bant het vertrouwen, verstomt de natuurlijke levensordening en doodt den publieken geest.”
De oplossing was volgens Kuyper heel eenvoudig: “Maak aan dien misstand een einde en geef aan de gemeentenaren het recht, om den koning te zeggen, wien ze het liefst benoemd zagen, en ge zult eens zien, hoe de burgemeester weer in vollen zin een burgerváder wordt, die, in steê van als afgezant des konings de gemeente naar zijn hand te zetten, juist omgekeerd een volksman zijn zal, die voor de belangen der gemeente weet te pleiten bij den Troon.”
De ironie van de geschiedenis is, dat de politieke nazaten van Kuyper later behoorden tot de sterkste verdedigers van de door de Kroon benoemde burgemeester.
De discussie over de gekozen of benoemde burgemeester is dus al oud.Toch zijn er wel elementen in de discussie, welke het de moeite waard maken de argumenten over en weer opnieuw te wegen. In de eerste plaats, dat de gekozen burgemeester internationaal gezien steeds meer gemeengoed lijkt te worden. In internationale gremia wordt zelfs met een zekere argwaan gekeken naar de benoemde burgemeester in Nederland. Met het tweede element blijven we dichter bij huis. Het gemeentebestuur is recent gedualiseerd. De raad, burgemeester en wethouders en de burgemeester hebben elk een meer eigen positie gekregen. Daarin zou een rechtstreeks gekozen burgemeester beter passen dan een benoemde burgemeester.

Internationaal perspectief

Het is zeker waar, dat internationaal gezien de benoemde burgemeester steeds meer een uitzondering wordt. Om dichtbij huis te blijven: België kent nog de door de koning benoemde burgemeester, maar er zijn vooral in Vlaanderen ver gevorderde plannen om over te gaan tot een vorm van rechtstreekse verkiezing. Onze oosterburen kenden sedert de Tweede Wereldoorlog in hoofdzaak twee systemen, ontleend aan dat van de respectievelijke bezettingsmachten. De zuidelijke deelstaten Beieren en Baden-Württemberg hebben zich laten leiden door het Amerikaanse model van rechtstreekse verkiezing door de bevolking, de meer noordelijk gelegen deelstaat Nordrhein-Westfalen door het Britse model van verkiezing door de gemeenteraad. Maar ook daar is sedert 1999 overgestapt op een vorm van rechtstreekse verkiezing.
De staatscommissie Dualisme en lokale democratie heeft een onderzoek laten instellen naar de inrichting van het lokaal bestuur in deze en andere staten en de positie van de burgemeester daarbij. Zij kwam daarbij tot de conclusie, dat aan een naar land ingedeeld overzicht van de inrichting van het lokaal bestuur op zichzelf geen argumenten ontleend kunnen worden die direct leiden tot wijziging in het lokaal bestuursmodel in Nederland. Zulke vergelijkingen gaan volgens de commissie mank als daarbij niet alle relevante factoren worden betrokken die verschillen en overeenkomsten tussen de lokale bestuursmodellen van landen kunnen verklaren.
Dat was ook de indruk van een delegatie uit de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die in het najaar van 2000 een werkbezoek bracht aan Duitsland en België, een delegatie van welke ook ik deel uitmaakte. In elk van de bestudeerde situaties bleek de keuze voor een vorm van benoeming of verkiezing nauw samen te hangen met de totale inrichting van het bestuur, de positie van de burgemeester daarbij en niet in de laatste plaats de politieke cultuur.
Kennisneming van de situatie in andere landen kan dan ook wel een goed beeld geven van de mogelijke werking van een bestuursstelsel met een gekozen burgemeester in een bredere context, maar geeft geen antwoord op de vraag of een gekozen burgemeester zou passen in de Nederlandse bestuurlijke en politieke context. Duidelijk blijkt daarbij wel, dat invoering van een gekozen burgemeester geen geïsoleerde beslissing kan zijn.
Voorstanders van een gekozen burgemeester wijzen nog op een andere internationale ontwikkeling. De Raad van Europa zou betwijfelen of het Nederlandse stelsel van de benoemde burgemeester wel in overeenstemming is met het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Deze vraag is ook aan de orde geweest bij de behandeling van de jongste wijziging van de benoemingsprocedure. Op vragen van de PvdA-fractie in de Eerste Kamer antwoordde de toenmalige minister De Vries, dat deze twijfel kennelijk ontstaan is doordat de samenstellers van het rapport “Situation of Local and Regional Democracy in the Netherlands” zich vooral hebben geconcentreerd op de formele positie van de burgemeester en geen beschouwingen hebben gewijd aan het stelsel van de lokale democratie in Nederland. De burgemeester maakt deel uit van het gemeentebestuur en is als zodanig verantwoording schuldig aan de gemeenteraad. Hij is geen rijksorgaan en is mede democratisch gelegitimeerd door zijn relatie met en het vertrouwen dat hij geniet van de gemeenteraad.
Ook uit dit antwoord blijkt, dat voor een goed oordeel over de positie van de burgemeester de bestuurlijke en politieke context niet gemist kan worden.
De conclusie op dit punt kan dan ook zijn, dat internationale aspecten interessant kunnen zijn voor een goede vormgeving van het lokaal bestuur in Nederland, maar (gelukkig) niet bepalend.

Dualisering

De voorstellen van de Staatscommissie Dualisering en lokale democratie hebben in een voor Nederlandse begrippen snel tempo geleid tot een ingrijpende herziening van de Gemeentewet. In maart 2002, tegelijk met de gemeenteraadsverkiezingen werd deze herziening van kracht, zodat de toen gekozen raadsleden en wethouders al meteen in een nieuwe positie aan het werk konden. Ook de positie van de burgemeester veranderde. Uitdrukkelijk is hij nu belast met de bevordering van de eenheid van het collegebeleid. Hij heeft in het college agenderingsbevoegdheid en ziet erop toe dat de raad voldoende ambtelijke ondersteuning krijgt. Daarnaast is hij meer dan in het verleden belast met de kwaliteit van de dienstverlening aan de burgers. Kortom, de eigenstandigheid van het burgemeestersambt staat voorop.
Het ligt voor de hand, dat in dit kader ook de aanstellingswijze van de burgemeester aan de orde is gesteld. Tussen de gewenste functie-inhoud en positie van de burgemeester en de wijze waarop hij wordt aangesteld zal immers als het goed is verband bestaan. Hoewel de staatscommissie dit uitgangspunt onderschreef, was zij niet in staat tot een eensgezind advies te komen over de wijze van aanstelling. Een meerderheid opteerde voor een rechtstreekse verkiezing door de burgers in grotere gemeenten en voor de overige gemeenten voor een keuzemogelijkheid van de raad tussen rechtstreekse verkiezing en een enkelvoudige aanbeveling. Een minderheid wilde handhaving van de Kroonbenoeming op basis van een meervoudige aanbeveling van de raad. Dat het advies van de staatscommissie op dit onderdeel weinigen kon overtuigen is geen wonder. De vraag is dan ook onbeantwoord gebleven, wat de dualisering van het gemeentebestuur nu dient te betekenen voor de aanstellingswijze van de burgemeester.
Om die vraag te kunnen beantwoorden is het goed het gemeentelijke bestuursmodel na de wijziging van de Gemeentewet goed te karakteriseren. Is het juist te stellen, dat we op gemeentelijk niveau overgegaan zijn van een monistisch naar een dualistisch bestel? Of ligt het wat genuanceerder? Over deze vraag heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur toen de staatscommissie aan het werk ging een advies uitgebracht, dat ook nu nog waard is er kennis van te nemen. De Raad constateerde veel begripsverwarring over monisme en dualisme op decentraal niveau. Bij monisme is er sprake van een ondergeschikte verhouding tussen raad en college, bij dualisme van een nevengeschikte verhouding. Het gaat daarbij volgens de Raad telkens om drie kenmerken:

1. de samenstelling van het dagelijks bestuur;
2. de wijze van toedeling van bevoegdheden aan bestuursorganen;
3. de mate van zelfstandigheid van het dagelijks bestuur bij de uitoefening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Deze kenmerken zijn volgens de Raad onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Wil er sprake zijn van een dualistisch model, dan:

1. kent het dagelijks bestuur een eigen legitimatie;
2. bezitten algemeen en dagelijks bestuur een oorspronkelijk, niet tot elkaar herleidbaar, bevoegdhedenpakket;
3. is de mate van zelfstandigheid van het dagelijks bestuur niet direct afhankelijk van het vertegenwoordigend orgaan.

Tegen de achtergrond van deze kenmerken is het duidelijk, dat het decentrale bestuursmodel in dualistische richting is opgeschoven, maar zeker niet als dualistisch kan worden bestempeld. Dat werd door de staatscommissie ook wel onderkend. Voor een echte dualisering zou de Grondwet moeten worden gewijzigd. In ieder geval waar het gaat om de bepaling in artikel 125, eerste lid, waar de raad het hoofd van de gemeente wordt genoemd. Ook het derde lid betreffende het voorzitterschap van de raad zou moeten worden gewijzigd als aan de burgemeester belangrijke bestuurlijke en regelgevende bevoegdheden zouden worden toegekend. Eigenlijk zou volgens de staatscommissie het hele grondwetshoofdstuk over de decentrale overheden nog eens moeten worden bezien.
Daaraan wordt inmiddels gewerkt. De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft een vervolgadvies uitgebracht over modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet. Opmerkelijk daarin is, dat de Raad vasthoudt aan het raadsvoorzitterschap van de burgemeester, al was het maar omdat het alternatief van een voorzitter uit het midden van de raad zijn onafhankelijke positie zou kunnen aantasten.
Het kabinet-Balkenende kiest impliciet ook voor deze benadering, omdat het de gekozen burgemeester wil invoeren zonder verdergaande wijziging van de Grondwet.

Gevolgen benoemen of verkiezen

Als argument tegen een rechtstreeks gekozen burgemeester wordt vaak genoemd, dat hierdoor de bereidheid van de rijksoverheid tot decentralisatie zal verminderen. Voor de burgemeester zou dit met name gevolgen kunnen hebben voor zijn bevoegdheden op het terrein van openbare orde en politie. Of dit effect zich zal voordoen is moeilijk in te schatten. Buitenlandse ervaringen bieden weinig houvast, omdat juist op dit terrein de situatie zelden vergelijkbaar is. Als we ons realiseren dat ook bij de huidige vorm van Kroonbenoeming de daadwerkelijke invloed van de regering niet groot is, is het de vraag of een directe verkiezing als zodanig veel zal veranderen.
De met dualisering beoogde meer eigenstandige positie van de burgemeester levert een zekere spanning op met de positie van de raad, die immers hoofd van de gemeente is en blijft. Die spanning wordt groter als de burgemeester een met die van de raad vergelijkbare legitimatie krijgt. De positie van de raad als hoofd van de gemeente zou in geval van een conflict met zich meebrengen, dat de raad de burgemeester kan ontslaan, maar dat is moeilijk verenigbaar met diens onafhankelijke legitimatie. Omgekeerd is een ontbinding van de raad in geval van een conflict moeilijk verenigbaar met het hoofdschap van de raad.
In de hoofdlijnennotitie van het kabinet wordt dit probleem onderkend, maar simpel ‘opgelost’ door te stellen dat raad en burgemeester daar samen maar een modus voor moeten vinden.
Een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester zal ook van invloed zijn op de verhouding tot de wethouders. De wethouders beschikken immers niet over een direct mandaat en kunnen in de knel komen tussen raad en burgemeester. Het meest consequent is dan dat de burgemeester een beslissende invloed krijgt op de benoeming van wethouders. Een collegiaal bestuur op basis van gelijkwaardigheid wordt dan moeilijk. Bovendien is het de vraag of een raad die zichzelf respecteert zich het initiatief bij de wethoudersverkiezing uit handen zal laten nemen.
Rechtstreekse verkiezing van de burgemeester zal de grootste effecten hebben op de relatie tussen burgemeester en burgers. Op zichzelf is dat ook een beoogd effect. Wat dit betreft zijn de ervaringen in Duitsland illustratief. Om verkozen te kunnen worden zal er een kandidaatstelling moeten plaatsvinden. Als regel zal dit door of met steun van de plaatselijke politieke groeperingen gebeuren, maar nodig is dit niet. Een groot deel van de Duitse burgemeesters is op vrije lijsten gekozen. Vaak gebeurt het, dat als men eenmaal via een politieke groepering burgemeester is geworden de band met de groepering losser wordt. Om herkozen te worden komt de burgemeester met een eigen lijst. Hij moet dan wel beschikken over voldoende financiële middelen of deze door giften, sponsoring e.d. zien te verkrijgen.
Een gekozen burgemeester zal zich ook willen profileren. Dat zal zijn werkwijze bepalen. De agenda van een gekozen burgemeester in Duitsland wordt in belangrijke mate gevuld met werkbezoeken, bezoeken aan en ontvangen van individuele burgers. Hij zal werken aan de opbouw van een behoorlijk eigen ambtelijk apparaat. Een burgemeester van één van de grote gemeenten in Duitsland vertelde zo’n veertig man personeel in zijn dienst te hebben, betaald door de gemeente maar door hem geselecteerd en werkend onder zijn gezag. Zij verzorgen de contacten en correspondentie van de burgemeester, maar hebben ook als taak het overige ambtelijke apparaat waar nodig te activeren.
Wil iemand kans maken om als burgemeester gekozen en vervolgens herkozen te worden, dan zal een eerste vereiste zijn, dat hij beschikt over goede contactuele eigenschappen. Hoe meer hij erin slaagt het vertrouwen van zijn kiezers te winnen en te behouden, hoe sterker zijn positie zal zijn tegenover de wethouders en de raad. De burgemeester met veertig man personeel vertelde ook, dat het nog nooit gebeurd was, dat zijn partijgenoten in de raad anders hadden gestemd dan hij wilde. “Je moet je ambtsautoriteit gebruiken”, was zijn verklaring.
Hier ligt dunkt mij het cruciale punt in de afweging tussen verkiezen en benoemen, dat in veel discussies onderbelicht blijft. Het systeem van verkiezing brengt met zich mee, dat alle nadruk komt te liggen op de persoon van de burgemeester, zijn kwaliteiten, zijn contacten met en zijn werk voor de kiezers. Hoe beter hij hierin slaagt, hoe meer de andere gekozen bestuurders, de raadsleden, op de achtergrond komen te staan. Dat zet niet alleen het hoofdschap van de raad onder druk, maar leidt er ook toe, dat de representatieve democratie zoals die via evenredige vertegenwoordiging in de raad gestalte krijgt ondergeschikt wordt aan de directe democratie in de persoon van één man of vrouw, de gekozen burgemeester.

De breedte van de discussie

In de komende tijd zal de discussie over de gekozen burgemeester verder gevoerd worden. Te hopen valt, dat deze discussie dan over de volle breedte gevoerd kan worden en dat niet getracht zal worden met een beroep op het regeerakkoord een keuze te forceren. Rechtstreekse verkiezing van de burgemeester zal welhaast onvermijdelijk leiden tot andere verhoudingen in het gemeentelijk bestel. De ervaringen elders leren, dat burgers daarmee ook gelukkig kunnen zijn. Maar de vraag is of we in Nederland die andere verhoudingen willen. Daarover zal de discussie ook moeten gaan. Wat mij betreft houden we het bij de brede vertegenwoordiging in de raad als hoofd van de gemeente. Ieder die zijn stem heeft uitgebracht kan zich dan vertegenwoordigd weten. Dat kan ook goed in een meer dualistisch bestel, waarin de burgemeester zijn formele legitimatie ontleent aan zijn benoeming door de Kroon. De burgemeester zal in zo’n bestel als bestuurder voor alle burgers meer dan bij een verkiezing vanzelfsprekend is in het bijzonder ook oog hebben voor minderheden in zijn gemeente. Dat is niet de geringste waarde in onze politieke cultuur.

Door Gert Schutte

Gepubliceerd in DenkWijzer 2003, 5