We zagen met eigen ogen begin mei 2015 op het Italiaanse eiland Lampedusa een overvolle vissersboot aankomen vanuit Libië. Mensen met angstige blikken in de ogen. Die dagen arriveerden er in totaal circa 200 vluchtelingen per dag op de ‘gateway to Europe’, zoals het eiland wel werd genoemd. Die zomer beleefden Nederland en Europa een historische piek in de toestroom van het aantal asiel- zoekers. Ruim een miljoen mensen kwamen naar Europa. Toen we in februari van dit jaar naar Griekenland reisden, zagen we dat de kampen op Lesbos nog steeds overvol waren. Nog steeds was er sprake van mensonterende situaties, en sommigen wachten al twee jaar op de beoordeling of ze Europa in mogen. Ondanks dat de toestroom van migranten sterk is gedaald doordat sommige Europese landen hun grenzen sloten en vanwege strenge controle aan de Turkse grens (de Turkije-deal) is de vraag nog steeds relevant hoe nu te voorkomen dat door een gebrek aan controle onze gastvrijheid op het spel komt te staan. We schetsen een richting.

Ons dilemma
De ChristenUnie staat bekend als een partij die opkomt voor vluchtelingen. De partij benadrukt consequent rechtvaardigheid en barmhartigheid in de behandeling van vluchtelingen. Jezus roept ons immers op om zorg te dragen voor de vreemdeling. Abraham ontving drie vreemdelingen, wat zijn leven compleet veranderde. Jezus zelf was een vluchteling die met zijn ouders asiel kreeg in Egypte. De vreemdeling dient gastvrij ontvangen te worden, zoals het wetboek Leviticus het voor- schrijft: ‘u zult de vreemdeling liefhebben als uzelf.’ We zetten ons dus op Bijbelse gronden ervoor in dat de vreemdeling, of zo- als we het nu zeggen: vluchteling, menswaardig behandeld wordt met als volkenrechtelijk anker het VN-Vluchtelingenverdrag.

Heeft gastvrijheid dan geen grenzen? Welke verantwoordelijk- heden hebben we persoonlijk, en welke heeft de overheid? Moet de overheid ook onbegrensd vreemdelingen gastvrij opnemen, zo vroeg ook Wouter Beekers zich dit in een eerder artikel af (NRC, 10 juni 2017). Migratie is niet nieuw. Het is van alle tijden en het heeft ons ook veel goeds gebracht. Maar een grootschalige en ongecontroleerde migratiestroom naar Europa kan ontwrichtend werken, niet alleen voor de ontvangende gemeenschappen, maar ook voor de samenleving van waaruit mensen vertrekken. Ook voor migranten persoonlijk kan migratie ontwortelend zijn. Wat de piek van 2015 zo bijzonder maakte, was het totale gebrek aan controle op wat er gebeurde.

De vraag is daarom: kunnen we beleidsvoorstellen maken om ongecontroleerde migratie te keren, zonder de waarden van waaruit wij politiek bedrijven los te laten? Hieronder doen we enkele voorstellen voor maatregelen om migratie beter te reguleren. Sommige punten maken al deel uit van het regeerakkoord van kabinet-Rutte III, andere punten zijn vervolgstappen met enkele nieuwe voorstellen. De maatregelen zijn in te delen op drie niveaus: buiten Europa, binnen Europa en binnen Nederland.

Migratieovereenkomsten
Vooraf zij gesteld dat de meeste vluchtelingen al worden opgevangen in de eigen regio (ruim tachtig procent). Tegelijk kunnen migratieovereenkomsten worden gesloten tussen de Europese Unie en derde landen. In het regeerakkoord is dit idee al opgenomen. Wij denken dat zulke overeenkomsten inderdaad een middel kunnen zijn om ongecontroleerde migratiestromen te beheersen, mits ze aan strenge mensenrechtenvoorwaarden voldoen (geen terugkeer naar onveilige landen, adequate asielprocedure, toegang tot juridische ondersteuning, recht op opvang).

Op dit moment is er echter nog geen enkel ander land behalve Turkije bereid gevonden om zelfs maar over een migratieovereenkomst te praten en zelfs de uitvoering van de Turkijedeal schiet ernstig te kort doordat de hervesting niet op gang komt (nog maar vijf procent) en vluchtelingen gedwongen worden terug- gestuurd naar Syrië. Het blijft echter van belang dit gesprek aan te gaan. De bedoeling van zo’n overeenkomst is dat migranten in zo’n derde land opvang krijgen en daar ook asiel kunnen aan- vragen. Als daar na een procedure, bij voorkeur in nauwe samenwerking met de UNHCR, geoordeeld wordt dat iemand inderdaad bescherming nodig heeft, wordt hij daar opgevangen.

Een deel van deze erkende vluchtelingen zal vervolgens in aanmerking kunnen komen voor hervestiging naar Europa. Daartoe moeten de EU-lidstaten wel bereid zijn, inclusief Nederland, om de hervestingquota’s substantieel te ver- hogen. Diegenen die niet erkend worden, krijgen daar geen opvang en zullen in principemoetenterugkeren.Iedereen die van daaruit doorreist over zee naar Europa zal niet meer toegelaten worden tot de asielprocedure. Er zal alleen nog een beperkte individuele toets zijn, zoals ook is opgenomen in het regeerakkoord.

Om zulke migratieovereenkomsten tot stand te kunnen brengen zijn structurele investeringen in politieke en economische samenwerking met die landen vereist, door middel van ontwikkelingssamenwerking in aanvulling op noodhulp. Vluchtelingen die niet voor hervestiging in aanmerking komen, moeten in deze derde landen een reëel perspectief op een bestaan hebben. Een belangrijk onderdeel daarvan is de toegang tot (beroeps)onderwijs en kansen op werk. Symbolische bijdragen zullen dat niet kunnen helpen bewerkstelligen. Die structurele investeringen zullen daarom echt iets moeten voorstellen. Het omhoog brengen van het budget voor hulp naar 0,7% van het BNP is daarom geen luxe, eerder noodzaak.

Selectiecriteria
Bij de selectie van die mensen die in aanmerking komen voor hervestiging in Europa moet kwetsbaarheid het criterium zijn: mensen afkomstig uit groepen die ook in de regio onvoldoende veiligheid kunnen vinden, zouden als eerste in aanmerking moeten komen voor opvang in Europa. Te denken valt daarbij aan christenen en andere (religieuze) minderheden. Vluchtelingen uit de christelijke minderheden in het Midden-Oosten kunnen soms niet in de opvangkampen terecht, omdat zelfs daar het voor hen niet veilig is. Ook lhbti’s vormen zo’n kwetsbare groep. De UNHCR- criteria voor kwetsbare groepen zouden met deze twee groepen moeten worden uitgebreid. De beperkte toets zoals hier- voor beschreven dient er bij uitstek toe om te beoordelen of we te maken hebben met deze dergelijke kwetsbare groepen.

Het fenomeen van de bootjes die de Middellandse Zee oversteken is opgekomen nadat alle andere manieren om Europa al dan niet legaal te bereiken zo goed als onmogelijk gemaakt zijn. Als we niet willen dat mensen met deze bootjes de zee oversteken, zullen we mensen dus een mogelijkheid moeten geven al eerder en op een legale manier asiel aan te vragen. Tot het mogelijk zal blijken migratieovereenkomsten met derdelanden te sluiten, moeten we een alternatieve manier overwegen om de beoordeling van asielaanvragen al buiten Europa te laten plaatsvinden, en niet pas na een levensgevaarlijke en illegale overtocht.

Het alternatief zou kunnen zijn om het netwerk van diplomatieke posten in te gaan zetten als vooruitgeschoven aanmeldcentra. Het moet mogelijk worden dat mensen asiel kunnen aanvragen bij de Nederlandse ambassades of consulaten, en het liefst ook bij die van andere lidstaten van de Europese Unie. Dat moet wat ons betreft zelfs de enige mogelijkheid worden. Nu is het juist expliciet niet mogelijk om asiel aan te vragen bij ambassades of consulaten. Het zou beter zijn dit om te draaien: asielaanvragen in Europa doe je bij de Europese vertegenwoordigingen of een speciaal EU-loket in het land van herkomst of een land van eerste ontvangst (mits de procedure voldoet aan internationale standaarden) en in principe niet meer in Europa zelf.

Stappen op korte termijn
Bovenstaande maatregelen zijn niet op korte termijn te realiseren. Er kunnen echter nu ook al andere maatregelen genomen worden. Om echt een keer te brengen in de huidige situatie van ongecontroleerde migratiestromen, is het misschien wel nodig om te stoppen met het in behandeling nemen van asielaanvragen van mensen die zich in Nederland melden. Zij komen immers per definitie via België of Duitsland, of via een vliegveld binnen, en hadden in die veilige landen of op het vliegveld asiel aan kunnen vragen. Dit is het principe van het Dublin-verdrag, alleen draaien we de bewijslast om. Het is niet langer nodig dat iemand een vingerafdruk in het Eurodac-systeem heeft staan om aan te tonen dat hij of zij al elders geregistreerd is; we kunnen ervan uitgaan dat ze door een ander, veilig land gereisd zijn en zij hadden dus daar asiel aan kunnen vragen. Deze mensen komen in de korte procedure terecht (waarin alleen bepaalde categorieën van de meest kwetsbare vluchtelingen toegelaten worden). De uitkomst daarvan mogen ze niet in Nederland afwachten, maar in de zojuist al even genoemde EU-opvangcentra, mits ook hier een adequate asielprocedure en opvang gegarandeerd is.

Daartoe moeten landen van eerste aankomst in de EU – dat zijn nu vooral Italië en Griekenland – structureel worden bijgestaan door een evenredig deel van hun last over te nemen, niet alleen bij een buitenproportionele instroom, zoals nu de Nederlandse inzet is, maar altijd. Een aanzienlijk aantal EU-lidstaten wil dit niet, maar we moeten niet wachten tot hier overeenstemming over is, maar hier nu al met een groep van bereidwillige landen werk van maken. De kansrijken van de instroom in de landen van eerste aankomst moeten na een korte procedure zo snel als mogelijk herverdeeld worden over de deelnemende landen. Dit betekent dat asielzoekers alleen nog maar in de gewone Nederlandse procedure terechtkomen als zij overgenomen zijn uit Griekenland, Italië of een land waar asielzoekers aan land komen.

Verder moet de kwaliteit van de opvang voldoen aan de afgesproken Europese normen. In de landen van eerste aan- komst in de EU zullen speciale opvang- centra moeten komen, van waaruit de eerste selectie plaatsvindt van kansrijken en van waaruit deze mensen herverdeeld worden over de andere Europese landen. We hebben ze in een eerder asieldebat al ‘hot spots plus’ genoemd. Van deze landen moet ook geëist worden dat de kwaliteit van de opvang in deze centra en in hun reguliere asielopvang echt voldoet aan de afgesproken normen. Dat is nu niet het geval. Er lijkt nu zelfs een soort prikkel te zijn om de kwaliteit van de opvang slecht te houden, zodat migranten doormigreren naar het noorden van Europa. Die prikkel moet weggenomen worden. Dat kan als we de afspraken over herverdeling afhankelijk maken van het voldoen aan die kwaliteitsnormen. Griekenland en Italië worden daadwerkelijk ontlast als het niveau van hun asielopvang op orde is.

Binnen Nederland
Uiteindelijk zullen in deze plannen alleen nog mensen in de Nederlandse procedure opgenomen worden die via herverdeling vanuit de landen van eerste aankomst hier gekomen zijn.Er is veel kritiek op de lengte van die procedure, maar slechts weinig aandacht voor de inhoudelijke kant ervan. De asieldossiers die wij in de loop der jaren te zien hebben gekregen, brengen ons tot de overtuiging dat mensen in nogal wat gevallen geen recht wordt gedaan.

Wij stellen daarom voor dat de inhoudelijke beoordeling van asielverzoeken niet meer door de IND gedaan wordt, maar door een aparte, onafhankelijke organisatie. Nu is het zo dat de IND zowel verantwoordelijk is voor de uitvoering van het Nederlandse restrictieve vreemdelingenbeleid als voor de beoordeling van asielverzoeken van mensen die een beroep doen op bescherming door Nederland. Dit is een spanningsveld dat opgelost kan worden door de beoordeling vandie asielverzoeken elders te beleggen. Een objectieve en zorgvuldig afgewogen beoordeling van het asielverzoek behoort tot de kern van een menswaardig en effectiefmigratiebeleid.

Bij het verder doorlopen van de asielprocedure van kansrijke asielzoekers verdient kleinschalige opvang de voorkeur. Zoals gemeenten nu al de plicht hebben evenredig naar hun bevolkingsaantal statushouders te huisvesten, zo zou ook de eerste opvang in de procedure evenredig over de Nederlandse gemeenten verdeeld moeten worden.

Naast deze migratiestromen zou er ook meer gebruik gemaakt kunnen worden van werkvergunningen voor beroepen waar in Nederland veel vacatures voor zijn en in het thuisland juist hoge werkloosheid. Ook kunnen studievisa uitgebreid worden.

Dak repareren
Kunnen we de bescherming en rechten van vluchtelingen overeind houden, gastvrij blijven en tegelijk onze samenlevingen behoeden voor ongecontroleerde migratie? Wij denken dat het mogelijk is, en zijn ervan overtuigd dat bovengenoemde ideeën eraan kunnen bijdragen dit tot stand te brengen. Het is tijd om nu stappen te zetten. De instroom is op dit moment relatief beperkt. Laten we daarom het dak repareren voordat het weer gaat regenen. Anders zal de ongecontroleerde stroom migranten aanhouden, zullen mensen blijven verdrinken en zullen mensensmokkelaars doorgaan met het uitbuiten van migranten en vluchtelingen.

Joël Voordewind is sinds 2006 Tweede Kamerlid voor de ChristenUnie en woordvoerder Buitenlandse Zaken, Asiel en Migratie.
Henk Valk is bestuurskundige en beleidsmedewerker Buitenlandse Zaken, Asiel en Migratie bij de Tweede Kamerfractie van de ChristenUnie.