Al decennia lang wordt er gesproken over het al dan niet kiezen van de burgemeester. Diverse staatscommissies hebben zich over deze problematiek gebogen en rapporten uitgebracht. Biesheuvel, Van Thijn en Elzinga zijn wat dat betreft bekende namen. De steekwoorden om dit onderwerp aan te kaarten zijn altijd: relatie burger - bestuur, slechte opkomst bij verkiezingen en democratische legitimatie. Enigszins gechargeerd uitgedrukt is de gekozen burgemeester dan voor velen het tovermiddel om deze problemen op te lossen.
Opvallend daarbij is wel dat, waar eerst ook nog gesproken werd over een door de raad gekozen burgemeester, een uit de raad door de bevolking gekozen burgemeester en diverse andere varianten, nu nog slechts sprake is van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester. In dit artikel zal ik mij bij dat spraakgebruik – tenzij anders vermeld - aanpassen.

De praktijk nu

Wellicht ten overvloede schets ik in telegramstijl nog even de huidige benoemingsprocedure:
vacature, sollicitaties, profielschets door de gemeenteraad, gesprekken met de kandidaten door de Commissaris der Koningin (CdK), de CdK stuurt een aantal kandidaten door naar een vertrouwenscommissie uit de raad, deze geeft een gemotiveerd advies aan de CdK, de CdK geeft een gemotiveerd advies aan de minister, gesprek van de minister met de kandidaat, de minister draagt deze ter benoeming voor bij de koningin. Bij grote gemeenten komt ook het kabinet er nog aan te pas. De koningin benoemt. Sinds 1 augustus 2001 is de gemeenteraad daarenboven verplicht om de eerste twee kandidaten op de aanbeveling voor de CdK openbaar te maken en mag de raad de bevolking vragen via een referendum uit de genoemde kandidaten te ‘kiezen’, d.w.z. de raad een (vrijblijvende?) aanbeveling te doen.
Van deze laatste mogelijkheid wordt weinig gebruikgemaakt. In de meeste gevallen wijkt de CdK en/of de minister niet af van het door de raad gegeven advies.

Het was de bedoeling van het kabinet-Balkenende om de laatste veranderingen – de openbare aanbeveling en het burgemeestersreferendum - met spoed weer ongedaan te maken. Wat mij betreft een goed beleidsvoornemen. Want de bevolking laten kiezen uit twee geselecteerde kandidaten, die noch een eigen program hebben noch middelen (geld noch macht!) om hun ideeën en wensen ten uitvoer te brengen, is vlees noch vis en kan men zelfs geen democratische fopspeen meer noemen.
En wat die openbare aanbeveling betreft: de privacy van een sollicitant naar welke functie dan ook is beter gewaarborgd dan die van een burgemeesterkandidaat. Het blijkt ook niet te werken: het aantal sollicitanten is na 1-8-01 duidelijk teruggelopen. Eigenlijk was niemand gelukkig met die ‘democratisering’.

Democratisering

De zeer zorgvuldige en afgewogen benoemingsprocedure die er tot voor kort was, werd door velen als niet-democratisch bestempeld. De burgemeester zou namelijk niet democratisch gelegitimeerd zijn.
De niet uitgesproken gedachte daarachter is in feite die van de volkssoevereiniteit: alleen wat de bevolking rechtstreeks kiest, is democratisch gelegitimeerd. Die gedachte wijs ik af. De huidige procedure is via wetgeving op volstrekt democratische wijze tot stand gekomen en is daarom ook volstrekt legitiem. De door de Kroon benoemde burgemeester is daarmee ook volledig democratisch gelegitimeerd.
Principieel gezien zijn er overigens best andere vormen van benoemen en/of kiezen mogelijk; daar gaat het nu niet om. De huidige methode van benoeming, afgezien van openbare aanbeveling en referendum, lijkt mij tot nu toe voor Nederland de beste, zorgvuldigste en meest democratische manier.
Benoeming door de Kroon bevordert volgens wijlen minister Dales dat “de burgemeester zich in zijn functioneren bewust is van het onafhankelijk boven de partijen staande karakter van zijn ambt”.

Nadelen gekozen burgemeester

Het is wellicht wel eens aardig om uit het rapport van de commissie- Biesheuvel (1984!) te citeren. In dat rapport wordt een groot aantal stellingen weergegeven over de nadelen van de gekozen burgemeester (een aantal geef ik bondig en daardoor misschien wat stellig geformuleerd weer):

- De burgemeester zal voor alles partijman zijn. Het programma, de ideeën van de partij van wier gunst hij afhankelijk is, zullen zwaarder wegen dan de niet-partijgebonden algemene belangen van de plaatselijke gemeenschap.
- Hij zal zijn deskundigheid en inzet vooral ten dienste stellen van dat deel van de burgerij van wie hij voor herverkiezing verantwoordelijk is.
- Er is geen enkele waarborg dat een deskundig bestuurder wordt gekozen.
- De invloed van het ambtelijk apparaat wordt steeds groter; meer bureaucratie is het gevolg.
- Groot gevaar dat er geen (in kleine gemeenten) of te weinig geschikte kandidaten beschikbaar zijn.
- Kan de handhaving van de openbare orde nog wel aan de burgemeester worden toevertrouwd?
- De continuïteit van bestuur kan in gevaar komen door de voortdurende wisseling van burgemeesters en wethouders.
- Conflicten tussen burgemeester en raad zijn moeilijker oplosbaar.
- De centrale overheid zal bij volledige afwezigheid van invloed op de aanwijzing van burgemeesters, zeker ook gezien de voorgaande punten, eerder geneigd zijn tot centralisatie dan tot decentralisatie. Het toezicht op de gemeente zal zeker verhoogd worden. Uiteindelijk krijgt de gemeente minder taken en bevoegdheden.

Deze ‘historische’ argumenten zijn m.i. ook nu nog geldig, ondanks het feit dat het dualisme zijn intrede heeft gedaan.
Overigens is de lijn waarin het denken zich in de loop der tijd ontwikkelt, wel helder:
De commissie–Biesheuvel zag geen overwegende argumenten om het bestaande stelsel te wijzigen. Een decennium later wilde de commissie-Van Thijn een door de gemeenteraad gekozen burgemeester plus duaal stelsel (Remkes, als lid van die commissie, wil óf de situatie zo houden óf een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester!). De commissie-Elzinga kiest voor een gedifferentieerd stelsel: een door de bevolking gekozen burgemeester in de vier grote steden; in gemeenten boven de 50.000 inwoners mag de gemeenteraad kiezen tussen rechtstreekse verkiezing of de bestaande situatie; en in de kleinere gemeenten bestaande situatie behouden met enkelvoudige aanbeveling.

Veel onduidelijkheden

Rechtstreekse verkiezing van de burgemeester vereist een totaal ander kiessysteem en een ander systeem van besturen. Een dergelijke wijziging zal ook gevolgen hebben voor de positie van de gemeenten zelf. Deze stelling zal ik – zeker niet uitputtend - toelichten aan de hand van een aantal problemen en aandachtsvelden die zich voordoen.

De burgemeester is gekozen door de bevolking, evenals de raad. Wie heeft of krijgt nu welke bevoegdheden? Beide zijn ‘democratisch gelegitimeerd’.
In ons huidige bestel zou de burgemeester m.i. dan ook alle bevoegdheden moeten krijgen die nu het college heeft of nog moet krijgen bij de op stapel staande wetgeving. Wat dat betreft kan e.e.a. mooi in een duaal stelsel gerealiseerd worden. De burgemeester is dan uitsluitend uitvoerend bestuursorgaan en de raad het wetgevend en controlerend kaderstellend bestuursorgaan. Vanzelfsprekend kiest de burgemeester dan ook zelf zijn wethouders. Hij is hun ‘baas’. Er zijn immers maar twee bestuursorganen, maar wel twee heel belangrijke.
De vraag is: willen wij deze consequentie, zoveel macht bij één persoon? Past dat in onze bestuurscultuur?
Meer vragen dringen zich op: moet een dergelijke burgemeester wel het bevoegd gezag zijn op het gebied van openbare orde en veiligheid, politie en brandweer? En hoe zit het met het beheer van brandweer en politie? De gekozen burgemeester is immers min of meer afhankelijk van zijn kiezers; hij wil herkozen worden. Bovendien staat hij wellicht niet vrij ten opzichte van mogelijke giftengevers voor zijn verkiezingscampagne.
Het integriteitvraagstuk wordt zo wel een erg prangend onderwerp. Hoe lossen we dat op?
Wat te doen bij conflicten tussen raad en burgemeester? Kan de raad de burgemeester heenzenden of de burgemeester de raad? Beide zijn immers rechtstreeks gekozen en zo volledig democratisch gelegitimeerd, volgens elke interpretatie van dat begrip.
Bovenstaande vragen zijn de meer principiële vraagstukken. Daarnaast vraagt een aantal praktische kwesties om doordenking, zoals de lengte van de zittingsperiode, het moment van verkiezing (gelijktijdig met de raad), wat te doen bij noodzakelijke vervanging, het voorzitterschap van de raad, enz.
Naast alle andere al eerder genoemde zaken dus meer dan genoeg om ons op te bezinnen.

Vragen om een gekozen burgemeester is dus vragen om een totaal andere bestuursstructuur. “Een dergelijk dualistisch model is alleen denkbaar in geheel andere binnenlands-bestuurlijke verhoudingen dan die wij nu kennen. Het zou diep insnijden in de toe- en verdeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de gedecentraliseerde eenheidsstaat en in de politieke cultuur die in ons land sterk geënt is op collegiaal, meerhoofdig bestuur,” aldus het rapport-Elzinga.
Kortom, wij beginnen in ons land weer eens aan de verkeerde kant, wanneer we ‘het volk’ ter wille zijn met de gekozen burgemeester. De consequenties zijn niet doordacht en zo zal straks lapmiddel op lapmiddel nodig zijn en het resultaat zal zijn een onherkenbare en oncontroleerbare bestuurlijke brij, met alle gevaren van dien.
Pas als taken en bevoegdheden van alle bestuursorganen vastliggen, is het moment daar om, als men dat wil, naar een gekozen burgemeester te gaan.
Vervolgens zal de praktijk worden, dat gelikte programma’s, charismatische leiders, uiterlijke vorm en mooie presentaties bepalend worden voor wie er burgemeester wordt. Dat de kandidaat die over het meeste geld kan beschikken, de beste voorwaarden voor zichzelf kan creëren, is evenzeer duidelijk.
Het zal duidelijk zijn dat mijn voorkeur niet ligt bij een dergelijke personalistische bestuurscultuur. Waar dat toe kan leiden, hebben we bij de op- en ondergang van de LPF kunnen zien.

Positie burgemeester in huidig duaal bestel

a Nieuwe bevoegdheden
Door de dualisering van het gemeentebestuur bij de laatste raadsverkiezingen is de positie van de burgemeester wat gewijzigd. Wat is het formele verschil?
Ik geef eerst maar zijn nieuwe wettelijke bevoegdheden c.q. taken, zoals omschreven in art. 53a en 170 van de Gemeentewet.

Art. 53a:
1 De burgermeester bevordert de eenheid van het collegebeleid.
2 De burgemeester kan onderwerpen aan de agenda voor een vergadering van het college toevoegen.
3 De burgemeester kan ten aanzien van geagendeerde onderwerpen een eigen voorstel aan het college voorleggen.
Een prachtig artikel, maar de burgemeester blijft afhankelijk van de overige collegeleden. Willen zij b.v. een voorstel niet bespreken, dan is de burgemeester direct uitgepraat.
De mogelijkheid die dit artikel biedt, staat of valt dus met de verhoudingen in het college. Maar dat was in de oude situatie ook al zo. Feitelijk verandert er niets. De burgemeester heeft immers geen machtsmiddelen en zelfs al zou hij die hebben, dan baat dat niet bij verstoorde verhoudingen. Tenzij hij, zoals in de vorige paragraaf geschetst, de wethouders mag benoemen en ontslaan. Maar dan zitten we in een heel ander stelsel.

Art. 170
1 De burgemeester ziet toe op:
a een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij de voorbereiding, vaststelling en uitvoering betrokken zijn;
b een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere overheden;
c de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie;
d een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften;
e een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur.
2 De burgemeester brengt tegelijk met de in art. 197 bedoelde stukken een burgerjaarverslag uit, waarin hij in ieder geval rapporteert over:
a de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening;
b zijn bevindingen over het eerste lid onder c;
3 De burgemeester bevordert overigens een goede behartiging van de gemeentelijke aangelegenheden.
De burgemeester als kwaliteitsbewaker en zijn zorgplicht komen in dit artikel aan de orde. Formeel geeft ook dit artikel de burgemeester een sterkere positie binnen het college, maar ook hier geldt weer: hem wordt geen instrument gegeven om dit waar te maken. Opnieuw geldt dat alles afhankelijk is van goede verhoudingen binnen het college en van goed collegiaal bestuur. De burgemeester neemt formeel wel een centrale positie in zowel in de raad als in het college, maar hoe een en ander uitpakt, verschilt van persoon tot persoon en van gemeente tot gemeente en wat dat betreft is er weinig verschil.

b De spagaat
Ten slotte nog een punt waarover nogal zorg bestond: de spagaat waarin de burgemeester zich in het duale stelsel bevindt. De burgemeester moet als voorzitter van het college de collegebelangen behartigen en als voorzitter van de raad de raadsbelangen. Bij een raadsvergadering zou dat bv. tot problemen kunnen leiden, wanneer hij zich te veel als collegelid zou opstellen. Van alle collega’s die ik gesproken heb, heeft tot nu toe niemand dat als een probleem ervaren. Het vereist wel rolvastheid in verband met de veranderde positie. Dat én raad én college vaak nog zoekende zijn naar hun taak en plaats of die onvoldoende weten, wordt wel vaak als een probleem ervaren. Maar dat is weer een ander hoofdstuk.

Cultuuromslag

Het gemeentelijk bestel was evenals het gehele bestuur in ons land steeds meer een in zichzelf gekeerde oligarchie van bestuurders en vertegenwoordigers. De veranderingen in het gemeentelijk bestuur zijn bedoeld om de burgers meer bij dat bestuur te betrekken.
Of dat door het dualisme en/of een gekozen burgemeester zal gelukken, betwijfel ik ten zeerste. Daarvoor is een cultuuromslag nodig in het denken en doen van al dan niet gekozen bestuurders en van de burgers. Met formele regels alleen verander je geen cultuur.
Het is de moeite waard als ChristenUnie-bestuurders ernaar te streven een voorbeeld te zijn van integriteit, toegankelijkheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid. Die eigenschappen van gemeentebestuurders zullen, meer dan welke verandering in regels ook, ertoe kunnen bijdragen dat de burger meer vertrouwen krijgt in zijn overheid.

Door H. Visser, burgemeester van Elburg

Gepubliceerd in Denkwijzer 2002, 5