Politieke dynamiek

“De grote uitdaging voor de Vijfde Nota is om hetzelfde enthousiasme los te maken als destijds [bij de Vierde Nota], maar dat niet meer door de vingers te laten glippen. (…) Vanwege de grote economische dynamiek van de jaren negentig liep de Vierde Nota Extra uiteindelijk achter de feiten aan.” Deze waarschuwende woorden van de parlementaire werkgroep Vijfde Nota (bekend als commissie-Duivesteijn) werden opgeschreven zes maanden voordat de Vijfde Nota in december 2000 werd gepresenteerd. Sindsdien zijn er bijna drie jaren verstreken. Jaren waarin de Vijfde Nota werd gepresenteerd en de inspraakrondes van start gingen zoals dat hoort volgens de Wet op de Ruimtelijke ordening. Dat leidde een klein jaar later tot deel 2 en 3 van de Vijfde Nota, waarin de inspraak werd verwerkt tot een kabinetsstandpunt. Tot dan toe ging alles goed.
Intussen begon het tweede Paarse kabinet scheuren te vertonen, hetgeen ook zijn weerslag had op het ruimtelijk beleid: zo werd het NVVP , één van de dragende nota’s voor de Vijfde Nota, door de Tweede Kamer weggestemd. Op het moment dat de Tweede Kamer de Vijfde Nota behandelde gooide de verschijning van het NIOD-rapport over Srebrenica roet in het eten: het reeds vermolmde kabinet Kok-II trad af. Verkiezingen volgden, met de bekende bizarre uitkomsten. Er kwam een Strategisch Akkoord, waarin het ruimtelijk roer eens stevig werd omgegooid: er moesten minder ‘grote nota’s’ komen, het platteland moest niet ‘op slot’ worden gedaan, bij maatschappelijke belangen en ontwikkelingen zou worden ‘aangesloten’ in plaats van dat er ‘tegenin’ zou worden gegaan.
De snelle val van het eerste kabinet-Balkenende verhinderde de demissionaire minister van VROM om met een aangepaste nota te komen, zodat er uit armoede dan maar een ‘Stellingnamebrief’ aan de Kamer werd gestuurd, op basis waarvan al wel met de lagere overheden zou worden overlegd over de ruimtelijke inrichting van de landsdelen en regio’s.
Zestien weken na de verkiezingen van januari heeft Nederland op het moment van schrijven bijna een nieuw kabinet. Met een variant op het citaat van de Werkgroep Vijfde Nota zou gezegd kunnen worden, dat vanwege de grote politieke dynamiek van het afgelopen jaar de Vijfde Nota achter de feiten dreigt aan te lopen. In het gunstigste scenario presenteert een nieuwe minister van VROM binnen enkele weken na zijn aantreden een nieuwe Nota. Die nota zal overigens de naam ‘Nota Ruimte’ dragen. Daarin wordt tevens het SGR-2 opgenomen (slechts één nota minder dus). De Nota Ruimte zal waarschijnlijk ergens halverwege 2004 van kracht kunnen worden.

Centrale versus decentrale sturing

Het is de vraag of provincies en gemeenten zich deze vertraging kunnen permitteren in de besluitvorming en uitvoering over het eigen ruimtelijk beleid. Veel streekplannen, structuurvisies en bestemmingsplannen zijn in voorbereiding en liggen straks ter bespreking in de Staten respectievelijk gemeenteraden. Bovendien moeten er straks spades in de grond voor nieuwbouw, herstructurering, aanleg van recreatie- of natuurgebieden. Zal de werkelijkheid zo lang op de plannenmakers wachten? Minister Kamp gaf het onlangs ruiterlijk toe: “Ook zonder definitieve besluitvorming over het nationaal ruimtelijk beleid staan de ruimtelijke ontwikkelingen niet stil” . Met zo’n instelling wordt het er niet eenvoudiger op om de gewenste centrale sturing te geven aan ruimtelijke ontwikkelingen.
Is centrale sturing eigenlijk wel gewenst? Dit is één van de kernvragen die een scherpe politieke waterscheiding bracht in het debat over de Vijfde Nota (hierna: Vijno). De ChristenUnie-fractie koos in het debat niet rücksichtlos voor één van beide benadering. De coalitie van CDA, VVD en LPF liet echter geen onduidelijkheid over haar inzet bestaan; het Strategisch Akkoord betekende een ommezwaai van centrale (regie door het Rijk) naar decentrale sturing (meer eigen verantwoordelijkheid voor provincies en gemeenten). De Stellingnamebrief (hierna: SB) van minister Kamp benadrukt dat er ‘minder Haagse regels’ komen en dat de ruimtelijke regie in handen van de provincies en gemeente zal liggen. De ommezwaai ligt er bij nader inzien echter vooral in dat de ambitie om de ruimtelijke ontwikkelingen te beteugelen grotendeels wordt opgegeven. In de volgende paragraaf worden verschillen en overeenkomsten tussen de Vijno en de SB geanalyseerd en besproken aan de hand van de twee belangrijkste ruimtelijke vraagstukken: verstedelijking en bescherming van de open ruimte.

Verstedelijking

De vraag waar verstedelijking kan en mag plaatsvinden wordt om te beginnen niet fundamenteel verschillend beantwoord. Zowel in de Vijno als in de SB ligt het zwaartepunt voor verstedelijking bij de bundelingsgebieden in de zes nationale en elf regionale stedelijke netwerken. Een belangrijke uitzondering is wel, dat de SB laconieker over bebouwing buiten de stedelijke netwerken spreekt. Met nadruk krijgen kleine plattelandsgemeenten, waar men al jarenlang worstelt met een relatief zeer restrictief bouwbeleid, meer ruimte om te bouwen voor de eigen bevolking. Het initiatief voor de bepaling van het precieze aantal woningen komt voortaan bij die gemeenten zelf te liggen. Uiteindelijk stellen de provincies dit echter weer vast. De planningsroute wordt omgekeerd, maar de bevoegdheidsverdeling niet. Een meer ontspannen toekenning van bebouwingsruimte aan kleine kernen is overigens ook door de ChristenUnie bepleit in het debat over de Vijno, met het oog op de leefbaarheid . In de Vijno stonden echter nog strikte voorwaarden ten aanzien van de landschappelijke inpassing, welke ontbreken in de SB. Enige extra waarborging zou op dit punt niet misstaan.
Terug naar de bundelingsgebieden. De toewijzing van verstedelijkingslocaties zou volgens de Vijno door de provincies in overleg met de gemeenten worden voorgesteld en door het Rijk worden getoetst aan het Rijksbeleid. Deze toets vervalt in de SB, maar de bemoeienis van het Rijk verandert daarmee niet wezenlijk. Het Rijk beoordeelt namelijk ook volgens de SB de voorstellen die provincies indienen ten aanzien van de verstedelijking in hun bundelingsgebieden en neemt ze daarna pas op in de Nota Ruimte. De gebieden waar wonen en werken gepland werden, zouden volgens de Vijno met een rode contour worden afgebakend in het streekplan. De exacte ligging van de rode contour zou door de gemeenten worden voorgesteld. In de SB zijn de rode contouren als instrument door het nieuwe kabinet echter zo goed als geschrapt. Alleen waar de bescherming van natuur en beschermd landschap in het geding is zullen nog rode contouren worden getrokken. Ook hier geldt: het instrument verdwijnt, maar of het verschil in de praktijk groot zal zijn, staat niet bij voorbaat vast. Een contour biedt meer juridische drempels tegen afwijking van het plan, maar een contour die geen ruimte biedt voor flexibiliteit zou op basis van de Vijno ook niet snel worden getrokken.
Waar in de SB zeker een duidelijke wissel is omgezet, betreft de hoeveelheid te reserveren ruimte voor wonen en werken. Waar de Vijno probeerde te minimaliseren door de nieuw te bebouwen ruimte zoveel mogelijk te beperken, wil de SB juist maximaliseren: ”Om ongewenste verrassingen te voorkomen wordt rekening gehouden met een hoge ruimtevraag.” Ambitieus kan deze vorm van planologie niet worden genoemd: wat betekent ruimtelijke planvorming nog als daarin alleen wordt vastgelegd wat bij gebrek aan sturing uit zichzelf wel gaat gebeuren? De inzet van de SB om ‘meer ruimte in en om de woning’ te reserveren zal ook niet beperkend werken op het ruimtebeslag. Toch wordt de ambitie om te sturen in het ruimtebeslag ook weer niet volledig opgegeven. Volgens de SB is het doel van het nationaal ruimtelijk beleid “de balans tussen stedelijke en landelijke gebieden”: het platteland mag niet vollopen, steden moet aantrekkelijk blijven. Het getuigt van realisme dat de SB stelt dat die balans niet voor heel Nederland hetzelfde is (p.11). Ook de ChristenUnie heeft in het debat over de Vijfde Nota aangedrongen op de mogelijkheid voor meer nationale differentiatie, bijvoorbeeld van de zogenaamde intensiveringsdoelstelling. Dit kan leiden tot meer maatwerk per stedelijk gebied. De Vijno had namelijk tot doel dat de verstedelijking per gemeente voor 50% moest plaatsvinden via ‘inbreiding’. Deze generieke doelstelling is losgelaten in de SB, maar wel wordt ‘maatwerk’ afgesproken per provincie.
In stedelijke gebieden blijft begrenzing van oprukkende bebouwing wenselijk. Daarin stelt de ambitie van de SB teleur. Maar dat er meer rekening wordt gehouden met provinciale en regionale verschillen in ‘ruimtedruk’ door heel Nederland is niet verkeerd. De nieuwe Nota Ruimte zal meer overlaten aan het verantwoordelijkheidsbesef van provincies en gemeenten om hun eigen stedelijk gebied aantrekkelijk en leefbaar te houden.

Landelijk en natuurgebied

Een vitaal platteland, dat is wat het centrum-rechtse kabinet wil. Een doelstelling waarin ook de ChristenUnie zich, gelet op haar verkiezingsprogramma, goed kan vinden. Niemand kan daar ook echt tegen zijn. Waar de Vijno echter een beschermende inslag koos door in ruime mate gebruik te maken van groene contouren (een nee-tenzij-regime), verklaart de SB het groene landschap vogelvrij door groene contouren alleen nog rond natuurgebieden te trekken. Gebieden die volgens de Vijno in aanmerking kwamen voor een groene contour bevatten landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Er kwam felle kritiek vanuit de provincies: ons landschap is geen open luchtmuseum! Het platteland moet niet op slot! Wanneer echter de groene contourgebieden gepaard gaan met meer ruimte voor bebouwing voor de eigen bevolking, zoals hierboven aangegeven, hoeft een groene contour niet het einde van alle ontwikkeling te betekenen. Bovendien was er niet voor niets een nee-tenzij-afwegingskader voor gevallen waarin toch mocht worden gebouwd, (agrarische) bedrijvigheid mocht worden gevestigd of uitgebreid en andere activiteiten konden worden ontplooid. Wel zou het verstandig zijn om ook op dit thema in de Nota Ruimte meer maatwerk per provincies en regio’s te bieden. Naar de mate waarin de open ruimte onder druk staat kan dan meer of minder gebruik worden gemaakt van de groene contour. De zorgvuldige bescherming van het waardevolle cultuurlandschap blijft in de SB nu wel erg onderbelicht. Ook is één van de zeven Nationale Landschappen komen te vervallen. Nog niet duidelijk is welke provinciale landschappen overblijven.
De SB houdt wel de (Europees verplichte) doelstelling van de Ecologische Hoofdstructuur overeind. Een verandering ten opzichte van de Vijno is dat er minder grond zal worden gekocht en meer via particulier of agrarisch natuurbeheer wordt gerealiseerd. Ook de ChristenUnie heeft in haar programma en bijdragen in de Kamer steeds zware nadruk gelegd op de particuliere en agrarische route en kan dit dus toejuichen. Het kabinet zal echter wel boter bij de vis moeten geven: er is zo’n 200 miljoen euro extra nodig. Anders komt er erg veel op de schouders van provincies terecht.
Over de landbouw wordt in de SB een andere, positievere toon aangeslagen dan in de Vijno. Of deze toonzetting ook wordt omgezet in substantiëel ander beleid of dat het kabinet gewoon doormoddert, wordt niet erg duidelijk. Er wordt vooral benadrukt dat er weinig geld beschikbaar is voor herstructurering en reconstructie, bijvoorbeeld voor de bollenteelt en de Veenkolonieën. Specifieker ruimtelijk beleid voor de landbouw moet worden afgewacht.
Geldgebrek speelt ook een rol bij het aanpakken van externe veiligheid. Risicovolle situaties moeten worden opgeheven of gesaneerd door vrijwaringszones of verplaatsing van activiteiten, maar daar is vermoedelijk geen geld voor.
Al met al lijkt de planologische ambitie voor het landelijk en natuurgebied op Rijksniveau verslapt. Op provinciaal niveau lijkt dit gelukkig anders te liggen, maar een vinger aan de pols lijkt gewenst.

Slot

De definitieve nota Ruimte zal kritisch moeten worden beoordeeld op haar sturend vermogen, op haar ambitie om de verstedelijking in goede banen te leiden en de mate waarin zij bescherming biedt aan de open ruimte en het landschappelijk karakter. Er is nog geen reden om hierop gerust te zijn. Wat eventueel op landelijk niveau niet kan worden geregeld, kan nog op provinciaal en plaatselijk niveau worden gered. Een uitdaging voor raads- en statenfracties derhalve!

Door drs. R.J. Koppelaar, beleidsmedewerker Tweede Kamerfractie ChristenUnie

Gepubliceerd in DenkWijzer 2003, 3

Achtergrondinformatie

Ruimtelijke ordening: een lappendeken van beleid

De Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening is een Planologische Kernbeslissing (PKB) op basis van artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Op basis van een PKB worden op provinciaal niveau streekplannen en structuurvisie gemaakt. Op gemeentelijk niveau wordt het ruimtelijk beleid in bestemmingsplannen vastgelegd. Het bestemmingsplan vormt de juridische grondslag voor ruimtelijke besluiten, zoals een bouwvergunning. Eens in de tien jaar wordt de PKB gewijzigd. De vorige PKB, de Vierde Nota, werd tussentijds twee keer aangepast, op het punt van de verstedelijking (Vinac) en voor de aanwijzing van woninglocaties (Vinex).

De Vijfde Nota is het integratiekader van het Rijksbeleid op het gebied van de ruimtelijke inrichting. Dat behelst dus al het Rijksbeleid en bijbehorende nota’s voor wonen (Nota Mensen, Wensen, Wonen), verkeer en vervoer (Nationaal Verkeer- en Vervoersplan), economie (Nota Ruimtelijk-Economisch Beleid), groene ruimte (Structuurschema Groene Ruimte), winning van oppervlaktedelfstoffen (Structuurschema Oppervlaktedelfstoffen), natuur (Natuur voor Mensen, Mensen voor Natuur), milieu (Vierde Nationaal Milieubeleidsplan), water (Vierde Nota Waterhuishouding en 3e Kustnota), defensie (Structuurschema Militaire Terreinen), architectuur (Architectuurnota), cultuurhistorie (Nota Belvedere), landbouw, zeehavens (ontwikkeling zeehaven Rotterdam en Tweede Voortgangsnota Zeehavenbeleid) en luchthavens (ontwikkeling nationale luchthaven en regelgeving regionale en kleine luchthavens).

Naast de PKB Vijfde Nota is er een aparte PKB voor de Waddenzee. De Derde Nota Waddenzee zal eveneens door het nieuwe kabinet moeten worden vastgesteld.

Een zee van geldkranen

Ruimtelijke ordening blijft niet beperkt tot lijntjes trekken op plankaarten. Er moeten eveneens veel investeringen worden gepleegd. Daarvoor wordt veel geld beschikbaar gesteld, veelal gefinancierd uit de gasbaten (ICES). Tot 2010 is er op de Rijksbegroting bijna € 6 miljard beschikbaar voor ruimtelijk beleid. Onder dit bedrag vallen niet de grote infrastructuurprojecten, waarvoor sinds 1998 tot 2010 zo’n € 12-14 miljard werd gereserveerd. Het ICES-proces is vastgelopen nu de economische groei tegenvalt. De VROM-raad heeft onlangs in een advies gesteld, dat het ICES-proces een democratische inbedding mist en aan herziening toe is. Het nieuwe kabinet zal beslissingen moeten nemen over een nieuwe ruimtelijke investeringspolitiek.

ISV Investeringsbudget Stedelijke vernieuwing; per 1 januari 2000 is de Wet stedelijke vernieuwing van kracht, op basis waarvan 30 rechtstreekse gemeenten en zo’n 100 gemeenten via de provincies projecten kunnen indienen voor stedelijke vernieuwing/herstructurering met een looptijd van vijf jaar. Het Rijk heeft tot 2010 € 4,5 miljard gereserveerd, waarvan tot op heden zo’n € 1,35 miljard is verdeeld.

IPSV InnovatieProgramma Stedelijke Vernieuwing; binnen het ISV-budget is een apart deel voor innovatieve projecten gereserveerd. Kortgeleden heeft minister Kamp onder meer 50 ‘aandachtswijken’ binnen de 30 ‘grote steden’ aangewezen die met prioriteit dienen te worden aangepakt.

BIRK Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit; in 2000 reserveerde de regering € 453 mln uit het Fonds Economische Structuurversterking voor de ontwikkeling van stedelijke netwerken en landelijk gebied. Met dit geld zullen kansrijke ruimtelijke investeringsprojecten worden betaald, maar ook risicovolle veiligheidssituaties en ongewenste bestemmingen worden weggewerkt. De eerste indieningstermijn eindigde op 16 mei 2003 en vindt driejaarlijks plaats. Helaas komt er door de verslechterde economische situatie voorlopig geen extra geld beschikbaar, hetgeen wel de aanvankelijke bedoeling van minister Pronk was.

Verder zijn er voor specifieke terreinen subsidieregelingen, zoals voor bodemsanering, landbouw, externe veiligheid, geluidhinder en duurzaam bouwen.