Dit voorstel heeft al een heftige geschiedenis achter de rug. Het maakte al deel uit van het regeerakkoord van het eerste kabinet-Kok (1994-1998). In eerste lezing gingen beide Kamers (met gewone meerderheid) akkoord. Bij de tweede lezing werd in de Tweede Kamer ook de vereiste tweederde meerderheid behaald, maar in de Eerste Kamer kwam het voorstel juist één stem tekort, doordat behalve CDA, SGP, RPF en GPV ook één VVD’er, de heer Wiegel, tegenstemde.
Het leidde tot een kortstondige breuk in het tweede kabinet-Kok. Die werd opgelost met de afspraak dat het voorstel terstond opnieuw zou worden ingediend, met bovendien een tijdelijke regeling voor een niet-bindend referendum, omdat die vorm binnen de grenzen van de grondwet mogelijk werd geacht. Dit nieuwe voorstel haalde opnieuw een meerderheid in beide Kamers. Als het ook in tweede lezing door de Tweede Kamer komt, zal in de Eerste Kamer de positiekeuze van de ChristenUnie bepalend zijn voor aanneming of verwerping, althans wanneer het voorstel wordt behandeld voordat in juni 2003 een nieuwgekozen Eerste Kamer aantreedt.

Zoals dit korte historische relaas laat zien, is het onderwerp sterk verpolitiseerd geraakt. D'66 noemde het referendum zijn kroonjuweel, dat het belang van zijn deelneming in ‘paars’ moest bewijzen. Dit elan is echter betrekkelijk nieuw. Toen D'66 in 1966 van start ging, pleitte het wel voor staatkundige hervormingen die de macht van de kiezers zouden vergroten, maar het referendum werd daarbij toen niet genoemd. Wel was dit onderwerp vanaf het begin van de 20e eeuw van tijd tot tijd bij grondwetsherzieningen ter sprake gebracht, bij voorbeeld als alternatief voor het tweekamerstelsel.
Bij de grote grondwetsherziening die in 1982 haar beslag kreeg, waren de progressieve partijen teleurgesteld over het gebrek aan wezenlijke vernieuwingen die deze had gebracht. Het tweede kabinet-Van Agt (1981-1982, CDA/PvdA/D'66) besloot daarom een staatscommissie in te stellen, die moest nagaan hoe de invloed van de kiezers op de beleidsvorming alsnog vergroot kon worden. Deze staatscommissie-Biesheuvel kwam in 1985 met een uitvoerig rapport, waarin unaniem één vorm van referendum werd bepleit. Tot 1994 leidde deze aanbeveling echter niet tot een concreet wetsvoorstel.

Past een referendum in de christelijk-staatkundige visie op de verhouding tussen overheid en burgers? Op die vraag wordt verschillend geantwoord. Sommigen zien het referendum als pure volkssoevereiniteit en dus strijdig met de gedachte dat de overheid haar gezag van God ontvangen heeft. Anderen zien op dit punt geen principieel verschil tussen onze huidige vertegenwoordigende democratie en deze vorm van directe democratie. De vraag is naar onze mening in het algemeen niet te beantwoorden. Er zijn namelijk tal van vormen van een referendum, die zowel praktisch als principieel nogal verschil maken voor onze beoordeling.

Soorten referenda

Het eerste onderscheid dat we kunnen maken, is tussen een verplicht en een facultatief referendum. Sommige landen kennen voor bepaalde gevallen een door de grondwet verplicht voorgeschreven referendum, bij voorbeeld over wijzigingen van de grondwet. Nu zijn zulke voorstellen vaak helemaal niet omstreden, maar nodig geworden door veranderingen van buitenaf. Het kost dan moeite de burgers ertoe te bewegen naar de stembus te gaan. Schrijft de grondwet dan ook nog voor dat een minimum-opkomst nodig is om het referendum geldig te maken, dan leidt dat er in de praktijk toe dat grondwetswijziging vrijwel onmogelijk is. Een verplicht referendum is dus een ongewenste figuur.
Een tweede onderscheid betreft de vraag, wie het initiatief neemt tot een referendum: Is dat de overheid / wetgever of moet het initiatief uit de kiezers komen? Aan een initiatiefrecht bij de overheid kleven ernstige bezwaren. Een beroep op de kiezers wordt een gemakkelijke uitweg om lastige beslissingen te omzeilen. Het wetgevend orgaan doet daarmee tekort aan zijn verantwoordelijkheid; het doet als het ware op dit punt afstand van zijn ambt ten gunste van de soevereiniteit van het volk.
Een derde onderscheid betreft de kracht van de uitslag van een referendum: is dat een advies of is dat bindend? In het eerste geval spreken we van een raadgevend referendum (als het initiatief van de kiezers is uitgegaan) of een raadplegend referendum (als het initiatief van de wetgever uitgaat). In beide gevallen moet het wetgevend orgaan daarna nog een besluit nemen. Sinds kort kennen we een tijdelijke regeling voor een raadgevend referendum als voorloper op de grondwetswijziging en een raadplegend referendum voor de benoeming van een burgemeester als voorloper op de direct gekozen burgemeester.
Alle vormen van niet-bindende referenda betekenen dat de leden van de wetgevende macht te maken krijgen met twee, soms tegenstrijdige, directieven: hun eigen verkiezingsprogramma – als het goed is, gebaseerd op een principiële politieke overtuiging – en de uitslag van het referendum. Een kamerlid kan echter geen twee heren dienen en moet ook niet in die positie worden gebracht.

Facultatief en bindend

Maken we nu de balans op, dan blijkt er één vorm van referendum ter overweging over te blijven: een facultatief bindend referendum op initiatief van de burgers. Ook hiertegen vallen
wel tegenwerpingen aan te voeren. Een referendum kan gemakkelijk leiden tot manipulatie. De vraagstelling kan de uitslag sterk beïnvloeden. De regering kan haar eigen gewicht in de schaal leggen door met aftreden te dreigen bij verwerping. Het referendum zal het wetgevingsproces nog meer vertragen.
Deze bezwaren zijn op zichzelf niet denkbeeldig, maar zijn in een goede regeling wel te ondervangen. De staatscommissie-Biesheuvel en in haar voetspoor het kabinet-Kok wilden de mogelijkheid tot een referendum alleen openstellen over reeds door het parlement goedgekeurde wetsvoorstellen. De vraagstelling kan dan niet gemanipuleerd worden; die luidt simpel: Moet dit door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstel kracht van wet krijgen? We spreken dan van een facultatief correctief wetgevingsreferendum. Het is daarbij ongewenst – al kan het moeilijk grondwettelijk worden uitgesloten – dat een minister of kabinet zijn aanblijven aan de uitslag verbindt; want dan krijgt de volksstemming het karakter van een plebisciet en gaat het niet meer om het eigenlijke onderwerp.
Uitgesloten zijn dan referenda over open vragen als: moeten er minder vreemdelingen in ons land worden toegelaten, of: moet de doodstraf opnieuw worden ingevoerd? Pas als het parlement iets heeft aanvaard, kunnen de kiezers aan het word komen. Een referendum moet met een groot aantal handtekeningen worden aangevraagd, dit om te voorkomen dat te snel en te vaak naar dit bijzondere instrument wordt gegrepen. Om vertraging in de wetgeving te voorkomen zal dit in twee fasen gaan: een inleidend verzoek met een kleiner aantal handtekeningen in drie weken, dat de inwerkingtreding van een wet opschort, en vervolgens het grotere aantal handtekeningen in drie maanden om het referendum te verkrijgen. Deze voorwaarden garanderen dat het om een zaak gaat die echt leeft. Vervolgens zal een brede maatschappelijke discussie ontstaan, die uitmondt in een uitspraak van de kiezers.
Kan de kiezers deze verantwoordelijkheid worden toevertrouwd? Zullen zij bereid zijn in meerderheid ook voorstellen te steunen die tegen hun persoonlijk belang ingaan? Een voor de hand liggend voorbeeld zijn belastingverhogingen. In Californië hebben referenda ertoe geleid dat het bestuur essentiële voorzieningen niet kon bekostigen. Hier zijn twee oplossingen voor. Je kunt belastingwetten van het referendumrecht uitsluiten – dat is enigszins een zwaktebod. Of je kunt de belastingverhoging en de verbetering van een concrete publieke voorziening in één wet samenbrengen, zodat de keuze duidelijker wordt.

Vele raadgevers

Dit brengt ons tot de kernvraag: is het referendum per definitie een vorm van volkssoevereiniteit of is het ook in te passen in een christelijke staatkundige visie? Niet te ontkennen valt dat veel voorstanders van het referendum, D66 voorop, het zien als consequente uitwerking van de volkssoevereiniteitgedachte. Je herkent dat hierin dat de directe democratie, waarin alle burgers hun mening geven, principieel boven de indirecte, vertegenwoordigende democratie wordt gesteld. Het klassieke Athene is hun ideaal, waarbij ze even verwaarlozen dat daar vrouwen en slaven erbuiten vielen. Alleen omdat je niet geregeld met tien miljoen mensen kunt vergaderen, wordt om praktische redenen de vertegenwoordigende democratie aanvaard.
Wij delen die principiële voorkeur niet en zien veel voordelen in de vertegenwoordigende democratie. Volksvertegenwoordigers worden gekozen op basis van hun kwaliteiten – elke partij zet de beste mensen uit haar midden op de kandidatenlijst. Niemand heeft ooit voorgesteld kamerleden per loting uit de kiezers aan te wijzen – wat zou passen in de idee van het maximaal benaderen van directe democratie. Een tweede belangrijk verschil is, dat gekozen vertegenwoordigers hun stem in de openbaarheid uitbrengen en vooraf hun standpunt motiveren. Achteraf kunnen ze ter verantwoording worden geroepen, of ze inderdaad het publieke belang en niet hun persoonlijke belangen behartigd hebben. Dat is een groot verschil met de kiezer die in de beslotenheid van het stemhokje zijn ‘voor’ of ‘tegen’ een wetsvoorstel uitspreekt.
Toch heeft het vertegenwoordigend stelsel ook nadelen. In ons land uit dit zich vooral in de noodzaak van coalitievorming bij gebreke van een meerderheidspartij. In die coalitievorming worden soms afspraken gemaakt waarbij de partners zich verplichten een wens van een van hen te steunen, terwijl die wens zonder zo’n afspraak geen meerderheid in het parlement zou hebben. Het regeerakkoord dwingt de fracties dan daartoe. Gebeurt dit vaker of met belangrijke zaken, dan leidt dat tot vervreemding tussen kiezers en gekozenen. Een referendum zou dan een instrument kunnen zijn om dit te corrigeren en zal ook preventief werken.
Het lijkt ons te vlot deze concrete vorm van de hand te wijzen als uitvloeisel van de door ons afgewezen volkssoevereiniteit. Immers, we aanvaarden ook de huidige vertegenwoordigende democratie. Daarin regeert de volksvertegenwoordiging niet, maar ze heeft wel de macht om zaken tegen te houden. De volksvertegenwoordiging kan geen wet tot stand brengen zonder de medewerking van de regering – ook niet via het recht van initiatief - , maar omgekeerd kan de regering geen wetten tot stand brengen zonder de instemming van de Staten-Generaal. Dat past in de bijbelse visie op gezagsuitoefening, waarin ieders verantwoordelijkheid (ambt) wordt erkend, maar macht niet een absoluut karakter draagt. Rehabeam verliest de helft van zijn rijk door zijn absolutistisch optreden (I Kon. 12:14-16), maar Salomo prijst de vorst die veel raadgevers heeft (Spr. 11:14, 15:22). Als deze bevoegdheid aanvaardbaar is bij de vertegenwoordigers van de kiezers, zou het dan onaanvaardbaar moeten zijn bij de kiezers zelf?
In de calvinistische staatkunde is zo’n principieel nee tegen referenda ook niet te vinden. Zowel Abraham Kuyper als A.F. de Savornin Lohman achtten dit instrument in bepaalde situaties toepasbaar. Het principiële nee vinden we voor het eerst bij H. Colijn in diens Saevis tranquillus in undis. Daarbij is het goed te bedenken dat Colijn ten tijde van het schrijven van dit boek minister-president was. Ministers (en ook kamerleden) hebben gewoonlijk niet veel animo voor het referendum, omdat het beperkingen oplegt aan hun macht. Een kiezersuitspraak is ook moeilijker te beïnvloeden dan een beslissing in het parlement. Maar het hechten aan macht is op zichzelf geen christelijk-staatkundige overweging.
Voor ons is wel een principieel punt dat de uitspraak van de kiezers niet die van het parlement mag vervangen. Voorwaarde moet blijven dat geen wet tot stand komt zonder instemming van de gekozen volksvertegenwoordiging. Dat daarna een referendum een parlementair ‘ja’ nog kan corrigeren, kan een nuttige noodrem zijn. Een volksinitiatief als in Zwitserland, waar kiezers een door henzelf opgesteld wetsvoorstel rechtstreeks in een beslissend referendum in stemming kunnen brengen, past hier niet in.
Onze conclusie is dat de ChristenUnie tegen een referendum in de vorm zoals het nu ter discussie staat, geen principieel nee zou hoeven te zeggen. Met de beperking van de hoge drempels wat betreft het aantal handtekeningen, mogen we ervan uitgaan dat de toepassing een uitzondering zal blijven. Dit laat uiteraard onverlet de praktisch-politieke afweging in een concrete situatie als in de afgelopen jaren, toen invoering van het referendum vooral de politieke positie van D66 moest versterken. Evenzo kan het massaal op drift raken van de kiezers een overweging zijn om hier maar even mee te wachten. Daar staat tegenover dat de mogelijkheid van een referendum ook een middel kan zijn tegen de vervreemding tussen kiezers en gekozenen, die de oorzaak lijkt van dit massaal op drift raken.

Door J.P. de Vries, die lid was van de staatscommissie-Biesheuvel.

Gepubliceerd in DenkWijzer 2002, 3