Kiesstelsel in discussie

Kiesstelsel in discussie

kiezersbedrog.jpg

6 juni 2002 by Gert Schutte (voormalig lid van Tweede Kamer)

Het aantreden van een nieuw kabinet is traditioneel een goede gelegenheid om het kiesstelsel weer eens tegen het licht te houden. Elke nieuwe minister van Binnenlandse Zaken heeft wel bepaalde ideeën om het stelsel te veranderen. In de verkiezingscampagne is veel gesproken over een te grote afstand tussen kiezers en gekozenen. Welnu, via het kiesstelsel kan daar wat aan gedaan worden. Het zou mij niet verwonderen als het deze keer opnieuw zo zou gaan. In ieder geval doen we er goed aan op een hernieuwde discussie voorbereid te zijn. Zelfs kleine veranderingen in het stelsel kunnen voor een partij als de ChristenUnie belangrijke gevolgen hebben.

Niet populair

De opkomst bij verkiezingen daalde tot de beruchte verkiezingen van 15 mei 2002 in Nederland gestaag. Vooral de verkiezingen voor het Europees parlement en provinciale staten zijn niet populair. Soms neemt nog niet de helft van de kiesgerechtigden de moeite daadwerkelijk van zijn stemrecht gebruik te maken. Geen wonder dan ook, dat steeds weer voorstellen worden gedaan om de deelneming aan verkiezingen te bevorderen. De mogelijkheden om bij volmacht te stemmen zijn in de loop der jaren sterk verruimd. Zo zeer zelfs dat het ronselen van volmachten tot een probleem is geworden. Om de kiezer een gang naar de stembus of -machine te besparen zijn plannen ontwikkeld voor kiezen op afstand met gebruikmaking van moderne communicatietechnieken. Minister Van Boxtel heeft hierin veel geïnvesteerd, maar uiteindelijk moeten constateren dat de praktische problemen nog te groot zijn.
Een verandering die wel is gerealiseerd is de verlaging van de drempel om bij voorkeur te worden gekozen. Een kandidaat die ten minste 25% van de lijstkiesdeler behaalt, krijgt voorrang boven de hoger op de lijst geplaatste kandidaat die het met minder stemmen moest doen. Hierdoor is de invloed van de individuele kiezer vergroot ten koste van de invloed van de partij als geheel.
Toch worden steeds weer voorstellen gedaan om het kiesstelsel te veranderen. Een belangrijk motief daarvoor is, dat er tussen kiezer en gekozene een nauwere persoonlijke band moet ontstaan. Daarbij past dan ook een indeling van het land in enigerlei vorm van districten.

Naar algemeen kiesrecht

Er wordt in Nederland betrekkelijk weinig gekozen. Als alles volgens het boekje verloopt, gaan we gemiddeld één keer per jaar naar de stembus. Geen activiteit dus om moe van te worden. In andere landen worden heel wat meer keuzen van de kiezers gevraagd. In België b.v. kent men de gewesten als extra bestuurslaag. Dat verhindert onze zuiderburen niet nu plannen te ontwikkelen om ook de burgemeester rechtstreeks te laten verkiezen, en wel in twee ronden. In Amerika worden zelfs rechters gekozen. Een situatie welke in ons land met scheiding van machten ondenkbaar is.
Wie de kiesstelsels in verschillende landen wat nader bestudeert, zal al snel ontdekken dat de keuze voor een bepaald stelsel niet op zichzelf staat. De geschiedenis van een land, de verhouding tussen centraal en decentraal gezag en de taken en bevoegdheden van de gekozenen spelen een belangrijke rol. Delen van een stelsel uit een ander land kunnen dan ook niet zonder meer worden ingepast in het Nederlandse stelsel. Invoering van een gekozen burgemeester b.v. zal niet alleen gevolgen hebben voor zijn relatie tot de eveneens gekozen gemeenteraad, maar ook voor zijn bevoegdheden en zijn relatie tot de rijksoverheid.
In veel voorstellen over de positie van gekozen en benoemde bestuurders en vertegenwoordigers speelt hun legitimatie een belangrijke rol. Hoe directer en actueler de band tussen kiezer en gekozene, hoe sterker de legitimatie van de bestuurder. Deze gedachte is een uitvloeisel van de idee dat overheidsgezag voortkomt uit de volkswil. Een idee dat haaks staat op de openbaring in de Bijbel, dat oorsprong en gezag van de overheid bij God liggen. Er is geen overheid dan door God. Daaraan ontlenen overheden hun legitimatie, ongeacht of ze gekozen of benoemd zijn. Een benoemde burgemeester is dan ook niet minder gelegitimeerd dan een gekozen ambtsdrager, de indirect gekozen Eerste Kamer niet minder dan de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer.
Daarmee is niet gezegd, dat de manier waarop overheden hun ambt ontvangen, onbelangrijk is. Calvijn wees er in zijn dagen al op, dat het een voorrecht is voor een volk, als overheidspersonen verantwoording moeten afleggen aan vertegenwoordigers van de burgers. Overheidspersonen zijn ook zondige mensen, die blootstaan aan de verleiding hun macht voor eigen voordeel te gebruiken. Waarden als verkiezing, verantwoording, controle en openbaarheid, die we in ons democratisch staatsbestel kennen, zijn dan ook in een christelijke visie op de overheid waardevol.
Dat dit nog niet automatisch behoeft te leiden tot een voorkeur voor algemeen kiesrecht, leert de geschiedenis van de christelijke politiek in ons land. Het algemeen kiesrecht dateert van 1917. De toenmalige antirevolutionairen stonden – voorzichtig gezegd – niet vooraan om de vorm van algemeen kiesrecht die we nu in grote lijnen nog kennen, te aanvaarden, al hebben de toenmalige Kamerleden het wetsvoorstel uiteindelijk vrijwel unaniem gesteund. De partij was voor een kiesrecht voor gezinshoofden en daarmee gelijkgestelden, waarbij ze mensen die een ‘schandelijk of verkeerd beroep’ uitoefenden, zoals bordeelhouders en kroegbazen wilde uitsluiten. Achtergrond hiervan was dat algemeen kiesrecht voor ieder veel te individualistisch gedacht was en onvoldoende rekening hield met de organische verbanden in de samenleving.

Evenredige vertegenwoordiging

Het jaar 1917 was niet alleen van belang door de invoering van algemeen kiesrecht, maar ook door de keuze voor het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Ook dat betekende een breuk met het verleden, toen in ons land verschillende soorten districtenstelsels golden. Aanvankelijk leidde de invoering van beide veranderingen tot de opkomst van een groot aantal kleine partijen, die soms ook in de Tweede Kamer doordrongen. Om dat enigszins in te perken werd in de Grondwet de mogelijkheid opgenomen bij wet grenzen te stellen aan het beginsel van evenredigheid. Die grens is voor de Tweede Kamerverkiezing uiteindelijk geworden, dat een lijst ten minste één keer de volle kiesdeler moet behalen om voor één of meer zetels in aanmerking te komen. Hoe hard deze grens kan zijn, ervoer het GPV in 1959, toen het volgens de officieuze verkiezingsuitslag voor de eerste keer een zetel behaalde, terwijl de officiële uitslag enkele dagen later uitwees dat er zo’n 25 stemmen te weinig waren behaald, zodat geen zetel werd toegewezen. Of elke stem ook telt!
In de naoorlogse jaren is verschillende keren geprobeerd het voor kleine partijen moeilijker te maken in de Kamer te komen of te blijven. Voorstellen voor een hogere kiesdrempel leken soms op een politieke meerderheid te kunnen rekenen, maar strandden uiteindelijk toch. Achterliggende gedachte was, dat het in de politiek uiteindelijk gaat om machtsvorming. Kleine partijen waren geen machtsfactor en hinderden de grote bij hun machtsvorming en -uitoefening. Vooral de toenmalige KVP en de PvdA telden veel voorstanders van een hogere kiesdrempel in hun midden. Jongeling en Verbrugh hebben tijdens hun Kamerlidmaatschap voortdurend moeten strijden om politiek te overleven. Met succes overigens. In de jaren tachtig is nog maar één keer voorzichtig geprobeerd een iets hogere kiesdrempel voor de gemeenteraad voor te stellen. Het PvdA-Kamerlid dat het voorstel deed, werd met kritiek overladen en trok het haastig weer in. Sedertdien is het instrument van de kiesdrempel van de politieke agenda verdwenen. Terecht uiteraard. Wie kiest voor algemeen kiesrecht en evenredige vertegenwoordiging, moet ervoor zorgen dat iedere stem van gelijk gewicht is. Het veel beleden gelijkheidsbeginsel brengt dat met zich mee. Dan mag een Kamer zich met recht vólksvertegenwoordiging noemen.
Toch was hiermee het machtsdenken niet ten einde. Vooral D66 was het een doorn in het oog dat de machtsvorming zo moeilijk inzet van verkiezingen kon zijn. Als onderdeel van de zogenaamde staatkundige vernieuwingen wilde de partij dan ook invoering van een districtenstelsel. Ook de PvdA dacht in die richting. Door Nederland in een aantal districten te verdelen zou de band tussen de gekozenen en de kiezers van het district versterkt kunnen worden. De persoon van de gekozene zou belangrijker worden, zijn politieke partij minder belangrijk. Discussie ontstond echter over het aantal districten waarin het land verdeeld zou worden. Hoe groter het aantal en dus hoe kleiner de districten, hoe nauwer de band tussen kiezer en gekozene. Maar dat zou ook betekenen, dat het aantal zetels per district klein zou zijn. Is dan nog vol te houden dat de leden worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging, zoals de Grondwet eist? Simpele rekenmodellen wezen uit, dat vrijwel geen van de kleinere partijen nog een kans zou maken. Om dat probleem te omzeilen zou gekozen kunnen worden voor een klein aantal districten. Ook dat zou het voor de kleinste partijen moeilijk maken, maar wie Nederland wil verdelen in vijf grote districten, kan het doel van een nauwere band tussen kiezer en gekozene wel vergeten. Voor een echt districtenstelsel voelt buiten D66 dan ook geen enkele partij meer.

Personeel karakter

De beide paarse kabinetten hebben geprobeerd toch nog iets te doen om het personele karakter van het kiesstelsel te vergroten. We noemden al de verlaging van de drempel om met voorkeurstemmen te worden gekozen. Maar het eerste kabinet-Kok wilde meer. Staatssecretaris Kohnstamm legde de Tweede Kamer drie varianten voor. Een gematigd districtenstelsel, het Duitse kiesstelsel en een gemengd stelsel. Het kabinet sprak voorkeur uit voor het gemengde stelsel. In dat stelsel zou de ene helft van de Kamerleden worden gekozen in vijf districten, de andere helft zoals nu op landelijke lijsten. Hierdoor zou het stelsel volgens het kabinet een positieve bijdrage leveren aan de versterking van de band tussen kiezer en gekozene, terwijl kleine partijen een redelijke kans hadden om vertegenwoordigd te blijven. Uit becijferingen bleek, dat die ‘redelijke kans’ voor GPV en RPF betekende een teruggang van samen vijf naar samen twee zetels. De Tweede Kamer wees dit voorstel dan ook af.
Het tweede kabinet-Kok pakte de draad weer op. Minister Peper legde de Kamer een nota voor met maar liefst zes alternatieven met het verzoek aan de Kamer er een keuze uit te maken. Uitgangspunt bij elk van de alternatieven was, dat het stelsel van evenredigheid in stand moest blijven, zodat de positie van kleine partijen er niet of nauwelijks door zou worden beïnvloed. Opmerkelijk was, dat het kabinet zelf geen enkele voorkeur voor een alternatief uitsprak. Argument hiervoor was, dat waar het ging om de verkiezing van de Tweede Kamer, de Kamer zelf maar moest aangeven, in welke richting een wetsvoorstel moest worden voorbereid. Dat laatste weigerde de Kamer. De regering regeert, de Kamer is geen adviesorgaan van de regering maar controleert haar. Nadat ook de opvolger van Peper tevergeefs geprobeerd had de Kamer op andere gedachten te brengen, legde minister De Vries zich mokkend neer bij de feiten en deed vervolgens niets meer!
Hoe staan de zaken er nu voor? Gelet op de standpunten welke de verschillende partijen tot nu toe hebben ingenomen, mag ervan uit worden gegaan, dat de discussie over het kiesstelsel zal worden voortgezet, waarbij vooral de standpuntbepaling bij de PvdA en het CDA van belang zal zijn. De VVD is sinds jaar en dag tegenstander van ingrijpende veranderingen, al moet nog blijken of zij bij eventuele deelneming aan een nieuw kabinet niet opnieuw een staatkundige verandering als offer zal brengen. De standpunten van D66 zijn als vanouds, maar zullen waarschijnlijk niet veel kans krijgen. PvdA en CDA hebben meermalen laten blijken wel iets te zien in het Duitse kiesstelsel. Het CDA-program zegt, dat aan kiezers meer mogelijkheden moeten worden gegeven om een herkenbare volksvertegenwoordiging te kiezen. Onderzocht dient te worden of een deel van de Tweede Kamer gekozen kan worden via regionale kiesdistricten. Zo geformuleerd kan de partij dus heel veel kanten uit. Voorafgaand aan de totstandkoming van het program heeft een commissie uit de partij een aantal varianten van een gemengd stelsel uitgewerkt. Tot de randvoorwaarden van elk van die varianten behoort de handhaving van de evenredige vertegenwoordiging en zoveel mogelijk waarborging van de mogelijkheden voor kleine partijen om een zetel te verwerven. Aangenomen mag worden, dat het CDA het in eerste instantie zal zoeken bij deze varianten, die allemaal iets hebben van het Duitse stelsel. Dat stelsel verdient dan ook alle aandacht.

Duitse kiesstelsel

Wat is nu de essentie van het Duitse kiesstelsel? De kiezer brengt dan twee stemmen uit: de ene stem op de lijst van de partij van zijn keuze, de andere op de kandidaat van zijn keuze in zijn eigen district. De eerste stem is bepalend voor de zetelverdeling over de partijen, de tweede voor de aanwijzing van de kandidaten die de zetels gaan bezetten. Door geen verandering te brengen in het systeem van zetelverdeling kan dit stelsel dus in principe neutraal uitwerken voor grote en kleine partijen. Via de tweede stem wordt bepaald, wie bij voorrang de aan de partijen toegewezen zetels gaan bezetten. Daarmee wordt dus de invloed van de kiezers op de samenstelling van de fracties vergroot zonder dat dit invloed heeft op de omvang van de fracties.
In hoofdlijnen is dit stelsel tamelijk duidelijk, al is het uiteraard ingewikkelder dan ons huidige stelsel met één stem per kiesgerechtigde. Omdat de eerste stem bepalend is voor de krachtsverhoudingen tussen de partijen, behoeft het ook niet bedreigend te zijn voor kleine partijen. In Duitsland is dat anders, omdat daar een kiesdrempel van 5% geldt, maar daar voelt in Nederland vrijwel niemand meer voor. Daar staat tegenover dat kleine partijen ook weinig hebben aan een dubbele stem, omdat zij er zelden in zullen slagen via de tweede stem een kandidaat gekozen te krijgen. Voor hen geldt ook het argument van de regionale bekendheid van de kandidaten veelal minder, omdat de belangrijkste kandidaten van kleine partijen bij de eigen achterban over het algemeen wel bekend zijn.
Toch is hiermee niet alles gezegd. Het Duitse stelsel kan n.l. op allerlei manieren worden ingevuld en aangepast. Niet onbelangrijk is, hoeveel districten zullen worden gevormd en hoe de grenzen ervan zullen worden bepaald. Ook kan het voorkomen dat via de tweede stem iemand rechtstreeks wordt gekozen, terwijl zijn partij volgens het stelsel van evenredige vertegenwoordiging geen recht meer heeft op een zetel. In Duitsland leidt dit ertoe, dat met name de grootste partij kans maakt op één of meer extra zetels, waardoor de evenredigheid wordt aangetast en het totaal aantal zetels flexibel wordt.
Tegenover de mogelijke voordelen van het Duitse stelsel staan ook nadelen. De mogelijkheid om twee stemmen uit te brengen nodigt de kiezer uit tot strategisch stemgedrag, zeker als het mogelijk is beide stemmen aan verschillende partijen ten goede te laten komen. Partijen op hun beurt kunnen dergelijk strategisch gedrag stimuleren. Naar mate men de nadelen van het stelsel wil voorkomen, wordt het stelsel ingewikkelder en daardoor minder aantrekkelijk.

Conclusie

Het kiesstelsel is geen rustig bezit. Achter elk voorstel tot verandering gaat een berekening schuil van voor- en nadelen voor de eigen partij. Dat maakt discussies over dit onderwerp extra lastig en beperkt de haalbaarheid van veel wijzigingen. Daar behoeven we niet om te treuren. Ons huidige kiesstelsel past bij uitstek in de Nederlandse verhoudingen met een groot aantal kleine en middelgrote politieke stromingen. Enigerlei vorm van districtenstelsel doet daaraan afbreuk. Wie het kiesstelsel wil gebruiken om via Kamerverkiezingen de minister-president aan te wijzen, overvraagt het kiesstelsel. Wie denkt dat een gekozen (minister)-president over een sterke legitimatie beschikt, spiegele zich aan Frankrijk, waar in twee ronden de president werd gekozen die in de eerste vrije verkiezing nog geen 20% van de stemmen kreeg.
Anders dan in het verleden doen zich momenteel gelukkig geen grote bedreigingen van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging voor. Het Duitse stelsel zonder kiesdrempel behoeft zo’n bedreiging ook niet te zijn. Maar of het de moeite waard is het in te voeren, is een andere zaak.

Door Gert Schutte, oud-Tweede Kamerlid voor GPV en ChristenUnie, lid van de Kiesraad

Gepubliceerd in DenkWijzer 2002, 3