Laten we allereerst nog weer even duidelijk voor ogen krijgen wat interactieve beleidsvorming is. Hoewel de naam het wel suggereert heeft het niet primair te maken met internet en dergelijke nieuwe media, maar met interactie tussen overheid en burgers, organisaties of bedrijven. In het eerste artikel over interactieve beleidsvorming hanteerden we de volgende definitie: "Een wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of de evaluatie van beleid te komen." Het IPP gebruikt in het bovengenoemde boek een wat andere - en wat mij betreft minder goede - definitie: "Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vorming van beleid, waarbij in openheid en op basis van gelijkwaardigheid en onderling debat problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die van invloed zijn op het uiteindelijke politieke besluit."

Beide definities maken duidelijk dat interactieve beleidsvorming vooral inhoudt, dat belanghebbenden bij een bepaald beleidsonderwerp daar al in een veel vroeger stadium en veel intensiever dan voorheen bij betrokken worden en dat zij een belangrijke invloed krijgen in de totstandkoming van dat besluit. Laat ik er vanaf het begin van dit artikel duidelijk over zijn: er is op zich niets mis met deze beide aspecten van interactieve beleidsvorming. Sterker nog, dit past uitstekend bij één van de thema's van de ChristenUnie: Goed bestuur, dichtbij de burger. In dit artikel hoop ik ook duidelijk te maken dat er nog wel veel kanttekeningen, valkuilen en bezwaren zijn bij interactieve beleidsvorming.

Het onderzoek in de proeftuinen

Hoewel al sinds het begin van de jaren negentig in steeds meer gemeenten gewerkt wordt met interactieve beleidsvorming, is er nog heel weinig empirisch vergelijkend onderzoek gedaan naar dit fenomeen. Er zijn in de loop van de jaren heel veel theoretische verhandelingen geschreven over interactieve beleidsvorming en er zijn ook wel veel casussen beschreven, maar het ontbrak aan betrouwbare gegevens voor goed vergelijkend wetenschappelijk onderzoek. Het boek Lokale interactieve beleidsvorming maakt een begin met het opvullen van deze kennisleemte. Hoe interessant de beschrijving van de vijf proeftuinen ook is en hoe nuttig de lessen ook zijn die daaruit getrokken worden, de uiteindelijke conclusies van het onderzoek zijn behoorlijk negatief. In het boek spreken ze eufemistisch van 'niet onverdeeld gunstig'.

Hier volgen - verdeeld over vier thematische perspectieven – de conclusies die op basis van het onderzoek konden worden getrokken:

1. Participatie en representativiteit. Interactieve beleidsvorming leidt "zeker niet per definitie tot een bredere en representatievere politieke deelname van burgers en belangengroepen dan andere (politieke) participatievormen." (p.219). Ook hier zijn het de bekende belangengroepen en politieke dieren, een "niet-representatieve interactie-elite (als opvolger van de participatie-elite)" (p.231)
2. De werking van de instituties (zowel de constitutionele regels, procedures en organisatievormen als de actoren: raadsleden, dagelijks bestuurders en ambtenaren) "Nieuwe instituties van interactieve processen zijn eerder aanvullingen dan vervangingen van bestaande instituties in een gemeente." (p.221) De bestaande procedures van gemeenten en bestaande rollen van ambtenaren en politici blijven overheersen.
3. Het besluitvormings- of beleidsvormingsproces. Interactieve beleidsvorming heeft aanzienlijke consequenties voor de bestaande besluitvormings- of beleidsvormingsprocessen, "alleen al door de grote investeringen in tijd en inspanning die interactieve beleidsprocessen blijken te vergen." (p.224)
4. De kwaliteit van het beleid (de inhoud, de uitkomsten van het interactieve proces). Zowel de bijdragen van burgers als de uitkomsten van het interactieve proces als geheel waren weinig vernieuwend, creatief of verrassend "en de bijdragen van deelnemers kennen vaak slechts een bescheiden doorwerking in de uiteindelijke beslissingen" (p.231). Interactieve processen brengen meer op "voor het inzichtelijk maken van het beleidsprobleem en tot op zekere hoogte verwerven van draagvlak, dan voor het totstandkomen van innovatieve resultaten." (p.226).

De auteurs van Lokale interactieve beleidsvorming wijzen er op de laatste bladzijde nog wel even op dat er ook best succesverhalen te vertellen zijn over dergelijke besluitvormingsprocessen, maar – zo vervolgen ze – "wat in dit boek vooral wordt aangetoond, is dat ook mislukking dichtbij ligt, dat interactieve processen complex zijn, veel inspanning van de participanten en een goede opzet en uitvoering van de procesbegeleider vergen. En dat, ten slotte, nog veel verbeteringen mogelijk zijn." (p.232).

Op deze conclusies zullen sommigen – waaronder de mensen van het IPP zelf, vermoed ik – teleurgesteld reageren. Mensen die om praktische of principiële redenen tegen interactieve beleidsvorming waren, zullen hierbij een 'zie-je-wel'-gevoel hebben.

De inspraak voorbij?

Hoewel sommige auteurs menen te signaleren dat interactieve beleidsvorming haar krediet aan het verliezen is en het hierboven staande onderzoek niet echt veelbelovende conclusies trekt, ben ik met de auteurs van Lokale interactieve beleidsvorming van mening dat het onwaarschijnlijk is dat dit fenomeen weer zal verdwijnen uit bestuurlijk Nederland. Het is zo langzamerhand iets geworden "wat een modern en democratisch gezind lokaal bestuur 'hoort' te doen." (p.232) Alleen al daarom is het goed om onze mening over interactieve beleidsvorming verder te vormen. Maar er is meer. De auteurs sluiten namelijk af met de constatering: "Niettemin blijft het risico bestaan dat het fenomeen terugvalt tot een tegen heug en meug uitgevoerde bestuurlijke verplichting en een schaamlap tegenover de burgerij, zoals de inspraak op dit moment wordt gezien." Volgens hen kon dit onderzoek geen antwoord geven op de vraag of interactieve beleidsvorming 'de inspraak voorbij' is of juist 'de inspraak achterna' zal gaan.

Het IPP heeft als doel de politieke en maatschappelijke participatie in Nederland te bevorderen. Lex Veldboer begon zijn boekje De inspraak voorbij met de constatering: "Nederland lijkt een beetje inspraakmoe. Lokale bestuurders en politiek geïnteresseerde burgers lopen nauwelijks meer warm voor inspraakbijeenkomsten. De planvorming is al zover op gaan dat inspraak vaak niet meer is dan mosterd na de maaltijd." (p.6). Lex Veldboer stelt even verderop zelfs: "Inspraak is een vorm van bestuurlijk handelen die hoort bij de cultuur van de jaren zeventig, maar niet meer past in de zakelijke, geïndividualiseerde cultuur van de jaren negentig. Burgers willen vanaf het begin serieus worden genomen en niet op het einde van de rit een uitnodiging voor een bijeenkomst in een zaaltje ontvangen." (p.15).

Als inspraak inderdaad niet meer is dan dat, dan moet het heel frustrerend zijn voor ambtenaren en politici, voor de insprekers (burgers en organisaties), maar ook voor een instituut als het IPP met een participatie-bevorderende doelstelling. Die frustratie van het IPP was nog duidelijker merkbaar in het boek Spanning in interactie. Daarin beschrijven de auteurs de ontwikkelingen in de jaren tachtig en begin jaren negentig: "De eerste vloedgolf van directe democratie, de inspraak, verzandde in een loos ritueel en werd in toenemende mate lastig en tijdrovend gevonden door bestuurders, en teleurstellende door burgers." (p.19). Hier zit de frustratie achter van mensen die inspraak zagen als een eerste stap naar meer directe democratie. We moeten alert zijn als interactieve beleidsvorming door diezelfde mensen wordt aangegrepen als een nieuw en krachtiger breekijzer om nu wel meer directe democratie te verwezenlijken. Zeker als de directeur van het IPP openlijk zegt, dat "niet het primaat van de politiek maar het primaat vande deliberatieve democratie" voorop dient te staan.

Het is overigens zeer de vraag of inspraak een vorm van directe democratie is. Het is ook de vraag wat de oorzaken zijn van de verwording van de inspraak. Als we dat niet weten is de kans groot dat interactieve beleidsvorming de inspraak achterna gaat.

Democratie

Het IPP en in zijn voetsporen vele anderen verwarren directe democratie en invloed. Zo noemen zij interactieve beleidsvorming aan de ene kant "een nieuwe poging om een vorm van 'directe democratie' aan de bestaande 'indirecte democratie' toe te voegen", terwijl ze het een paar zinnen later "een volgende, verdergaande poging om burgers invloed te geven" noemen. In de hoofden van de IPP-ers is volksinvloed misschien hetzelfde als directe democratie, maar voor de ChristenUnie ligt daar een heel wezenlijk verschil. In een directe democratie beslissen burgers zelf over concrete beleidsvoorstellen, in een indirecte democratie wordt die beslissingsmacht gedelegeerd aan vertegenwoordigers, volksvertegenwoordigers. Zowel de RPF als het GPV hebben altijd een zeer principieel onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte democratie en – parallel daaraan – tussen volkssoevereiniteit en volksinvloed. Het christelijk- politieke uitgangspunt van de soevereiniteit van God als bron voor het overheidsgezag, betekent een afwijzing van de volkssoevereiniteit. "Ook de overheid kan geen twee heren dienen: zij staat in dienst van God en dus niet van het volk. (…) Ook in een democratie is de hoogste norm voor de overheid niet gelegen in de meerderheidswil." De overheid staat niet in dienst van het volk, maar is wel door God aangesteld om het volk te dienen. De afwijzing van de volksoevereiniteit betekent dan ook geenszins een afwijzing van volksinvloed. "Voor de legitimiteit van het overheidsoptreden is niet doorslaggevend of de burgers voldoende inbreng hebben gehad, noch of zij het met wetgeving en beleid in alle opzichten eens zijn. Bepalend is de vraag of de regels van de representatieve democratie in acht zijn genomen. Bij het bevorderen van de betrokkenheid van burgers gaat het daarom niet om het versterken van de legitimiteit van het overheidsoptreden, maar om mogelijkheden voor de burgers om hun eigen ambt in de staatsgemeenschap daadwerkelijk te vervullen (verantwoordelijk burgerschap)!" Een christelijk burgerschapsconcept verschilt fundamenteel met andere burgerschapsopvattingen, o.a. op het punt dat zij geen contractuele overheidsvisie kent maar een visie op de overheid als instelling van God. "Terwijl liberalen, sociaal-democraten, communitaristen en neo-republikeinen bij de invulling van het burgerschap de overheid hoogstens opvatten als een door het volk afgevaardigde instantie, beschouwen christelijke burgerschapsdenkers de overheid als een door God gegeven ambt." De overheid is geen 'u-vraagt-wij-draaien'-instantie. De overheid heeft een eigen verantwoordelijkheid, de burger ook. Een verantwoordelijke overheid betekent een overheid die de eindverantwoordelijkheid moet en wil nemen voor de taak die God haar stelt. Dat is ook een overheid die oog en oor heeft voor de burgers. Christelijk burgerschap betekent dat de mens verantwoordelijkheid op zich neemt voor het leven en de plaats die God hem of haar heeft gegeven, ook voor dat deel wat betrekking heeft op het publieke leven.

Participatie

In de literatuur wordt algemeen uitgegaan van vijf gradaties van participatie. 1. Informeren. Politiek en bestuur doen het hele besluitvormingsproces en lichten de burgers alleen maar in over vorderingen en eindconclusies. 2. Raadplegen. Betrokkenen kunnen gesprekspartner zijn en bouwstenen aandragen voor het beleid, maar de politiek verbindt zich daar niet aan. 3. Adviseren. Betrokkenen kunnen zowel problemen als oplossingen aandragen. Die oplossingen spelen een volwaardige rol in de beleidsontwikkeling. De politiek kan bij de uiteindelijke besluitvorming alleen nog met hele goede argumenten afwijken van de gezamenlijk ontwikkelde ideeën. 4. Coproduceren. Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een probleemagenda overeen, waarna ook weer gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen in de uiteindelijke besluitvorming. 5. Meebeslissen. De betrokkenen formuleren het beleid. De politiek neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden.

Meebeslissen is directe democratie pur sang. Coproductie is dat eigenlijk ook, omdat daar politiek, bestuur en betrokkenen gezamenlijk het beleid vormen en de politiek zich aan die uitkomsten verbindt zonder in een eigen eindafweging nog een andere conclusie te kunnen en mogen trekken. Interactieve beleidsvorming beweegt zich volgens het IPP op het vlak van coproduceren en meebeslissen, van directe democratie dus. Andere auteurs zoals Pröpper en ondergetekende zien dat breder. Ook raadplegen en adviseren horen er bij. Inspraak beweegt zich vooral op het vlak van raadplegen en in mindere mate op dat van adviseren. Inspraak is helaas vaak verworden tot een ritueel, waardoor het nauwelijks het niveau van informeren ontstijgt. Daar ligt zoals we zagen een heel groot probleem. Dat kan ondervangen worden door in een veel vroeger stadium de betrokkenen erbij te betrekken en hen er gedurende het proces bij te houden. Dat is mijns inziens de essentie van interactieve beleidsvorming. In die zin is interactieve beleidsvorming beter dan inspraak.

Het hangt verder van het soort beleidsterrein af of interactieve beleidsvorming zich - wat de ChristenUnie betreft - ook nog kan begeven richting coproduceren. Bij de inrichting van bijvoorbeeld een parkje, speeltuin of 'hangplek' mag de overheid ver gaan in het geven van invloed aan betrokkenen. De ChristenUnie houdt echter vast aan de uiteindelijke besluitvorming door de politiek, lees: de volkvertegenwoordiging! De cruciale vraag bij interactieve beleidsvorming is namelijk of de eindbeslissers (nu nog de gemeenteraad, straks na de invoering van de dualiseringsvoorstellen vooral het college) hun handen nog voldoende vrij om een eindafweging te maken? Na de dualisering van het gemeentebestuur ligt het bestuur in handen van het college, maar de politieke eindverantwoordelijkheid blijft bij de gemeenteraad. Voor die gemeenteraad wordt het straks veel belangrijker dat ze vooraf duidelijke randvoorwaarden stellen en dat ze tijdens en na het i.b.- proces het bestuur goed controleren. Voor dat laatste moeten ze goed inzicht hebben in de afwegingen die gemaakt zijn tijdens het proces. Het college moet beoordeeld kunnen worden op criteria die de raad vooraf voor een interactief beleidsvormingsproces heeft vastgesteld.

Goed bestuur, dichtbij de burger

In het discussie-traject dat de ChristenUnie in de afgelopen anderhalf jaar heeft gehouden - op zich al een aardig voorbeeld van interactieve beleidsvorming - was Goed bestuur, dichtbij de burger een belangrijk thema. Van het eerste 'Groen document' via een 'Blauw' en een 'Wit document' is het thema terecht gekomen in het eerste hoofdstuk van het Concept Verkiezingsprogramma. In dat hoofdstuk heet paragraaf 1 'Goed bestuur' en paragraaf 3 'Dichtbij de burger'. Goed bestuur betekent voor de ChristenUnie een rechtvaardige, geloofwaardige, integere overheid, die bereid is verantwoording af te leggen van haar handelen. "Een overheid tenslotte, die zich bewust is van de begrenzingen van de eigen taak en bevoegdheden. Die de burgerlijke vrijheden respecteert, en ruimte laat aan de maatschappelijke verbanden om op hun manier tot ontplooiing te komen." Het verkiezingsprogramma constateert een kloof tussen burger en overheid. "Het maatschappelijk draagvlak voor de politieke besluitvorming staat op het spel." De remedie is niet zozeer allerlei staatsrechtelijke vernieuwingen. "Er is een cultuurverandering binnen het overheidsapparaat nodig (…) Daadkracht, besluitvaardigheid en visie zijn daartoe nodig, maar vooral een overheid die werkt vanuit vaste ankerpunten. Een overheid die niet slechts de ontwikkelingen in de samenleving en de alsmaar veranderende publieke opinie volgt, maar die zelf op grond van vaste normen duidelijke keuzes maakt." 'Dichtbij de burger' betekent volgens het verkiezingsprogramma "toegankelijkheid, herkenbaarheid, zichtbaarheid en een gezamenlijk gevoel van verantwoordelijkheid voor het algemeen belang." Die medeverantwoordelijkheid moet gestimuleerd worden. Politieke besluitvorming moet niet over de hoofden van de mensen heen gaan, maar dichtbij de burger plaats vinden. Daarvoor "is een open verhouding gewenst tussen volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren aan de ene kant, en burgers en maatschappelijke organisaties aan de andere kant." Als bestuurders van de ChristenUnie die openheid kunnen opbrengen, als zij burgers en hun organisaties weten te betrekken bij de beleidsvorming en dus zaken als inspraak serieus nemen, maar ook sterk durven staan in het maken van een eigen eindafweging, en als gemeenteraadsleden (en ook Staten- en Kamerleden) werkelijk volksvertegenwoordiger zijn, dan zijn speciale, groot opgetuigde interactieve beleidsvormingsprocessen waarschijnlijk helemaal niet meer nodig...

Bronnen:

• Edelenbos, J. en R. Monnikhof (red.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie, Lemma, Utrecht 2001.
• DenkWijzer, jaargang 1, nr.2 (juni 2001), p.22-23.
• Pröpper, I., Interactieve beleidsvoering. De binnenkant van het proces, VNG / Partners+Pröpper, Amsterdam 1999.
• Veldboer, L., De inspraak voorbij. Ervaringen van burgers en lokale bestuurders met nieuwe vormen van overleg, IPP, Amsterdam 1996.
• Edelenbos, J. en René Monnikhof (red.), Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie, Instituut voor Publiek en Politiek (IPP), Amsterdam, 1998.
• Rouvoet, A., Reformatorische staatsvisie. De RPF en het ambt van de overheid, Marnix van St. Aldegonde Stichting (wetenschappelijk studiecentrum van de RPF), Nunspeet 1992.
• Haasdijk, Th. en A.H. Poelman, Sleutelen aan het staatsbestel, Groen van Prinsterer Stichting (wetenschappelijk bureau van het GPV), Amersfoort/Barneveld 1994.
• Maris, R. en J. W. Dollekamp, Verantwoordelijk bestuur. De (re)organisatie van het binnenlands bestuur in reformatorisch-politiek perspectief, Marnix van St. Aldegonde Stichting, Nunspeet 1995.
• Janssens, R., De burger in beeld. Een christelijke visie op overheid, individu en samenleving, Groen van Prinsterer Stichting, Amersfoort/Barneveld 1999.
• Durf te kiezen voor normen. Concept verkiezingsprogramma van de ChristenUnie.

Door Erik van Dijk, onderzoeker lokale overheden

Gepubliceerd in DenkWijzer 2001, 3