Het is begrijpelijk en niet meer dan vanzelfsprekend dat er voortgaande bezinning is op aard en toekomst van deze groeiende Europese bestuurslaag. De Europese Unie kampt al sinds jaar en dag met een aantal erkende problemen: het gebrek aan belangstelling van de zijde van de burger, gebrekkige democratische legitimatie, gebrek aan openbaarheid rondom de Europese besluitvorming, het hinken op zowel de nationale als de communautaire gedachte, de politieke betekenis van het Europese parlement, enzovoort. Gegeven het feit dat alle lidstaten met de Europese Unie verder willen, zou het van groot belang zijn als op op z’n minst op een aantal van deze problemen een (begin van een) antwoord zou komen.

De vragen en dilemma’s met betrekking tot de Europese politiek leven natuurlijk ook binnen de ChristenUnie. In dit artikel willen we proberen enkele van deze vragen te benoemen. Niet meer en niet minder. Het gaat ons erom de bezinning in de ChristenUnie te voeden door de keuzen die zich onvermijdelijk zullen aandienen onder de aandacht te brengen. Aan die keuzen zitten consequenties vast en die zullen we ook onder ogen moeten zien. We beogen hiermee een open discussies mogelijk te maken. Het wetenschappelijk instituut van de ChristenUnie zal over enige tijd dieper op de vragen en dilemma’s ingaan in een aparte publicatie. De volgende thema’s geven aan waar de discussie in ieder geval over zou moeten gaan.

Europa als Overheid

Cruciaal voor de benadering van de Europese Unie als politiek lichaam is de vraag of we hier principieel met een overheid te maken hebben in de zin van Romeinen 13:1. Is het zo dat boven de drie bestuurslagen die we kennen (gemeente, provincie en Rijk) er nu een vierde bestuurslaag bestaat, die we moeten eerbiedigen als onze overheid? Men kan deze vraag relativeren door te wijzen op het feit dat Europa slechts op deelgebieden iets te zeggen heeft en bovendien een onafhankelijke regering ontbeert. Er is slechts in gebrekkige zin sprake van Europese soevereiniteit. Men kan de vraag ook anders benaderen en wijzen op het dwingende karakter van Europese regels, waaraan de burger zich heeft te onderwerpen. De nationale overheden hebben immers een deel van hun autonomie overgegeven aan communautaire instellingen, welke daarmee gezag over alle Europese burgers uitoefenen. Er zijn Europese instituties met Europese bevoegdheden zoals de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank en het Europees Hof van Justitie. Hoewel nog in gebrekkige vorm is er, zo bezien, wel sprake van een Europese overheid.
De kwestie is van principieel belang voor de christelijke politiek. Indien Europa overheid is dan zullen we haar moeten eerbiedigen op precies dezelfde wijze als we onze andere overheden eerbiedigen. Maar er is meer aan de orde. Als Europa overheid is in de principiële zin waarover we hier spreken, dan mogen we haar ook aan criteria binden die christelijke politiek aan overheidsoptreden stelt. Dan moet ze haar werkzaamheden zien als dienst aan God en zich inzetten voor de publieke gerechtigheid. Omdat alle macht kan corrumperen moet iedere overheid, dus ook de Europese, gecontroleerd worden en daarvoor zijn parlementaire mechanismen en politieke openbaarheid onmisbaar. Met andere woorden: de principiële aanvaarding van Europa als overheid heeft verreikende consequenties. De visie op de (politieke) rol van het Europees parlement en op de openbaarheid van Europese besluitvorming hangt er mee samen. Europese besluitvorming moet dan niet meer plaatsvinden in de beslotenheid van allerlei Europese ministerraden met een verantwoording achteraf in nationale parlementen. Er moet een politieke discussie over Europees beleid plaatsvinden met de Europese Commissie in het Europees Parlement.
Een principiële benadering van Europa vanuit onze christelijke overheidsvisie legt direct al de meest fundamentele keuzen bloot die er te maken zijn met betrekking tot de Europese politiek. Dat is geen wonder, want deze overheidsvisie ligt in het hart van de christelijke politiek. Tot dusver is er echter met betrekking tot Europa door ChristenUnie en SGP een andere afweging gemaakt. Er is uitgesproken dat de EU bestaat uit met elkaar samenwerkende zelfstandige staten. Dit impliceert dat de nationale overheid in deze optiek van hoger orde blijft dan de Europese. De soevereiniteit (het onafhankelijk gezag) berust bij nationale overheden en niet bij Europa. De vanzelfsprekende consequentie voor de Europese besluitvorming is dat deze zoveel mogelijk intergouvernementeel moet plaatsvinden, dat wil zeggen: door de Raden van Ministers. Het ‘politieke tekort’ van Europa (gebrekkige democratische controle en gebrek aan openbaarheid) moet worden opgelost binnen de bestaande kaders. De verantwoording van Europees beleid is in deze visie primair een nationale zaak. De vraag is echter of een visie die Europese politiek wil inbedden in nationale kaders wel toekomst heeft. Een algehele inkadering is nu al niet mogelijk. We hinken met onze visie dan ook op twee gedachten.

De vormgeving van Europa

Hoewel een aantal mensen uit de achterban van ChristenUnie en SGP de Europese politieke realiteit het liefst zou willen terugdraaien, is ‘renationalisatie’ geen reële optie. De Europese Unie zal geleidelijk aan verder groeien, al gaat het misschien met horten en stoten. De uitbreiding van de Unie naar Oost-Europa staat op het programma en ook de verdere vormgeving van de interne besluitvormingsprocedures. De Unie is belangrijk voor de stabiliteit op het Europese continent. De uitbreiding naar het oosten legt een zekere hypotheek op de institutionele hervormingen. De toename van het aantal lidstaten van 15 naar 27 zal betekenen dat de besluitvorming in ministerraden niet meer op de bestaande wijze kan verlopen. Besluitvorming met unanimiteit zal dan immers onder zware druk komen te staan. Ook kunnen niet alle lidstaten meer vertegenwoordigd zijn in de Europese Commissie. Het Europees Parlement wordt vergroot en ook daar zullen procedures moeten worden aangepast. Er zullen dus hervormingen nodig zijn en deels zijn deze al in gang gezet.
Dwars door deze discussie loopt de discussie over de toekomstige politieke vormgeving van Europa. Dat Europa een volledig geïntegreerde politieke unie zal worden is onwaarschijnlijk. Toch lijkt een verdere federalisering op de lange termijn in het verschiet te liggen. Nationale staten kunnen binnen een Europese (con)federatie bestuurlijke zelfstandigheid houden, maar hebben te maken met een Europese bestuurslaag die op het gebied van economie, veiligheid en buitenlands beleid een eigen bevoegdheid heeft. Duitsland, dat intern ook een federale structuur kent, is voorstander van een dergelijk model.
Hier dient echter een pas op de plaats te worden gemaakt. In de discussie over de toekomst van Europa duiken de termen federalisme en confederalisme telkens op. Om misverstanden omtrent deze concepten te voorkomen, enkele opmerkingen over de betekenis en impliaties van deze concepten.
In het verleden zijn confederale staatsstructuren altijd een tussenvorm geweest naar een federaal stelsel (bv. de VS), en zij bestaan in pure vorm dan ook nergens. In een confederaal model worden de bevoegdheden van de confederale overheid door de overheden van de nationale staten vastgesteld. De confederale overheid heeft uit dan ook geen eigen grondwet: zij bestaat immers geheel bij de gratie van de nationale staten en heeft geen onafhankelijke, originaire bevoegdheid. Europese confederalisten zijn voor het principe van meerderheidsbeslissing op nationaal vlak, maar zij zijn geen voorstander van deze besluitvormingsprocedure op Europees niveau. Op Europees niveau willen zij het unanimiteitsbeginsel handhaven. Het onvoorwaardelijk toepassen van meerderheidsbesluitvorming op Europees niveau houdt in deze visie niet genoeg rekening met de culturele bepaaldheid van een volk en leidt op de lange termijn tot ongenoegen en weerstand bij de burger. Het grote nadeel van zo’n stelsel is immers dat besluitvorming erg onzeker is nu elke nationale staat een maatregel kan tegenhouden. Op deze wijze kan samenwerking op belangrijke beleidsterreinen als de interne markt, milieu en landbouw worden gefrustreerd op grond van allerlei politieke overwegingen, ook als die niet veel met het onderwerp in kwestie te maken hebben. In de Eurpese context kan dit van bijzonder belang zijn, nu een uitbreiding met 12 landen al op de agenda staat en verdere uitbreiding in de toekomst niet mag worden uitgesloten.
Een federaal model daarentegen impliceert meerderheidsbeslissing op het niveau van de federale overheid. De burger kiest zowel de statelijke als de federale overheid, welke gescheiden bevoegdheden hebben. Hoe deze scheiding er precies uitziet, is vastgelegd in de constitutie van de federatie. Het begrip federatie zegt derhalve niets over de mate waarin bevoegdheden zijn overgeheveld van statelijk naar federaal niveau. Zo is België een federale staat waarin 7 staatrechtelijke entiteiten (3 Gewesten, 3 Gemeenschappen en de Rijksoverheid) juridisch volstrekt gelijkwaardig zijn en allen exclusieve en autonome bevoegdheden uitoefenen. De gewesten in België en de Länder in Duitsland spelen dan ook een veel belangrijker staatsrechtelijke rol in het landsbestuur dan bijvoorbeeld de provincies in Nederland. Bovendien is het in een federale structuur eenvoudiger te zien waar de bevoegdheid van de federale regering ophoudt en die van de statelijke overheid begint: het staat duidelijk in de federale grondwet. Indien bevoegdheden echter constitutioneel aan de federale overheid zijn toegekend, is er, in tegenstelling tot in het confederale model, geen weg meer terug voor de statelijke overheden.
Geen enkele staatsrechtelijke kwalificatie doet op dit moment recht aan het eigen karakter van de Unie, al was het alleen maar omdat de Europese Unie geen eenheidsstaat is en het ook niet snel zal worden. Daartegen hebben de meeste Europese staten op dit moment ook onoverkomelijke bezwaren, Frankrijk en Engeland voorop. Het is bekend dat een aantal staten in de Europese periferie – Spanje, Engeland, de Scandinavische landen – niet verder wil gaan dan intergouvernementele samenwerking. Dit zijn landen die geopolitiek altijd een isolationistische positie hebben gekoesterd: zij zijn dan ook voorstander van een zuiver confederalistische ontwikkeling binnen Europa. Voor Nederland geldt dat niet. Nederland is een open land met tal van verbindingen in Noord-West-Europa. Nederland behoort niet voor niets tot de ‘founding fathers’ van de Unie. Insisteren op een Europees model dat niet verder gaat dan intergouvernementele samenwerking past niet goed bij de positie die Nederland van oudsher heeft ingenomen. Nederland is altijd coöperatief geweest in het besef dat het zich door samenwerking kon versterken. Tegelijkertijd staat de Nederlandse overheid ook geen algehele federalisering voor.
Eigenlijk zijn er op deze tussenweg twee opties. De ene optie wijst de weg van nadere alliantie met een beperkt aantal staten binnen de EU met gelijklopende belangen. Op deze manier kan Nederland de eigen belangen binnen de EU beter verdedigen en hoeft het vooralsnog niet verder te gaan dan het intergouvernementele model. De Benelux is al zo’n blok binnen de EU, maar de Benelux legt te weinig gewicht in de schaal. Dit model van regionale blokvorming is door dr. A.J. Verbrugh herhaaldelijk naar voren gebracht en hij dacht daarbij aan versterking met Engeland en Scandinavië. Het probleem blijft echter dat deze landen zich isolationistisch opstellen en minder belang hebben bij specifieke samenwerking met Nederland.
De andere optie is akkoord te gaan met een zeer lichte vorm van federalisering. Dit zou kunnen neerkomen op een formalisering van de huidige Europese bestuurspraktijk. Deze stap maakt het wel noodzakelijk te definiëren welke bevoegdheden nationaal behartigd worden en welke op Europees niveau. Nederland zou zich dan in deze discussie aan de zijde scharen van Duitsland. Steun aan een Europese confederatie zou de stap impliceren van de erkenning van een Europese soevereiniteitsaanspraak. Zover is Nederland tot dusver niet gegaan. Nederland blijft dus een beetje in een spagaatpositie als het gaat om de finaliteitsdiscussie. De ChristenUnie heeft zich ook op dit punt nog niet uitgesproken.

Europees beleid

In het debat over toekomstvisies voor Europa mag de vormgeving van Europees beleid niet onbreken. Immers, voor de burgers van de Unie komt het op de inhoud van het beleid aan: besluitvormingsprocessen en de institutionele structuur zijn slechts relevant voor zover zij bijdragen aan het tot stand brengen, implementeren en toepassen van goed beleid. In het kader van het streven naar publieke gerechtigheid zou de eerste zorg van een christelijke politieke partij dan ook moeten zijn of het beleid van de Europese overheid de publieke gerechtigheid bevordert. Een christelijke partij wil immers de boodschap van het Evangelie een plaats doen vinden in beleid, de burger ten goede. De vraag doet zich dan voor: welk beleid kan goed op Europees niveau worden vormgegeven en wat beter op nationaal niveau?
Bij die afweging spelen zowel ideële als praktische factoren een rol. Niet elk beleidsterrein kan immers in het vat van ‘publieke gerechtigheid’ of ‘goed rentmeesterschap’ gegoten worden, en het is ook niet nuttig daartoe een geforceerde poging te wagen. Enige voorzichtigheid is daarom geboden. Een uitgangspunt kan zijn om besluitvorming te propageren op dat niveau waar het bevorderen van publieke gerechtigheid en goed rentmeesterschap het meeste effect heeft. Besluiten dienen zo dicht mogelijk bij de burgers genomen te worden, en alleen als het effectiever is wordt de besluitvorming op Europees niveau geregeld. Dit subsidiariteitsbeginsel is overigens ook neergelegd in het kernprogramma van de ChristenUnie. Op grond hiervan zal op Europees niveau een beleid worden nagestreeft waarin op het gebied van bijvoorbeeld mensenrechten, ontwikkelingssamenwerking, misdaad en criminaliteit, vluchtelingen, landbouw en milieubescherming een aantal minimum-eisen wordt gesteld aan de lidstaten die deze idealen zo dicht mogelijk benadert. Publieke gerechtigheid en goed rentmeesterschap houden niet op bij de Nederlandse of Spaanse grens, zeker niet nu de mogelijkheid reëel aanwezig is internationaal invloed uit te oefenen. Maar zijn we bereid te accepteren dat op die gebieden Nederlandse bevoegdheden in grote mate over worden dragen? Of moeten we ons, in het kader van het nastreven van publieke gerechtigheid in een groter domein, niet blind staren op de notie van soevereiniteit?
Behalve de vraag welk beleid op welk niveau het best kan worden gemaakt, moeten we ook een visie formuleren op de beleidsterreinen die nu reeds op Europees niveau worden geregeld. Slechts enkele voorbeelden kunnen hier worden genoemd. Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, jarenlang een pronkstuk van het integratieproces, verkeert momenteel in een crisis. In het recente verleden hebben de varkenspest, de BSE-crisis en het Europese non-vaccinatiebeleid ten aanzien van MKZ-crisis de kwetsbaarheid van de agrarische sector blootgelegd. In het vorige nummer van dit blad zijn een aantal van deze reeds problemen geanalyseerd. Deze problemen roepen op tot een christelijke bezinning over een Europees landbouwbeleid dat getuigt van goed rentmeesterschap.
Wat betreft de tweede pijler van de Europese samenwerking vraagt de ontwikkeling van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid onze aandacht. Vooralsnog bestaat dit beleid meer uit retoriek dan uit concrete afspraken en daden. Het drama in voormalig Joegoslavië, waar de VS en de NAVO nodig waren omdat de EU zelf geen resultaten kon afdwingen, is daarvan een pijnlijke illustratie. De recente aanslagen in de VS geven tevens aan dat betere afstemming van het veiligheidsbeleid binnen de Unie wenselijk is. Dit betekent niet dat er een permanente Europese militaire macht moet komen, maar verdere coördinatie kan in gevallen gewenst zijn.
De beleidsontwikkeling in de derde pijler, die op het gebied van politie en justitie, hebben ook een grote stimulans gekregen na 11 september. De inspanningen op Europees niveau ter bestrijding van terrorisme zijn aanmerkelijk vergroot. Dit vindt zijn neerslag in het streven naar verdere harmonisering van het justitiebeleid in de Unie. Het dilemma dat zich hier voor doet, gaat over de wenselijkheid van een gezamenlijk opsporingsbeleid en de aarzeling wetgeving en handhavingsbeleid los te maken van het nationale niveau.

Nieuwe fase

De komst van de Euro per 1 januari 2002 zal de aanwezigheid van de Europese overheid voor een ieder tastbaarder maken. Met de uitbreiding van de Unie met een groot aantal landen en een Intergouvernementele Conferentie in het verschiet, lijken de ontwikkelingen zich nu in een hoger tempo te voltrekken. Terugkijkend op de laatste 30 jaar kan gesteld worden dat de ontwikkeling van beleid en de overheveling van bevoegdheden binnen de Europese Unie hebben zich hebben gekenmerkt door een niet te stuiten dynamiek. Vooral na de Verdragen van Maastricht (1992) en Amsterdam (1994) is de beleidsaanzuigende werking van ‘Brussel’ enorm toegenomen. De huidige snelle ontwikkelingen nopen de ChristenUnie tot een diepere bezinning over de Europese overheid, de vormgeving van Europa en het Europees beleid. De ChristenUnie mag zich niet afzijdig houden van het debat over de toekomst van Europa. Dit betekent niet dat er een blauwdruk moet worden gegeven over hoe de Unie er exact uit zou moeten zien, maar wel dat er een inhoudelijk debat moet worden voortgezet over de rol van christelijke idealen en politiek in het Europa van de toekomst.

Door Roel Kuiper en Benjamin Anker, beiden werkzaam bij het wetenschappelijk instituut van de ChristenUnie

Gepubliceerd in DenkWijzer 2001, 4