De Tweede Kamer zal aanstaande donderdag debatteren over de transatlantische betrekkingen en over de NATO Response Force, de snelle interventiemacht van de Navo. Tijdens de Top in Praag van november 2002 stemden de regeringsleiders van de Navo-lidstaten in met de oprichting van een NATO Response Force. De Amerikaanse minister van Defensie Rumsfeld zag in Praag de NRF als een hoeksteen in de toekomst van de alliantie. “Als de Navo geen strijdmacht heeft die snel inzetbaar is, dan heeft de Navo als defensie-organisatie niet veel aan de wereld te bieden”, zo meende hij.
De NRF zal uiteindelijk een omvang van ongeveer 20.000 man hebben. De strijdmacht zal zich op snelle inzet binnen het hele geweldsspectrum richten. Na het besluit tot inzet zal de verkenningseenheid van de NRF binnen vijf dagen gereed moeten zijn voor vertrek. De hoofdmacht vertrekt na uiterlijk dertig dagen. De vulling van deze strijdmacht gebeurt via een rouleersysteem. Hierbij stellen landen voor een periode van zes maanden eenheden beschikbaar. In het daaraan voorafgaand halve jaar worden de desbetreffende eenheden voor dit doel getraind.
De NRF dient in oktober 2004 operationeel te zijn. Het is duidelijk dat niet alle onderdelen van deze macht gezamenlijk zijn opgeleid. Pas in 2006 kan de NRF over zijn volledige operationele capaciteit beschikken. Om in de overgangsfase toch de operationele inzetbaarheid van de NRF te waarborgen, is voor de periode tussen oktober 2003 en juni 2004 in een Implementation NRF (INRF) van beperkte omvang voorzien.
De INRF moet zonodig in staat zijn een deel van de taken uit te voeren die voor de NRF worden voorzien. Uitgangspunt is zoveel mogelijk lidstaten te betrekken bij de INRF om ervaring met het concept op te doen. Het gevolg is dat de omvang van de bijdrage per land beperkt is. Behalve Luxemburg en IJsland zullen alle Navo-landen (ook Frankrijk) een bijdrage leveren. Nederland neemt aan NRF1 (oktober - december 2003) in elk geval deel met één fregat en een aantal stafofficieren. De bijdrage in NRF2 (eerste helft 2004) blijft hetzelfde en wordt aangevuld met zes F16’s.

Relatie met de EU

“Voor Nederland blijft uiteraard (cursief WS) voor de verdere ontwikkeling van het Euro-pees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) de relatie met de Navo van cruciale betekenis”, zo stelde de minister vorige week nog. Daarmee volgt hij het Amerikaanse spoor en is tegenstander van een operationeel EU-hoofdkwartier in Tervuren. “Dit is een vorm van ongewenste duplicatie. Het Nederlandse standpunt is tijdens informele bijeenkomst van Navo-ambassa-deurs op 20 oktober jl. uiteraard (cursief WS) uitgedragen”, aldus minister De Hoop Scheffer. Met het gebruik van het woord “uiteraard” leek meer secretaris-generaal dan de minister te spreken…

Complementariteit, coördinatie, transparantie en coherentie blijven sleutelbegrippen in de relatie tussen de EU en de NAVO. De vraag is of dat tussen de NRF en de EU-strijdmacht ook in de praktijk het geval zal zijn. Ondanks deze sleutelbegrippen zullen beide organisaties concurreren om dezelfde schaarse middelen.

In 1999 is tijdens de Europese Top in Helsinki besloten tot een de vorming van een internationale strijdmacht. Hiertoe is de Helsinki Headline Goal opgesteld, waarin in EU-verband het concept van de Rapid Response wordt uitgewerkt. Het gaat om de vorming van een Europese strijdmacht (EU Rapid Response) die zich richt op: evacuaties, humanitaire ondersteuning, conflictpreventie en in een beginfase van een crisisbeheersingsoperatie gericht op het zonodig gewapenderhand verkrijgen van toegang tot een gebied. Maar volgens de Nederlandse regering heeft de EU ambities voor het hele geweldsspectrum. De Europese interventiemacht zou uiteindelijk die taak ook aankunnen.

De vraag is hoe realistisch dit standpunt is. Zo zij de afspraken over de EU-interventiemacht zijn nog niet geconcretiseerd. In het kader van de Helsinki Headline Goal is aangegeven dat er 60.000 soldaten binnen 60 dagen inzetbaar zijn. De bedoeling was om in 2003 deze Europese troepenmacht operationeel te hebben. Inmiddels is duidelijk dat deze doelstelling onhaalbaar is. Daarom wordt nu gedacht aan een inzet op korte termijn. Daartoe is het concept van de EU Rapid Response Capability (RRC) in het leven geroepen. Italië heeft als EU-voorzitter voorgesteld om zo snel mogelijk een soort «core Rapid Response Capability» op te richten. Dit is een “mand” waarin de huidige capaciteiten van de verschillende EU-landen worden samengevoegd en waaruit kan worden geput als de omstandigheden daar om vragen. De mand is een «pool» van «High Readiness Forces». Dit voorstel wordt besproken, tot nu toe zonder concrete resultaten. Dit is begrijpelijk. De Europese strijdmacht heeft namelijk grote hobbels te nemen. Zo bestaat een tekort aan kruisraketten, vliegdekschepen, verkenningsuitrusting en eenheden voor speciale opdrachten.
Ook bestaat een tekort aan transportcapaciteit. De Amerikanen hebben zo’n 250 grote transportvliegtuigen om hun troepen en hun materieel te vervoeren naar crisisgebieden, terwijl de Europanen er circa 11 hebben. Op termijn zal de EU voor de snelle inzet van troepen en materieel afhankelijk zijn van de grote Amerikaanse C-17 Globemasters of eventueel van gehuurde Russische Antonov-vliegtuigen. In dit opzicht zal de EU-macht moet concurreren met de NRF, omdat ook de NATO Reaction Force van deze C-17 Globemaster gebruik zal maken. Deze C-17 is groter dan het nog te bouwen Europese transportvliegtuig, de A400M. De verwachting is dat dit vliegtuig voor 2008 in dienst wordt genomen.

Verder heeft de NRF het voordeel dat op korte termijn al getrainde eenheden heeft. De recente oefening “Northern Light” in Schotland was daar een voorbeeld van. 8000 man van twaalf Navo-landen nam aan deze oefening deel als voorbereiding op samenwerking in NRF-verband. In dat kader is het interessant dat Polen - met toestemming van de Navo - een Poolse divisie in Irak heeft gestationeerd. De Polen werken nauw samen met circa duizend Spaanse soldaten, die ook in Irak verblijven. De NAVO-leiding beschouwt deze samenwerking als een proeftuin voor de samenwerking in NRF-verband.
De EU is nog lang zo ver nog niet. Hoe deze samenwerking tussen de losse modules uit de «pool» van «High Readiness Forces verloopt, is voorspelbaar: de troepen hebben niet of nauwelijks met getraind waardoor het gevaar van miscommunicatie groot kan zijn. Daarom is het beter dat de NRF in ieder geval in het hoogste geweldsspectrum optreedt, terwijl het accent van de Europese interventiemacht ligt op humanitaire taken.

De NRF moet zeer snel kunnen optreden, terwijl de Europese interventiemacht uitgaat van een periode van 60 dagen. Dat betekent dat de NAVO-macht een voorsprong heeft bij de verdeling van de schaarse middelen in materieel en personeel bij Defensie. Dat geldt zeker als de NAVO de middelen voor langere tijd nodig heeft. De concurrentie om de schaarse transportcapaciteit is al genoemd. Wedijver zal er ook zijn om de schaarse middelen die beschikbaar zijn voor de bestrijding van biologische en chemische wapens. Het Tsjechische leger heeft hier speciale legereenheden voor. Zowel de NAVO als de EU hebben grote belangstelling voor deze eenheden. De Tsjechen zullen een afgewogen besluit moeten nemen hoe zij ten aanzien van beide organisaties hun middelen inzetten.
De EU-interventiemacht zal ook moeten concurreren met de NRF als het gaat om tankervliegtuigen. Tijdens de top in Praag nam Spanje het initiatief tot de bouw van een multinationale vloot van tankervliegtuigen. Er zouden 10 tot 15 van deze vliegtuigen worden gebouwd die in de lucht andere vliegtuigen van brandstof voorzien. Deze vloot – te vergelijken met AWACS-vloot- zou op “korte of middellange termijn” beschikbaar zijn voor zowel de NAVO als de EU.
De bovengenoemde tekortkomingen werden onderstreept door, een in begin 2002, gepubliceerd Engels onderzoek. Deze studie gaf aan dat een EU-macht zeker niet voor 2012(!) operationeel zal zijn voor crisisbeheersingsoperaties en andere operaties. Het Centre for Defence Studies van het King College in London betwijfelde zelfs of de EU na 2012 ooit grootschalige operaties zoals in de Golfoorlog kan uitvoeren.

Besluitvorming binnen de Navo

Een probleem waarmee de toekomstig secretaris-generaal bij de NRF mee te maken krijgt, is de nationale besluitvorming en de afstemming van deze besluitvorming tussen de NAVO-landen. Nederland, Duitsland, Hongarije en Turkije kennen een betrokkenheid van het parlement bij troepenuitzendingen. Nederland gebruikt hierbij het zogenaamde toetsingskader. Deze processen zullen gestroomlijnd moeten worden alvorens troepen van deze landen in NRF-kader in actie kunnen komen. De besluitvorming over de inzet van de NRF zal in grote lijnen dezelfde zijn als de besluitvorming bij andere Navo-operaties. Een besluit in de Noord-Atlantische Raad (NAR), de hoogste besluitvormende autoriteit in de Navo, wordt uiteraard in de Navo-landen nationaal voorbereid. Daarna vindt binnen een aantal dagen (maximaal vijf) de nationale besluitvorming plaats. Een snelle inzetbaarheid van NRF stelt bijzondere eisen aan deze besluitvorming. De procedure kan in ons land betrekkelijk kort zijn. Door de aard van de NRF bestaat namelijk over sommige punten van het Toetsingskader, zoals commandostructuur, geschiktheid en beschikbaarheid van eenheden, reeds van tevoren duidelijkheid. De toewijzing van Nederlandse militairen aan de NRF in is het kader van een roulatieschema niet onderworpen aan het Toetsingskader. Formeel gaat het namelijk om de beschikbaarstelling, niet om het uitzenden van eenheden. Anderzijds is deze toewijzing natuurlijk niet vrijblijvend.
Kortom, een besluit tot inzet van de NRF voor crisisbeheersingsoperaties en andere operaties kan dus niet op stel en sprong worden genomen, Anderzijds mag dit ook niet teveel tijd kosten. Afstemming in Navo-verband is hierbij nodig. En hier ligt wellicht een schone taak voor de nieuwe Secretaris-Generaal!

Door Willem Schneider, beleidsonderzoeker van de ChristenUnie-fractie in de Tweede Kamer. Hij was onder meer als stafmedewerker werkzaam bij de vaste kamercommissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie en medewerker van het wetenschappelijk instituut van de ChristenUnie.

Gepubliceerd in het Reformatorisch Dagblad op 12 of 13 november