Een kluwe van problemen

De landelijke Vereniging Vrij Wonen schat dat er in Nederland ongeveer 80.000 recreatiehuisjes permanent bewoond worden. Diverse trends hebben tot dit aantal geleid. Zo deed de krapte op de woningmarkt mensen uitwijken naar recreatiewoningen. Daarnaast hebben de toegenomen eisen aan de vakantieparken er toe geleid dat parken zonder veel faciliteiten uit de gratie raakten. Verkoop voor permanente bewoning ligt dan in het verschiet. Ook is het zo dat projectontwikkelaars de laatste jaren een type luxe vakantiewoningen bouwen, dat op de gewone woningmarkt onbetaalbaar is. Een andere oorzaak is het feit dat gemeenten en provincies in veel situaties de ombouw van stacaravans naar stenen huizen hebben gestimuleerd, waardoor er veel te veel bouwwerken in natuurgebieden werden gerealiseerd.
Samengevat is het probleem van de permanente bewoning een kluwe geworden van vele aspecten: achterlopende bestemmingsplannen, belasting van het buitengebeid door bijvoorbeeld woon-werkverkeer en de milieugevolgen daarvan, problemen met handhaafbaarheid en daardoor gedogen van de situatie, oneerlijke verrijking bij legalisatie, jarenlange overgangs- en afbouwregelingen, en tenslotte het woningcontingent-probleem.
Permanent bewoonde vakantiewoningen zijn bovendien niet meer beschikbaar voor recreatie, zodat er nog een grotere druk is om het aantal recreatiewoningen en stacaravans uit te breiden waardoor groene delen van provincies dichtslibben en de CO2 uitstoot toeneemt.

Belangen van bewoners

Vanuit belangenverenigingen van bewoners van recreatiewoningen wordt vaak gewezen op het jarenlange gedogen van gemeenten. Ten aanzien van de controles op de illegale bewoning wijzen zij erop dat de Wet Persoonsregistratie regels stelt ten aanzien van de individuele vrijheid van burgers. Daarnaast komen er onder de bewoners schrijnende gevallen voor. Niet iedere bewoner van een vakantiewoning is de luxe-zoekende, gegoede burger. Er zijn mensen die vanwege de krapte op de woningmarkt geen kant meer op konden en geen andere uitweg zagen dan in een eenvoudig vakantiehuisje te wonen. De Vereniging Vrij Wonen vreest, dat 170.000 mensen door de aangescherpte regels op straat komen te staan. Al die mensen hebben een hypotheek op een huis dat ze, naar eigen zeggen, aan niemand meer kunnen verkopen.

Verantwoordelijkheid provincie en gemeenten

De bewijslast van permanente bewoning ligt bij de gemeenten, die - vaak tegen wil en dank - gedogen, omdat de rechter het bewijzen bijna onmogelijk heeft gemaakt. In 2001 heeft de Raad van State bepaald dat het ontbreken van een huurovereenkomst of een koopcontract voor een woning elders onvoldoende bewijs is voor permanente bewoning van een vakantiehuisje. Bovendien zijn veel gemeenten die de uitvoering van hun opsporingsbeleid aan bureaus hadden uitbesteed teruggefloten door de rechters op grond van inbreuk op de privacy en ontoelaatbare opsporingsmethodes. Toch gaan gemeenten naar de rechter. In Harderwijk bijvoorbeeld zijn inmiddels 160 zaken gewonnen bij de rechtbank, die nu aan de Raad van State worden voorgelegd. Gelet is daarbij op de inschrijving in het GBA en de wijze van onderzoek door het controlebureau in relatie tot de Wet op de Privacy. Een gevolg hiervan is, dat een beperkt aantal bewoners inmiddels eieren voor hun geld heeft gekozen en op zoek is naar een andere woning. Sinds 2002 helpt de belastingdienst gemeenten doordat eigenaren, om hypotheekrente te mogen aftrekken, op hun belastingformulier moeten aangeven of de woning hun hoofdwoning is. Echter, ook als via de belastingdienst hoofdverblijf bewezen is, kan een gemeente bewoners niet direct uit de woning zetten.
Een sanctiemogelijkheid die provincies hebben om gemeenten te dwingen een einde aan het gedoogbeleid te maken, is de aftrek van het aantal permanent bewoonde vakantiewoningen van het totaal aan woningcontingent. Op dit moment wordt er in Schouwen Duiveland voor deze sanctie gevreesd. Het zou de bouw van een nieuwbouw wijk in deze plaats tegen kunnen houden.

Het beleid van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is de afgelopen tijd niet consistent geweest. Op dit moment is er een ambtelijk overleg gaande tussen dat Ministerie enerzijds en de provincies en gemeenten anderzijds. De partijen kunnen echter nog niet tot een gemeenschappelijk voorstel komen.

Wegen naar oplossingen

Vast staat dat een generaal pardon moet worden afgewezen. Deze vorm van legalisering druist in tegen elk rechtvaardigheidsgevoel; kopers wisten dat zij een recreatiewoning kochten. Provincies beseffen wel dat gemeenten, indien zij jarenlang niet handhavend hebben opgetreden, het recht hebben verspeeld alsnog te eisen dat mensen vertrekken uit hun woning. In die gevallen kan er een persoonsgebonden gedoogbeleid opgesteld worden, die bij het vertrek van de bewoners ophoudt te bestaan. Als er gezien de bestemmingsplannen op de plaats van de vakantiewoning ook een gewone woning mag staan, kan men in gevallen dat er jarenlang is gedoogd tot legalisatie overgaan, indien de gemeente kan bewijzen dat handhaving van het recreatieve gebruik niet mogelijk is. Om onrechtvaardige verrijking van deze eigenaren te voorkomen - het huis wordt immers meer waard als het officieel geschikt is voor bewoning - stelde Leefbaar Gelderland/De Groenen voor om een deel van deze winsten af te romen en dit geld ten goede te laten komen van natuur en platteland. Een creatief voorstel dat serieus bestudeerd zou moeten worden.

Toekomst

Naar de toekomst toe moeten provincies gemeenten dwingen om bepalingen op te nemen in (te herziene) bestemmingsplannen over permanente bewoning van vakantiewoningen en wel in die zin dat de eis van bedrijfsmatige exploitatie van recreatiewoningen wordt vastgelegd. Dit leidt er in ieder geval toe dat er geen interpretatieverschillen meer ontstaan bij de uitleg van bestemmingsplannen. Het vereenvoudigt de bewijslast voor de gemeenten, doordat de ondernemer kan worden aangesproken op het oneigenlijke gebruik. In dat geval verschuift de aandacht van de gemeente naar de ondernemer. Afdoende is deze maatregel niet; als een eigenaar de huisjes toch verkoopt en vervolgens vertrekt, is het opnieuw de gemeente die met een probleem zit. Een andere mogelijkheid is dan om eigenaren van recreatiebedrijven te verbieden aan privé-personen te verkopen.
Een andere weg zou zijn om aan nieuwe complexen een publiek- en privaatrechterlijk verbod op permanente bewoning op te leggen. Van de makelaar moet duidelijke informatie naar de kopers toe worden geëist, en de koper moet jaarlijks aantonen elders zijn hoofdverblijf te hebben. De locaties moeten passen binnen het Rijks- en provinciaal ruimtelijk beleid.

Voor provincies is het zaak zich niet te beperken tot het formuleren van doelen ten aanzien van ruimtelijke ordening en ongewenste ontwikkelingen tegen te houden. De provincie kan concreet in actie komen om te voorkomen dat in waardevolle gebieden (luxe) vakantiebungalows worden gebouwd. Samenwerken met belangenorganisaties is dan van groot belang. Zo is het recent Natuurmonumenten geweest die in Gelderland betrokken partijen bij elkaar heeft gebracht om te voorkomen dat een waardevol gebied in handen kwam van een particuliere recreatieondernemer. Staatsbosbeheer kocht uiteindelijk het terrein waarbij de provincie eenderde en het ministerie van LNV tweederde van het geld ophoestte. Op deze manier doet de provincie aan “ruimtelijke ontwikkelingspolitiek” en draagt zij bij aan een stuk natuurontwikkeling.

Conclusie

Permanente bewoning van vakantiewoningen is hardnekkig. Alleen op een creatieve en op de toekomst gerichte wijze kunnen oplossingsrichtingen nagestreefd worden. Om willekeur te voorkomen dienen beslissingen niet uitgesteld te worden, maar dient men heldere criteria op te stellen op grond waarvan bewoners duidelijkheid krijgen en de waarde van het landschap in tact wordt gehouden. Oost, west … wie weet wat het beste is mag het zeggen!

Door Corine Dijkstra, adviseur raads- en statenleden

Gepubliceerd in DenkWijzer 2003, 3