De politieke partij tussen samenleving en staat

Regelmatig worden de alarmklokken geluid over de politieke partij. Kiezers zijn steeds minder loyaal aan partijen; het betrekkelijk stabiele aandeel in het electoraat waarop zij lange tijd konden rekenen, bestaat al decennia niet meer. In de uitslagen van de Tweede Kamerverkiezingen wordt sinds de jaren negentig van de vorige eeuw vrijwel altijd de sterk toegenomen beweeglijkheid van de kiezer zichtbaar. De afnemende partijloyaliteit komt ook tot uitdrukking in het ledental van de partijen: de groep kiezers die lid is van een politiek partij, is in de afgelopen decennia behoorlijk geslonken, tot 2,5%. De politieke partijen lijken hun maatschappelijke worteling kwijt te raken, wat vragen oproept over hun positie in het vertegenwoordigende bestel. Zijn partijen nog wel representatief voor wat er in de samenleving speelt, als kiezers zo vaak van partij wisselen? Kunnen partijen in een representatieve democratie wel met weinig – of zelfs geen – leden toe?1

Functies van politieke partijen
Politieke partijen kunnen worden omschreven als ‘een georganiseerde groep, voorzien van een officiële benaming, die als zodanig kandidaten stelt voor de verkiezingen voor openbare functies’.2 Partijen vervullen van oudsher een belangrijke schakelfunctie tussen bestuur en samenleving. De belangrijkste taak van partijen is hiermee gegeven: zij rekruteren en selecteren kandidaten voor vertegenwoordigende organen en voor andere politieke posten in het openbaar bestuur op alle niveaus: gemeentelijk, provinciaal, nationaal en Europees. Bij het aandragen van de namen putten zij uit hun achterban van actieve leden. Daarbij stelt de partij zich doorgaans ook als taak haar actieve leden te scholen en te trainen; op deze wijze legt zij een reservoir aan waaruit zij kan putten bij de selectie van politiek personeel. Formeel kunnen personen zich ook individueel kandidaat stellen voor volksvertegenwoordigende organen, maar de kans van slagen van dergelijke éénpersoonsacties is uiterst gering. Behalve het aanwijzen van de kandidaat-volksvertegenwoordigers – waarover de kiezer uiteraard het laatste woord   heeft – hebben partijen een vinger in de pap bij de benoeming  van hooggeplaatste ambtsdragers, zoals bewindslieden, commissarissen van de koning en burgemeesters – alhoewel hun grip op de aanwijzing van de laatstgenoemde functionarissen de laatste tijd wel is afgenomen.

Naast dit praktische alleenrecht op de kandidaatstelling is  de articulatie en het samenvoegen van de vele opvattingen, belangen, verlangens en ideeën binnen de samenleving een voorname functie van partijen. Als makelaars moeten partijen de in de maatschappij levende, vaak tegenstrijdige voorkeuren en belangen van groepen afwegen en rangschikken in een samenhangend program. Leidraad hierbij vormt hun ideologie (een samenhangende visie op de wenselijke inrichting van de maatschappij), doorgaans vastgelegd in een beginselverklaring. Partijen hebben overigens hier geen monopolie: de media en belangengroepen dragen eveneens issues aan en oefenen ook invloed uit op de politieke agenda.

In de aanloop naar de verkiezingen proberen de partijen steun bij de kiezers te verwerven voor hun program en hun kandidaten; deze electorale mobilisatie is een derde functie. In theorie bevordert het welbegrepen eigenbelang van de partij hier het algemeen belang. De pogingen van de partijen om kiezers te winnen in verkiezingscampagnes of leden te werven, zouden idealiter de politieke participatie van de burgers stimuleren, hen meer betrekken bij het proces van politieke besluitvorming en daarmee bijdragen aan hun integratie in het politieke bestel. De legitimatie van dat bestel (inclusief de partijen) is hierbij gebaat. Bij het ten uitvoer brengen van al deze functies vervullen de partijen direct dan wel indirect hun hoofdfunctie, namelijk het fungeren als intermediair tussen overheid en samenleving. Partijen zijn een cruciale schakel tussen de politiek en het electoraat; zij brengen de opvattingen die aan de basis leven in het politieke domein.

Voortdurende kritiek op politieke partijen
Kritiek op partijen is te vernemen zo lang zij bestaan. In de tweede helft van de negentiende eeuw bestond er bij het politieke (liberale) establishment grote weerstand tegen partijvorming, omdat die alleen maar tot verdeeldheid zou leiden. Vanzelfsprekend speelde bij de elite ook de angst mee dat haar geprivilegieerde positie in het gedrang zou komen. In het interbellum kwam de kritiek vooral van autoritaire zijde: de vermeende politieke verdeeldheid zou haaks staan op de in deze kringen gekoesterde volksgemeenschap. Partijen zouden alleen opkomen voor de belangen van hun achterban en  het algemene belang uit het oog verliezen. In de jaren zestig kwam de gevestigde politiek opnieuw onder vuur te liggen, dit keer van progressieve zijde. Politici waren regenten geworden die op grote afstand van de kiezer stonden; partijen waren ondemocratische organisaties zonder een scherp profiel, boven alles gericht op machtsbehoud.

Opmerkelijk genoeg klonken onderdelen van deze autoritaire en progressieve kritiek in de afgelopen decennia door in de populistische beoordeling van de politieke partij. De gevestigde partijen hadden volgens Pim Fortuyn hun langste tijd gehad: ze hadden nog nauwelijks  contact  met hun achterban en waren “ontaard… in banenmachines voor een kleine politieke elite”.3 Kritiek op de regentencultuur is ook te vernemen bij de PVV en het Forum voor Democratie. Volgens partij-ideoloog Martin Bosma zijn de oude partijorganisaties obstakels tussen de  samenleving en de politiek. De PVV is in zijn ogen de eerste moderne partij in Nederland, die ongehinderd door leden haar program aan de kiezers kon voorleggen.4 Forum-leider Thierry Baudet meent dat de partijen niet meer de wil van het volk vertegenwoordigen, maar slechts die van hun eigen clientèle. Partijen zouden een kartel vormen, met als doel de ‘politieke baantjescarrousel’ draaiende te houden en nieuwkomers buiten te sluiten.5

Vanzelfsprekend is de kritiek van Fortuyn, Bosma (en zijn politieke chef Geert Wilders) en Baudet bepaald niet belangeloos. Als nieuwkomers zetten zij zich scherp af tegen alles wat in hun ogen vies en voos is binnen de gevestigde politieke orde. ‘Regenten’, ‘pluchevastheid’, ‘achterkamertjes’, ‘incrowd’, ‘kloof’ – deze termen maken deel uit van hun populistische aanval op de traditionele partijen, die de ‘gewone mensen’ zouden laten stikken. Toch is het te makkelijk om hun commentaar uitsluitend af te doen als retoriek, want dat er wat aan de hand is, wordt   door vele politicologen onderschreven. Ook de in februari 2017 ingestelde en door Johan Remkes geleide Staatscommissie parlementair stelsel constateert ‘functieverlies van politieke partijen’ – met name bij “het agenderen van thema’s en problemen en het afwegen van belangen op basis van ideologie of levensovertuiging... Verder staat de werving en selectie van kandidaten onder druk”.6

Losser van de samenleving, afhankelijker van de staat
De hedendaagse kritiek op de politieke partij komt er in de kern op neer dat zij losser raken van de samenleving en meer in het statelijke domein zijn terechtgekomen. Wat betreft de lossere binding met de maatschappij, wijzen politicologen op de gevolgen van de ontzuiling, waarbij de partijen hun netwerk van verwante organisaties – waarvan zij de politieke spil waren – zijn kwijtgeraakt. Door de individualisering nam de partijloyaliteit eveneens af. Godsdienst en sociale klasse bepalen steeds minder het stemgedrag, met een sterke toename van de electorale volatiliteit als gevolg. Ook het aantal nieuwkomers in de Tweede Kamer en hun stemmenaandeel is behoorlijk gegroeid, wat duidt op een afnemende binding met de bestaande partijen.

Naast de verzwakte band met maatschappelijke organisaties en kiezers hebben vooral de grote partijen  ook steeds meer moeite met  het  vasthouden en winnen van leden. Kleinere partijen vertonen de laatste tijd over het algemeen (enige) groei, maar CDA, PvdA en VVD verliezen sinds de jaren tachtig vrijwel onafgebroken leden. Om de hierboven genoemde functies adequaat uit te voeren, is een substantiële ledenaanhang echter van belang. Het hebben van leden die zich willen inzetten maakt de vervulling van deze taken voor partijen wel eenvoudiger of effectiever. Het afgenomen ledental leidt er inmiddels toe dat partijen met name in plattelandsgemeenten problemen hebben bij het vinden van voldoende geschikte kandidaten voor de gemeenteraden.7 Leden zijn bovendien onmisbaar als inkomstenbron voor de partij, wanneer die althans niet te sterk afhankelijk wil worden van private geldschieters of van overheidssubsidies. Zij dragen verder ook bij aan de legitimiteit van de partij en daarmee van het partijstelsel. Niet alleen de stem van kiezers, maar ook het hebben van partijleden getuigt van de steun die de partij geniet in de samenleving.

Tegenover de afnemende worteling in de maatschappij staat een toenemende afhankelijkheid van de staat. Die is vooral zichtbaar bij de overheidssubsidiëring.

Deze werd op verzoek van de partijen, die met de gevolgen van de ontzuiling worstelden, aan het begin van de jaren zeventig ingevoerd. Aanvankelijk kregen alleen neveninstellingen als de wetenschappelijke bureaus steun, maar vanaf 1999 ontvangen de partijen rechtstreeks de subsidie, die zij uiteindelijk vrijwel geheel naar eigen inzichten kunnen aanwenden. De subsidie werd in de afgelopen kleine vijftig jaren steeds hoger: van 120.000 euro in 1970 naar in totaal bijna 17 miljoen euro in 2018.8

Daarnaast ontfermden met name de grote partijen zich van oudsher ook over de bezetting van politiek-bestuurlijke functies (burgemeesters, commissarissen van de Koning(in), leden van adviesraden en dergelijke), waarmee zij hun invloed in het statelijke domein konden behouden of uitbreiden. Grondig onderzoek, dat zou kunnen wijzen op een groeiende afhankelijkheid van partijen van deze statelijke hulpbronnen, is evenwel nog niet beschikbaar.9 Wat betreft de burgemeestersposten lijkt de regie van de partijen op de benoeming wat te verminderen: niet alleen is het aantal gemeenten en daarmee het aantal burgemeestersposten sterk gedaald, maar ook is – en dat is fundamenteler – in de aanwijzingsprocedure voor burgemeesters de invloed van de gemeenteraad aanzienlijk toegenomen (vertrouwenscommissie, aanbeveling door de gemeenteraad), zoals hierboven al vermeld. Hetzelfde geldt voor de aanwijzing van de commissaris van de Koning.

Remedies
Als gevolg van ontzuiling, individualisering en secularisatie is de binding van de partijen met de samenleving sinds de jaren zestig afgenomen, waardoor hun intermediaire rol  onder druk is komen te staan – zoveel is hiervoor wel duidelijk geworden. Om die essentiële schakelfunctie te versterken zijn verschillende aanbevelingen gedaan die  niet alleen de partijen betreffen, maar ook hun institutionele context.

Partijen kunnen zelf hervormingen in hun organisatie en functioneren doorvoeren, waardoor zij voor kiezers aantrekkelijker worden om op te stemmen of er lid van te worden. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) adviseerde in 2009 de partijen onder meer om hun organisatie aantrekkelijker te maken door hun leden meer invloed te geven. Dat proces was overigens al vlak na de eeuwwisseling op gang gekomen, als gevolg van de ‘Fortuynrevolte’. In de meeste partijen kunnen de leden meepraten en meebeslissen op partijcongressen, en meestemmen bij de verkiezing van de partijvoorzitter en de lijsttrekker.10 Het valt te overwegen om ook donateurs of sympathisanten te betrekken bij de aanwijzing van de lijsttrekker, zoals in het buitenland wel gebeurt. Dergelijke verkiezingen leiden doorgaans tot (veel) dynamiek en media-aandacht, maar het is tot nu toe onduidelijk wat de gevolgen voor de partijorganisatie en het ledental zijn.11 Ook stelde de Rob voor dat partijen zich een scherper politiek-ideologisch profiel zouden aanmeten: minder consensusgericht en meer ‘partijdigheid’, waardoor hun herkenbaarheid zou toenemen.12 In het verlengde hiervan adviseert de Staatscommissie dat partijen vóór de verkiezingen tot stembusakkoorden komen; dergelijke politieke blokvorming vergroot immers de duidelijkheid voor de kiezer.13 Het is dan wel wenselijk dat dan ook de mogelijkheid tot lijstverbinding weer wordt ingevoerd (die werd in december 2017 afgeschaft). Verder zouden met name de grote partijen de vanzelfsprekendheid kunnen doorbreken waarmee zij bepaalde posten in het openbaar bestuur naar zich toetrekken ten behoeve van hun prominente leden.

In de institutionele sfeer zouden sterkere prikkels kunnen worden ingebouwd om partijen te stimuleren leden te werven (en te behouden), zodat hun verankering in de samenleving hechter wordt. De door Kars Veling voorgezeten Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen heeft begin dit jaar in die geest voorgesteld de overheidssubsidie per partijlid te verhogen, en die voor de zetels in de Tweede Kamer te verlagen.14 Voor het overige zou de staat zich echter terughoudend ten aanzien van de partijen dienen op te stellen en subsidiëring niet te laten afhangen van de wijze waarop partijen intern zijn georganiseerd. Partijen dienen in dit opzicht vrij te zijn en zelf de structuur te kunnen bepalen die naar hun mening het best bij hun representatiefunctie past; de eis dat alleen partijen alleen in aanmerking komen voor subsidie wanneer zij een vereniging zijn met minstens duizend leden, zou dan ook moeten vervallen.

Nieuwe vormen van binding tussen maatschappij en politiek
Wanneer partijen tekortschieten in hun representatieve functie, is het niet verwonderlijk dat er andere instrumenten relevanter worden die de verbinding tussen maatschappij en politiek kunnen faciliteren – met mogelijke gevolgen voor de positie van politieke partijen. Burgerparticipatie is daar  één van. De zogeheten ‘participatiedemocratie’ heeft positieve kanten, maar is in een aantal opzichten ook problematisch. Hier is van belang de depolitiserende effecten te memoreren op de lokale representatieve democratie en de rol die politieke partijen daarin spelen.15 Het tweede instrument is het bindend correctieve referendum, dat volgens de Staatscommissie als uiterste middel de representatieve democratie zou kunnen versterken.16 De corrigerende werking van een dergelijk referendum raakt vanzelfsprekend aan de representatieve spilfunctie die partijen in het politieke bestel innemen, doordat burgers direct – buiten hen om – aan het besluitvormingsproces kunnen deelnemen. Anderzijds zou alleen al de mogelijkheid van een dergelijk referendum de responsiviteit van partijen kunnen vergroten, wat hun intermediaire positie ten goede zou komen. Bovendien zouden partijen in de referendumcampagnes een mobiliserende rol kunnen spelen. Zodoende zouden partijen hun band met de samenleving kunnen  versterken.

Niet meer in een hokje
In de representatieve democratie is voor de partijen een cruciale rol weggelegd. Zij verbinden de samenleving met de staat, door preferenties van de burgers om te zetten in beleid. Deze spilfunctie van de partijen staat echter al geruime tijd onder druk, als gevolg van ontzuiling en individualisering, en de daaruit voortvloeiende maatschappelijke fragmentering. Partijen raken losser  van de samenleving en worden afhankelijker van de staat. Zij mogen dan aan functieverlies leiden, een democratie kan evenwel niet zonder politieke partijen. Vanzelfsprekend kan aan de burger meer directe invloed worden toegekend, in praktische zin via burgerinitiatieven, of op het beleid via referenda, maar partijen blijven toch onmisbaar om het electorale proces en de parlementaire besluitvorming te structureren – met andere woorden: als schakel in het representatieve proces zijn zij onontbeerlijk. Al zal dat niet makkelijk zijn, partijen kunnen wel proberen het verloren gegane terrein deels terug te winnen: door hun organisaties aantrekkelijker te maken, door te pogen niet-leden meer bij de partij te betrekken, door zich al dan niet in allianties scherper te profileren, enzovoort.

Stabiele verhoudingen zoals ten tijde van de verzuiling zullen daarmee evenwel niet terugkomen; de beweeglijk geworden kiezer laat zich niet meer in een hokje terugdringen.


Prof. dr. Gerrit Voerman is hoogleraar Ontwikkeling en functioneren van het Nederlandse en Europese partijstelsel aan de Rijksuniversiteit Groningen en directeur van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen.


Meer over dit thema? Lees de andere artikelen uit dit nummer van Groen of bestel deze editie
 

Noten

1. Deze bijdrage is deels gebaseerd op G. Voerman, ‘Politieke partijen en belangengroepen’, in: J.W. van Deth en J.C.P.M. Vis, (red.) (1992). Burger en politiek. Leiden: Stenfert Kroese Uitgevers, 77-92; en Gerrit Voerman en Wijbrandt van Schuur, ‘De Nederlandse politieke partijen en hun leden (1945-2010), in’: R. Andeweg en J. Thomassen, (red.), (2011). Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie. Leiden: Leiden University Press, 203-220.

2. R. Koole, (1992). De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende partijorganisatie in Nederland 1960-1990. Utrecht:Het Spectrum, 18.

3. In: P. Lucardie en G. Voerman, (2012). Populisten in de polder. Amsterdam: Boom, 107.

4. M. Bosma, (2011). De schijn-élite van de valse munters. Drees, extreem rechts, de sixties, nuttige idioten, Groep Wilders en ik. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker, 213-217.

5. T. Baudet, (2017). Breek het partijkartel. De noodzaak van referenda. Amsterdam: Prometheus.

6. Staatscommissie parlementair stelsel, (2017). Probleemverkenning. Den Haag, 18; zie ook idem, Tussenstand (Den Haag, 2018), 28-29.

7. G. Voerman en M. Boogers, (2017). Rekrutering van kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2006, 2010 en 2014. Kandidaatstellingsproblemen

vergeleken en verklaard. Groningen/Enschede: Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen/

Universiteit Twente.

8. Evaluatie- en adviescommissie Wet financiering politieke partijen, (2018). Het publieke belang van politieke partijen. Eindrapport

van de Evaluatieen adviescommissie Wet financiering politieke partijen. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 18.

9. Zie bijvoorbeeld N. Baakman, ‘De nomenklatoera in Nederland. Over het verschijnsel van partijpolitieke benoemingen’, in: G. Voerman, (red.), (2004). Jaarboek 2003 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen. Groningen: DNPP, 173-197.

10. G. Voerman, ‘Plebiscitaire partijen? Over de vernieuwing van de Nederlandse partijorganisaties’, in: idem, red., Jaarboek 2003 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen. Groningen: DNPP, 217-244.

11. Gerrit Voerman, ‘Kandidaatstelling op landelijk niveau’, in: S. L. de Lange, M. Leyenaar en P. de Jong, (red.), (2014). Politieke partijen: overbodig of nodig? Den Haag: Raad voor het openbare bestuur, 45-63.

12. Raad voor het openbaar bestuur, (2009). Democratie vereist partijdigheid. Politieke partijen en formaties in beweging. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur.

13. Staatscommissie parlementair stelsel, Tussenstand, 63; zie ook Tom van der Meer, (2017). Niet de kiezer is gek. Houten: Het Spectrum.

14. Evaluatieen adviescommissie Wet financiering politieke partijen, Het publieke belang van politieke partijen, 43.

15. H. Engels en G. Voerman, ‘Lokale rechtsstaat, democratie en politiek’, in: M. Duchateau en A. Tollenaar, (red.), (2018).

Vertrouwen in de lokale rechtsstaat. Decentralisatie als governance-vraagstuk. Amsterdam: Boom juridisch, 157-170, 169.

16. Staatscommissie parlementair stelsel, Tussenstand, 53-56.