Van staat naar stad

Door Rob Jonkman

Zijn steden (en dorpen) inmiddels belangrijker geworden dan staten? Wereldwijd zien we dat gemeenten steeds meer en belangrijker taken krijgen. Ze staan dichterbij burgers en zijn beter dan nationale overheden toegerust tot bepaalde taken. Moeten we hier optimistisch over zijn? En zijn burgemeesters, zoals de Amerikaan Benjamin Barber onlangs prikkelend schreef, de nieuwe 'wereldleiders'?  

In Nederland worden steeds meer overheidstaken gedecentraliseerd van het rijk naar gemeenten. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is van deze ontwikkeling een bekend voorbeeld en straks worden ook de jeugdzorg, taken vanuit de AWBZ  en de participatie van mensen met een arbeidsbeperking verantwoordelijkheden van gemeenten. Deze tendens is niet typisch Nederlands; mondiaal is er sprake van een toenemende nadruk op het lokale. Samen met een vergaande urbanisatie leidt dit tot een prominente positie voor steden, waarbij nationale regeringen een deel van hun machtspositie verliezen. Dat komt mede doordat de globalisering ervoor heeft gezorgd dat invloedrijke stedennetwerken konden ontstaan. In dit artikel wordt een schets gegeven van de stedelijke ontwikkeling en de rollen van het lokaal bestuur met hieraan gelieerde (netwerk)organisaties. Daar waar staten falen zijn steden aan zet!


Historische ontwikkeling: wisselend belang van steden

In de oudheid ontstonden steden waar de politieke en militaire macht zich concentreerde. De stedelijke ontwikkeling leidde op veel plaatsen tot staatsvorming, waarbij de stad het economische en sociale middelpunt was. Toen al werd de stad gezien als een model voor de ideale samenleving met een perfecte sociale orde en ruimtelijke organisatie.[1]

In de tijd van Alexander de Grote en het Romeinse Rijk hadden de steden weinig macht. Dit veranderde na de val van het Romeinse Rijk en tijdens de opkomst van de lokale edelen in de tweede helft van de middeleeuwen. Er ontstaan machtige stadstaten, waarvan Genua, Venetië en Florence bekende voorbeelden zijn. Vanaf de 15e eeuw neemt de macht van de steden weer af door het toenemende belang van een centraal bestuur. De Franse Revolutie betekent het einde van echt sterk lokaal gezag. Burgers worden steeds meer geïntegreerd in en worden afhankelijk van natiestaten. In de tweede helft van de twintigste eeuw ontstaan zelfs welvaarts- of verzorgingsstaten. Desondanks wordt vanaf de 19e eeuw, met de komst van de Industriële Revolutie, de importantie van de steden weer steeds groter, wat te maken heeft met de verstedelijking en het overhevelen van taken van rijksoverheden naar gemeenten.


Urbanisatie en armoede

In maart 2014 meldde de Chinese staatstelevisie dat China dit jaar meer dan 1 biljoen yen (circa 120 miljard euro) zal gaan investeren in stedelijke ontwikkeling. Sloppenwijken gaan tegen de vlakte en huizen worden gebouwd. De Chinese leiders willen de urbanisatie versterken als manier om de binnenlandse consumptie te verhogen en de economische groei te versnellen.[2] Dat is niet onbegrijpelijk. Volgens de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) staat een land er qua menselijke ontwikkeling beter voor als er meer verstedelijking is.[3] In een gezamenlijk rapport dat de twee instellingen vorig jaar hebben gepresenteerd wordt geconstateerd dat verstedelijkte landen met name op het gebied van de in 2015 te bereiken VN Millenniumdoelen (MDG’s) beter presteren. Ook wordt gesteld dat van de 1,4 miljard extra inwoners die de ontwikkelingslanden tegen 2030 tegemoet kunnen zien, 96 procent in stedelijke gebieden zal wonen, wat grote kansen kan bieden als hier op een goede manier mee om wordt gegaan. Op dit moment woont wereldwijd bijna driekwart van de armen op het platteland. Wereldbank en IMF waarschuwen er echter wel voor dat een slechte planning in steden kan leiden tot meer armoede en het ontstaan van sloppenwijken, zonder voorzieningen.


Unieke stedenstructuur Europa

Daar waar van de wereldpopulatie ongeveer de helft in steden woont, leeft in de Europese Unie (EU) momenteel circa 68 procent van de bevolking in stedelijke gebieden.[4] Naast de twee metropolen Londen en Parijs, heeft de EU een unieke policentrische structuur van grote, middelgrote en kleine steden. Zo’n 200 miljoen Europeanen wonen in steden tot 100.000 inwoners, die een belangrijke regionale functie vervullen op het gebied van diensten en voorzieningen. De ontwikkelingen laten een wisselend beeld zien. Sommige steden hebben door migratie en teruglopende geboortecijfers te maken met een krimp van de bevolking, waardoor problemen ontstaan met de schaal van het voorzieningenniveau. Andere steden hebben te maken met groei, waardoor de druk op voorzieningen wordt vergroot en een toename ontstaat van (jeugd)werkloosheid, sociale uitsluiting, verkeerscongestie en milieuvervuiling.


Urbanisatie in Nederland

De groei van de Nederlandse bevolking is gering. In 2013 was de groei 50.000 inwoners en op 3.000 personen na kwam de groei terecht in de dertig grootste gemeenten. Sinds 2009 is de   bevolkingsgroei meer geconcentreerd in grote gemeenten wat erop duidt dat het proces van verstedelijking doorgaat, terwijl nu al ongeveer driekwart van de Nederlanders in steden of stedelijke gebieden woonachtig is. In de dertig gemeenten die per 1 januari 2014 meer dan 100.000 inwoners telden, wonen nu 6 miljoen inwoners (vijf jaar geleden waren het er nog 5,7 miljoen). De groei wordt veroorzaakt door het aantal geboortes en de migratie van jaarlijks gemiddeld 10.000 inwoners van kleinere gemeenten naar de grote steden.[5]


Steden geven burgers identiteit

Steden zijn door een verschuiving van de diensteneconomie naar een kenniseconomie en de voortgaande digitalisering van de maatschappij uitgegroeid tot de economische pijlers en banenmotoren van de EU. Innovatie en nieuwe vormen van economische bedrijvigheid vinden hun oorsprong in de stad. Steden zijn ook de broedplaatsen voor kunst, cultuur en creativiteit, waar steden en hun burgers hun identiteit aan ontlenen. Steden vormen hierdoor een belangrijke kracht van de EU in de internationale concurrentie met andere werelddelen.

Voor de inwoners is de stad vandaag meer dan een bestuurlijk afgegrensd gebied. Inwoners bewegen zich op het schaalniveau van grotere agglomeraties in een daily urban system. Om hun inwoners goed te faciliteren vormen stadsbesturen netwerken met buurgemeenten om verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening, groen en economie op een passend schaalniveau te organiseren. De samenwerking tussen stedelijke gebieden en het aangrenzende platteland is hierbij overigens cruciaal. In dit verband hebben landelijke gebieden een belangrijke rol, omdat ze de aangrenzende steden van voedsel, energie, ruimte, recreatie en natuur voorzien.


Europese stedelijke agenda

Steden worden door de Europese Unie als economische motoren beschouwd. De inzet van steden en stedelijke regio’s is cruciaal voor het realiseren van de Europa2020-strategie (afspraken op het gebied van werkgelegenheid, onderzoek en innovatie, klimaatverandering en energie, onderwijs, armoede en sociale uitsluiting) en de economische, sociale en territoriale ontwikkeling van de EU.[6] De belangrijke positie van de steden in de Europese maatschappij vormt de aanleiding voor initiatieven van de lidstaten en de Europese Commissie om een stedelijke agenda voor de EU op te stellen. Hiermee wordt recht gedaan aan de positie die steden innemen bij het realiseren van de Europese beleidsdoelstellingen en het versterken van de internationale concurrentiepositie. De toekomst van Europa wordt vormgegeven in de steden.


Lokaal bestuur centraal

Door de wereldwijde verstedelijking spelen lokale overheden een steeds grotere rol. De doorgaande trek naar de stad stelt bestuurders voor grote uitdagingen. Daarnaast is er in veel landen de tendens dat centrale overheden steeds meer taken overdragen naar het lokale niveau. In Nederland zijn de nu spelende decentralisaties op het gebied van zorg, werk en jeugd hier goede voorbeelden van. De relatie overheid en samenleving is echter fundamenteel aan het veranderen. Burgers worden mondiger, stellen steeds hogere eisen en zijn door een betere opleiding en de digitalisering van de maatschappij meer zelfredzaam (nieuw burgerschap). Als onderdeel van de samenleving zien overheden een verantwoordelijkheid in het agenderen van grote maatschappelijke vraagstukken als de economische crisis, demografische veranderingen en de klimaatproblematiek. Klassieke vormen van bestuur, organisatie en economie bieden geen oplossingen meer voor deze problemen. De overheid kan door de omvang van de uitdagingen, krimpende budgetten en de complexiteit van zaken niet alles zelf meer opvangen.

In aansluiting op de bewegingen in de samenleving trekt de overheid zich op sommige beleidsterreinen terug en geeft ruimte aan initiatieven van burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen op stads- of wijkniveau. De organisatie van de stad wordt daardoor gedragen door meer partijen dan alleen het stadsbestuur. In deze participatiemaatschappij agendeert de lokale overheid maatschappelijke vraagstukken, stelt de wettelijke kaders, faciliteert lokale initiatieven en steunt waar nodig lokale partners. De uitdaging hierbij is wel om alle burgers in de nieuwe maatschappij te laten meedoen, op dit moment in het bijzonder jongeren en migranten, om een tweedeling te voorkomen. De stad als ‘machine’ voor sociale integratie en het bieden van een emancipatieladder voor haar inwoners, vormen twee van de belangrijkste functies van de moderne stad.


Internationale netwerken

Veel steden kennen van oudsher stedenbanden (zie kader 1). De partnersteden kunnen samenwerken op verschillende gebieden zoals economie, cultuur en/of wetenschap. Door politieke bezwaren of bezuinigingen willen steeds meer gemeenten van hun relaties met buitenlandse gemeenten af.[8] Toch zien steden en stedelijke gebieden wel degelijk de voordelen van samenwerking, maar dan wel op een andere schaal. Door bredere samenwerkingsverbanden kunnen (politieke) platforms worden geschapen, die op gelijkwaardig niveau met landsregeringen of bijvoorbeeld Europese instellingen kunnen onderhandelen. Hiervoor zijn internationale netwerken van steden opgericht.


Gemeenten helpen gemeenten

Sommige stedenbanden zijn ooit aangegaan met het oog op het bieden van hulp door kennisdeling. In ontwikkelingslanden staan lokale overheden soms eerst voor de meer basale taak om te zorgen voor schoon drinkwater, riolering, eigendomsregistratie van land of huis en steun bij het opzetten van een bedrijf. Daar waar sprake is van een gebrek aan kennis en efficiency wordt ook steeds meer ondersteuning geboden via internationale netwerken. Zo voert bijvoorbeeld sinds 1991 de Vereniging van Nederlandse Gemeenten via VNG International programma’s uit, zoals LGCP/Versterkt Lokaal Bestuur, die de capaciteitsopbouw van lokale overheden in ontwikkelingslanden steunen. Met beter functionerende bestuurders kan een duurzame lokale economie worden gerealiseerd. Daarbij wordt een koppeling gelegd met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Lokale overheden zorgen voor stabiliteit en dragen bij aan de opbouw van de staat op lokaal niveau. Door gebruik te maken van de beschikbare expertise bij gemeenten is sprake van een zogenaamde 'collega tot collega'-methode, die  zeer effectief en efficiënt is. De gemeentelijke expertise wordt in nauw overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken, de Nederlandse ambassades en de gemeenten ter beschikking gesteld. Bij rampen wordt soms op programmabasis door de VNG met gemeenten hulp geboden (zie kader 3).


Steden als wereldredders

Vorig jaar werd de Nederlandse vertaling van een interessant en prikkelend boek over dit thema van  de  Amerikaanse filosoof Benjamin Barber gepubliceerd getiteld Als burgemeesters zouden regeren. Hij schrijft dat alleen steden de wereld kunnen redden en dat zij dat eigenlijk al doen.[9] Steden zijn leidend in de wereld en burgemeesters mogen zich daarnaar gedragen. Barber stelt dat staten niet in staat zijn om de mondiale problemen het hoofd te bieden. Van de recessie tot illegaal wapenbezit, de oplossingen komen niet van regeringen, maar van steden, die de bakermat vormen van de democratie. Als er één overheid is die de problemen kan oplossen is het de gemeente. Daar waar de natiestaat (een 17e eeuws instituut dat problemen uit de 21e eeuw moet oplossen) hopeloos faalt, komen gemeentebestuurders in de ogen van Barber heel ver omdat zij simpelweg uitgaan van de problemen in hun stad en zoeken naar praktische oplossingen daarvoor. Wars van ideologieën, pragmatisch en innovatief (Barber laat de fundamentele verschillen van inzicht die zich lokaal ook voordoen gemakshalve buiten beschouwing).


Burgemeesters als wereldleiders

Barber kenschetst de burgemeester als held van het verhaal, als “iemand met een sterke persoonlijkheid gekenmerkt door trots en humor, met een pragmatische benadering van bestuur, persoonlijke betrokkenheid in stedelijke aangelegenheden en gehechtheid aan de stad als een unieke entiteit”. In het boek worden elf beroemde burgemeesters ten tonele gevoerd die één mening delen: “getting things done” is belangrijker dan het hanteren van ideologische principes. De burgemeesters staan overigens volgens Barber zeker niet alleen; de internationale stedennetwerken worden door hem grote mogelijkheden toegedicht. Zo wordt de in het kader genoemde UCLG door hem genoemd als ’s werelds grootste en invloedrijkste organisatie waar niemand ooit van heeft gehoord.

De uitwisseling van best practices en het eenzijdig doorvoeren van maatregelen, zoals op het gebied van milieu, gaan Barber niet ver genoeg. Hij roept op tot de vorming van een wereldparlement van burgemeesters, waarin ruimdenkende burgemeesters de wereldwijde problemen kunnen bespreken en van een lokale oplossing kunnen voorzien. De vraag die de benadering van Barber oproept is of het pragmatisme hier niet doorslaat. Zijn politieke keuzes immers niet per definitie waardegeladen? Kan de ChristenUnie, die als één van de partijen die haar politieke opvattingen fundeert op het Woord van God, zich wel vinden in besluiten van vermeende 'ontkleurde' bestuurders? Barber geeft als voorbeeld het verschaffen van onderwijs en zorg aan illegale kinderen. Het lijkt, met in het achterhoofd de recente discussie over kinderen die net buiten het kinderpardon vallen, niet eenvoudig om dit zonder enige ideologische keuze te realiseren.


Conclusie

Momenteel wordt nog vaak veel waarde gehecht aan staten en landen. We zien echter dat in de 21e eeuw, zowel in Nederland als mondiaal, steden en stedelijke gebieden de oplossingen bieden voor de grote problemen. Bovendien vinden ze meer aansluiting bij de burgers. Barber schetst met een wat naïef enthousiasme een heldenrol voor burgemeesters. Daarbij gaat hij voorbij aan het gegeven dat  politieke keuzes nooit neutraal zijn, maar hij signaleert terecht dat het lokale steeds belangrijker wordt in deze tijd, vaak ten koste van het nationale. 


[1] Benedictus, R.J., Verstedelijking in de 19e eeuw (IsGeschiedenis.nl 2013)

[2] ‘China investeert miljarden in urbanisatie’, De Beurs.nl (16 maart 2014)

[3] World Bank and International Monetary Fund, Global Monitoring Report (2013)

[4] Eurostat, City Statistics-Urban Audit (Luxemburg 2013)

[5] CBS (23 april 2014)

[6] Europese Commissie, Steden van morgen. Uitdagingen, visies, werkwijzen (oktober 2011)

[7] Hahn, J, Hervorming van het regionaal beleid: een versterkte rol voor Europese steden (speech/13/1062)

[8] Rijken, K., 'Stedenbanden dupe van crisis'(in: Binnenlands Bestuur augustus 2013)

[9] Barber, B., If mayors ruled the world (Yale University Press 2013)


Rob Jonkman is wethouder in Opsterland en lid van de commissie Europa en Internationaal van de VNG.