Migratie is een urgent thema in het politieke debat. In een globaliserende wereld krijgen we als Nederland meer en meer te maken met mensen uit andere landen en culturen die hier naartoe komen. Internationaal zijn daarover afspraken gemaakt of worden pogingen gedaan om tot nieuwe afspraken te komen. Denk aan het VN-vluchtelingenverdrag en het VN-migratiepact. Dat is echter niet zonder controverse. Hoe moeten we recht en migratie op elkaar betrekken? Kunnen we onze verhouding tot de migrant wel duiden in termen van recht? We gaan erover in gesprek met iemand wiens werk en leven in het teken van dat recht staat: hoogleraar en oud-minister Ernst Hirsch Ballin.

Uw expertise is Europees recht en grondrechten, twee domeinen die grote invloed hebben op migratie en migratiebeleid. Hoe beziet u de verhouding tussen recht en maatschappelijke discussies daarover? | “Het gaat twee kanten uit. Het recht biedt een houvast, maar staat ook open voor veranderingen. Het recht moet zich verhouden tot die veranderingen. Het recht heeft betrekking op een samenleving die verandert, waarbij de veranderingen een houvast zoeken in het recht. Niet om een situatie te bevriezen, maar om te bereiken dat die veranderingen in goede banen worden geleid. Zodat mensen zich gerespecteerd weten en anderen respecteren. Dat geldt ook voor het thema migratie. Migratie is eigen aan de mensheid. We moeten oppassen de indruk te wekken dat migratie iets nieuws is, alsof het tien jaar geleden begonnen is. Dat is natuurlijk niet zo, de mensheid heeft zich altijd over de aarde bewogen. Dat geldt ook voor Nederland. In de Gouden Eeuw was er bijvoorbeeld sprake van ‘massamigratie’. Toen was er een trek naar Hollandse steden, waaronder Amsterdam. De bevolking maakte een enorme groei door, voornamelijk door de komst van migranten. Niet alleen van migranten binnen Nederland, maar ook van migranten afkomstig uit andere delen van Europa. De migratie die ons land de afgelopen decennia heeft meegemaakt had ook verschillende achtergronden: ons koloniale verleden, de arbeidsmigratie in de jaren zestig en zeventig, de migratie door oorlogen, bijvoorbeeld de burgeroorlog in Joegoslavië en recenter de oorlog in Syrië.”

Maar moeten we bij migratie in plaats van ‘recht’ misschien niet vooral spreken in termen van barmhartigheid, naastenliefde en genade? | “Het één sluit het ander niet uit. Het is waar, er zijn veel spanningen die te maken hebben met onrust die mensen kunnen ervaren als de wereld er anders uit ziet dan ze gewend waren. We hebben te maken met enorme ‘versnelling’, zoals de Duitse filosoof Hartmut Rosa heeft betoogd, die ertoe kan leiden dat mensen vervreemding ervaren. Daartegenover stelt hij het belang van responsiviteit die eigen moet zijn aan intermenselijke contacten. Een samenleving die ommuurd is, sluit zich ervoor af dat aan de andere kant van elke grens of afrastering ook mensen zijn en dat interacties nodig zijn omdat anders het leven zal verstarren. Toch behoren muren tot de reële geschiedenis en ommuren is ook is wat Trump aan de Amerikanen heeft beloofd. Grensmuren en -hekken waren ook een realiteit in Europa tot 1989. Ook voor mijzelf was destijds het zien van de Muur in Berlijn en die in Nicosia confronterend. Culturen kunnen zich alleen ontwikkelen doordat mensen elkaar inspireren. Dat is niet alleen een kwestie van barmhartigheid. Het is ook de ontmoeting met mensen met wie je samen iets opbouwt. De Bijbel is daar vol van.”

Kan het recht de totstandkoming van die ontmoetingen bewerkstelligen? | “Sterker nog, ik denk dat het recht daar- voor is uitgevonden. Dat is de betekenis van het recht: ontmoetingen mogelijk maken met mensen die je niet persoon- lijk kent. Blijkbaar is het zo dat onze verre voorouders in groepen van zo’n honderd- zestig personen leefden. En het schijnt nog steeds zo te zijn dat je in een groep van dergelijke omvang de mensen kan kennen en kan inschatten wat ze doen en hoe ze reageren. Maar op het moment dat de leefverbanden van mensen groter worden, werkt dat niet meer. Dan moet je op een andere manier vertrouwen kunnen ontwikkelen. Het geloof maakt dat mogelijk, evenals abstracte afbeeldingen en woorden. Maar zeker ook het recht. Als mensen zich aangesproken weten, taal gebruiken, kunnen ze ook normen articuleren, voorschriften die gedrag reguleren en het mogelijk maken om met vertrouwen naar buiten te gaan.”

In onze tijd lijkt het recht wel uit deze rol gegroeid. Velen ervaren het recht als iets buiten henzelf, het gaat om normen die ons worden opgelegd. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop het VN-Vluchtelingenverdrag wordt ervaren. | “Dat is inderdaad een probleem. Als recht gepresenteerd wordt als iets dat buiten mensen en medemenselijkheid om gaat, dan wordt het recht een formele structuurdie als dwang wordt ervaren. Recht moet soms inderdaad afgedwongen worden, maar als recht alleen maar als dwang wordt ervaren en niet meer gedragen wordt door overtuigingen, dan verschijnt het aan mensen als iets grimmigs. Het Geneefs Vluchtelingenverdrag is door veel landen erkend als de ruggengraat, als de kern van een vreedzame wereldorde en mensenrechten. De manieren waarop dat bereikt kan worden zijn verschillend. Als staten tekortschietenin het beschermen van mensen, biedt dit verdrag een extra bescherming. Het bevat een verplichting aan staten om iemand niet terug te sturen waar hij/zij vandaan komt als hij/zij daar niet veilig kan leven. Dat is de kern van het vluchtelingenverdrag en de harde kern van de Europese bescherming van fundamentele rechten.Af en toe wordt voor hervorming van dit verdrag gepleit. Dat heeft een aantal jaren terug ook mijn partijgenoot Sybrand van Haersma Buma gedaan. Ja, op een bepaalde manier ben ik daar ook voor. Ik vat dit op als een appel om na te denken over het vluchtelingenverdragen de wereld van vandaag, waarin andere motieven en situaties een rol spelen.Denk aan klimaatproblematiek, nieuwe technieken bij vervolging van mensen, repressieve regimes die in opkomstzijn. Daar moet je rekening mee houden.Als er een moment komt om daarover in de VN verder na te denken, dan zou je het verdrag moeten aanvullen en verrijken om landen te verplichtenom samen te werken om vluchtelingen op te vangen.In elk geval moet je niet weggooien wat je hebt aan essentiële bescherming, omdat wat beter is onbereikbaar kan zijn”

U pleit dus voor een positieve hervorming van het verdrag: er moet eigenlijk nog iets aan toegevoegd worden. Maar als we kijken naar andere Europese landen, bijvoorbeeld Hongarije: zou zo’n toevoeging niet nog veel meer onvrede tussen landen opwekken? | “Ten opzichte van sommige landen wel, maar dan moeten we ons wel even afvragen wat er met die landen aan de hand is en hoe zich dat verhoudt tot de Europese samenwerking. In elk geval moet je niet weggooien wat je hebt aan essentiële bescherming, omdat wat beter is onbereikbaar kan zijn. Misschien moeten we niet direct hervorming van verdragen willen, maar realistisch zijn en tussenstappen zetten in de vorm van een taakverdeling. Het betere kan de vijand zijn van het goede.”

In het tijdschrift Christen Democratische Verkenningen (CDV) van uw partij het CDA pleitte u een aantal jaren terug voor een ‘redesign’ van de asielprocedure. Hoe zou dat eruit kunnen zien? | “Ik denk dat een redesign moet plaatsvinden in Europees verband. Een redesign van het asielbeleid heeft als kernpunt dat je asiel van twee kanten moet zien: van de ontvangende samenleving en van degenen die naar die samenleving toe komen. Daarbij is het allereerst essentieel dat nagedacht wordt over wat volgt op een besluit over toelating of afwijzing. Zo’n besluit is niet het einde van het verhaal. Daarom is het ook van belang dat beleid aansluit bij leefsituaties en sociale contexten. Als we weten dat bebouwbare agrarische gebieden in de wereld, zoals Afrika of Azië, door klimaatveranderingen die nu al onafwendbaar zijn, onbruikbaar worden, kunnen we vooruitdenken over wat dat teweeg- brengt. Wellicht moeten we daarin investeren met onze expertise. Maar dat geldt ook in Europa. Dus je moet voor de fase voorafgaand aan het beslismoment beleid ontwikkelen, maar ook voor ná dat moment: denk aan woningbouw, werkgelegenheid, vormen van interactie tussen de mensen die er zijn en die nieuw zijn gekomen. Dus ontmoetingssituaties creëren. Ten derde, denk ook aan juridische mogelijkheden om naast de besluiten die door de overheid eenzijdig worden genomen, een contractuele vorm van verblijfstitel te introduceren, waarbij de migrant die hierheen komt bepaalde verantwoordelijkheden op zich neemt, en op die basis een verblijfstitel wordt gegeven, buiten het verplichte deel van de vluchtelingenbescherming.”

Een notie die in dit gesprek en in publicaties van u regelmatig terugkeert is ‘de ontmoeting met de ander’. Dat is een mooi appel aan burgers, hoe zij zich kunnen verhouden tot migranten. Maar hoe kun je het politiek vertalen? | “Om te beginnen is het een appel aan de politiek om zich niet te laten misbruiken om ontmoetingen te bemoeilijken of onmogelijk te maken, door muren op te trekken en vijandigheid tussen mensen op te roepen. Dat is eigenlijk mijn zorg rond het xenofobe discours dat ook in de Nederlandse politiek zijn intrede heeft gedaan. Met het voorstellen van de anderen die komen als degenen die hier eigenlijk niet zouden moeten zijn, wordt de ontmoeting bemoeilijkt, en dat betekent dat er een negatieve beweging in gang wordt gezet, in plaats van een positieve. Dus politiek en recht moeten de ontmoeting zeker niet bemoeilijken. Ze kunnen die ontmoeting wel helpen maatschappelijk en economisch betekenisvol te maken. De ontmoeting met de ander/Ander is het thema van de 20ste eeuwse Joodse filosoof en ethicus Emmanuel Levinas. Op zijn gedachten doelde ik zonet. Een van de trefwoorden die zowel in jullie partij als in die van mijzelf een rol speelt is het ‘joods-christelijk erfgoed’. Niet dat we de pretentie hebben dat te vertalen in geldende regels – we leven immers in een pluriforme samenleving, wat betekent dat je niet op je geloof een beroep moet doen, noch kunt doen, om regels op te leggen – maar het is wel wat ons draagt in het denken over wetgeving. Die woorden ‘joods-christelijk erfgoed’ kun je heel positief opvatten, maar ook heel negatief. Het kan een sjibbolet worden om moslims uit te sluiten, en dat is helaas wat er feitelijk te vaak is gebeurd. Daarom ben ik er voorzichtig mee geworden. Niet dat ik het verkeerd vind om te gebruiken – het is iets dat je zelf inhoud kunt geven – maar het mag niet de bedoeling hebben om uitsluiting van anderen te legitimeren.
Over het joods-christelijk erfgoed gesproken, dat raakt ook de verhouding tot de joodse gelovige. Als je dat alleen maar ziet als ‘ja, we weten waar het christendom vandaan is gekomen, en ook de islam’, dan is dat iets van het verleden. Dan zie je de joodse gelovige in de eenentwintigste eeuw enkel als degene die erfgenaam is van de oorsprong van je eigen christelijk geloofsovertuiging. Dat is te weinig. Want dan positioneer je de joodse gelovige in het verleden, en niet in onze tijd. Joodse gelovigen zijn de medegelovigen in onze tijd en als je echt iets wilt met joods-christelijke traditie, dan stel je ook de vraag wat de joodse gelovige nu te zeggen heeft.”

Destijds was u heel kritisch op de gedoogconstructie tussen CDA, VVD en PVV. Kijkt u met eenzelfde bezorgdheid naar de opkomst van Forum voor Democratie, of is dat van een andere orde? | “O zeker! Nee, dat is helaas niet van een andere orde. Kijk naar wat daar wordt gezegd, de trefwoorden die in de publieke uitingen vanuit deze partij zijn te vinden. Mijn bedenkingen bij kabinet-Rutte I betroffen niet alleen de samenwerking als zodanig, maar ook de afspraken die er toen werden gemaakt over onder- werpen als migratie. Maar ook, en dat heb ik toen ook uitgesproken, het risico van gewenning aan opvattingen waaraan je niet moet willen wennen. Mijn bezorgdheid betreft eigenlijk dat ik zie dat die gewenning desalniettemin heeft plaatsgevonden. Dat die samenwerking tussen CDA, VVD en PVV als zodanig kortstondig was, betekent niet dat die geen negatieve gevolgen heeft gehad, in de vorm van een gewenning in de samenleving die daarna niet is opgehouden.”

De ontmoeting met de ander, hoe ver gaat die? Is die eindeloos in tijden van globalisering, wat ook een tijd van toenemende migratiestromen is? Kunnen we zoveel ontmoetingen aan? Denk ook aan wat Paul Scheffer schrijft in De vrijheid van de grens. Ligt de taak van de politiek ook niet in begrenzing? | “Scheffer schrijft veel over grenzen. Ik heb op dat essay ook gereageerd met de vrij elementaire aantekening dat elke grens een andere kant heeft. Je kunt geen recht en beleid maken zonder je af te vragen hoe het er dan uit ziet aan de andere kant van die grens. Toen ik in 1984 in West-Berlijn overnachtte op een terugreis uit Polen, en van daaruit ook Oost-Berlijn bezocht, was West-Berlijn op een officiële kaart als wit gebied getekend. Er was in die gedachtegang niets dat relevant was aan de andere kant van de grens. Dat is niet reëel. Iedere grens heeft een andere kant. En je moet, als je het hebt over grenzen en aantallen, wat een belangrijke rol speelt in de gedachtegang van Scheffer, ook nadenken over wat dat betekent in de handhaving. Een aantal sec noemen een grens daaraan stellen roept onvermijdelijk de vraag op, als dat aantal is bereikt: ‘wat dan?’ Dat verschilt naargelang van de redenen en rechtsgronden voor migratie. Dus je kunt richtsnoeren hanteren van aantallen, dat is niet verkeerd, en daar je beleid op afstemmen, dat is heel verstandig. So far so good bij deze denklijn. Maar dan, daarna komen de vervolgvragen.
Terug naar de vraag over de eindeloosheid van het appel over de ontmoeting met de ander. Het betekent niet dat alles moet kunnen en dat er eindeloos veel ruimte is en dat het niet geordend hoeft te worden. Migratiebeleid vergt ordening en rechtsregels die gehandhaafd moeten worden. Dus in die zin is het zeker niet eindeloos en onbeperkt. Maar je kunt het ook niet doen met op de kaart getekende grenzen in de wereld zoals je je die voorstelt in 2069, alsof je de toekomst kunt afdwingen aan de hand van een blauwdruk.”

Prof. dr. E.M.H. (Ernst) Hirsch Ballin is universiteitshoogleraar aan Tilburg University en lid van de KNAW. Tevens is hij als hoogleraar verbonden aan de Universiteit van Amster- dam en president van het T.M.C. Asser Instituut voor internationaal en Europees recht. Daarnaast is hij adviserend lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Als actief politicus namens het CDA was hij onder meer minister van Justitie van 1989-1994 en van 2006-2010.