De klimaattransitie kan niet zonder een sterke Europese Unie

De ChristenUnie doet er goed aan conform haar verkiezingsprogramma te pleiten voor een sterke Europese Unie die op het thema klimaatverandering met één mond spreekt en blijvend ambitieus handelt. Het waarmaken van de ambities van het klimaatakkoord van Parijs om de door menselijk handelen veroorzaakte wereldwijde temperatuurstijging te beperken, is één van de grootste uitdagingen van deze eeuw. Door consistent en relatief ambitieus klimaatbeleid op Europees niveau beweegt de Europese Unie zich, in tegenstelling tot wat veel mensen denken, wel degelijk in de kopgroep van landen die actief werken aan het voorkomen van en het adaptief omgaan met klimaatverandering. Ook de verdere transitie naar een volledig duurzaam energiesysteem dat voor het behalen van de Parijse klimaatdoelen nodig is, kan niet zonder verregaande doorgaande Europese samenwerking in EU verband.

De uitdaging waarvoor klimaatverandering ons stelt is groot
Wilt u meer of minder Europa? Er is bijna geen politiek dossier waarin deze vraag niet met regelmaat gesteld wordt. Het energie- en klimaatbeleid zijn hierop geen uitzondering en ook hier lopen de antwoorden sterk uiteen. Aan de ene kant zit Brussel vol met uitgesproken Eurofielen die vanuit hun Brusselse toren een Europa zonder broeikasgasemissies van bovenaf en technocratisch denken te kunnen vormgeven. Aan de andere kant lijkt in de discussie over het vormgeven van het nieuwe energie- en klimaatakkoord in Nederland Europa soms wel heel ver weg. Alsof we in volledige isolatie de nationale klimaattransitie in Den Haag zouden kunnen vormgeven. Nee dus, ongeveer de helft van onze broeikasgasemissies worden bijvoorbeeld primair gereguleerd door een Europees vormgegeven emissiehandelssysteem. Het sluiten van de kolencentrales hier kan met puur solistisch handelen dus zomaar resulteren in een gedeeltelijke verplaatsing van emissies en daarmee dus helemaal niet bijdragen aan het oplossen van het probleem. Ook in dit dossier is nuance dus nodig Welke rol voor Europa is logisch en hoe kan de Europese Unie het best bijdragen aan het omgaan met de uitdaging waarvoor klimaatverandering ons stelt? En is Europa hier de afgelopen decennia logisch mee omgegaan?

Dat de uitdaging van de wereldwijde klimaattransitie gigantisch is, staat niet of nauwelijks ter discussie. In december 2015 werd het welbekende akkoord van Parijs gesloten. In de periode erna werd het verdrag, de terugtrekking van de Verenigde Staten door president Trump ten spijt, geratificeerd. In het akkoord werd wereldwijd afgesproken de door menselijk handelen veroorzaakte klimaatverandering te beperken tot ruim minder dan 2˚C g boven het pre-industriële niveau en te streven naar een niveau van 1.5 ˚C.

Het is een wetenschap op zich hoe de lusten en lasten die meekomen met het Parijse akkoord wereldwijd verdeeld zouden moeten worden. In de context van het vanuit de Verenigde Naties vormgegeven wereldwijde klimaatpanel wordt hierin begrijpelijk geprobeerd een balans te vinden tussen de legitieme ontwikkelingswens van nog minder economisch ontwikkelde landen en de historische verantwoordelijkheid van landen die hun economieën al hebben opgebouwd, roofbouw plegend op een eindige voorraad fossiele energiebronnen. Het diplomatieke succes van Parijs bestond eruit dat politieke consensus gevonden werd in het wereldwijde langetermijndoel, terwijl de exacte invulling werd overgelaten aan de landen zelf. Zij verbonden zich via nationally determined contributions aan het akkoord. Dat dit diplomatieke succes juist in Europa gevierd kon worden, is geen toeval. Net als in het Parijse akkoord is ook het Europese klimaatbeleid geënt op een duidelijk langetermijndoel voor 2050, terwijl de exacte invulling voor een belangrijk deel wordt overgelaten aan de verschillende lidstaten. En ook in Europa wordt de discussie hierover gevoed door verschillen tussen de lidstaten: verschillen in economisch ontwikkelingsniveau en een verschillende historie als het gaat om energie- en milieubeleid.

Europa heeft al twee decennia lang een relatief consistent en ambitieus klimaatbeleid
Sinds begin jaren zeventig bestaat er zoiets als ‘Europees milieubeleid’. Het eerste milieuactieplan werd in 1973 aangenomen en heeft uiteindelijk geresulteerd in de vorming van een apart directoraat voor milieuzaken en later een apart directoraat voor klimaatactie. De voornaamste redenen van destijds om ook op Europees niveau beleid op het gebied van milieu vorm te gaan geven, zijn nog steeds relevant. Enerzijds was er de vrees dat verschillen in bijvoorbeeld milieustandaarden zouden leiden tot handelsbarrières en concurrentieverstoringen binnen de ene Europese markt. Anderzijds speelde het besef mee dat milieuproblematiek niet ophoud bij de landsgrenzen en dat een gezamenlijke aanpak dus nodig was, ook al werd in de Unie verdragen op dat moment nog niet expliciet naar de Unie verwezen, iets wat pas in de jaren tachtig gebeurde. Kortom, in de jaren zeventig gebeurde wat het ChristenUnie verkiezingsprogramma terecht beschrijft: “voor grensoverschrijdende problemen zoeken we vaak terecht een Europese oplossing”1.

In de jaren erna ontstond naast de zorg voor klassieke milieuthema’s als lucht- en waterkwaliteit ook toenemende zorg rond door mensen veroorzaakte klimaatverandering. Dit resulteerde in 1988 in de oprichting van the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) wat tot op heden in vijf zogenaamde assessment reports de wetenschappelijke kennis rond klimaatverandering heeft samengevat2. De politiek volgde al snel met de in 1992 op de Earth Summit in Rio de Janeiro gesloten UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) en het in 1997 getekende en in de jaren erna geratificeerde Kyoto protocol. Via dit protocol committeerden ontwikkelde landen zich voor het eerst aan kwantitatieve doelstellingen voor het verminderen van de broeikasgasemissies die tot klimaatverandering leiden. Het voert voor dit artikel te ver te diep in te gaan op de grote rol die de EU heeft gespeeld in de totstandkoming van de hierboven beschreven multilaterale instituties en afspraken. Het is in elk geval moeilijk voor te stellen dat de lidstaten in afzonderlijk verband een vergelijkbare invloed hadden kunnen doen gelden. En het in een vaststaand feit dat de landen van de Europese Unie als enige grote economische mogendheid sinds de totstandkoming van het Kyoto-protocol hun klimaatbeleid consistent hebben vormgegeven vanuit een duidelijke kwantitatieve doelstelling. Doelstellingen die in de loop der tijd telkens verder zijn aangescherpt. Van een doelstelling van 8% reductie ten opzichte van 1990 voor de 2008-2012 periode onder het Kyoto-protocol, via een in 2009 aangescherpt reductiedoel van 20% in 2020 naar een in 2014 verder aangescherpte en verlengd doel van 40% reductie in 2030 ten opzichte van 1990. En dit laatste met een 80-95% reductiedoel voor 2050 als stip op de horizon. Het hoeft dan ook geen verbazing te wekken dat de wereldwijde kritische klimaatambitiemeetlat the Climate Action Tracker in zijn meest recente assessment opmerkt dat The European Union has established a well-deserved reputation as a global leader on climate policy”. Dit is een verworvenheid, hoewel daarna wordt opgemerkt dat het huidige beleid zeker nog niet voldoende is om de Parijse doelstellingen ook daadwerkelijk te halen3.

De Europese Unie is een pionier in het vormgeven van innovatieve beleidsinstrumenten
Niet alleen werkt Europa inmiddels al twee decennia lang consistent met duidelijk kwantitatieve doelstellingen, ook het onderliggende beleid is al lang in op grote lijnen stabiel. Ongeveer de helft van de broeikasgasemissies wordt gereguleerd via het sinds 2005 bestaande EU emissiehandelssysteem. Deelnemers zijn in totaal meer dan elfduizend Europese fabrieken die vaak grote hoeveelheden broeikasgas uitstoten. Zeker na een grote harmonisatieslag in 2009 werkt het systeem voor alle deelnemers in de EU nagenoeg hetzelfde. De hoeveelheid toegestane emissies wordt gereguleerd via een telkens lager wordend plafond (de emissions cap) en deelnemers mogen zelf kiezen of zij zelf hun emissies naar beneden brengen of emissierechten kopen op de markt. Dit met als doel op de meest kostenefficiënte manier de emissiereductie doelstelling te halen waarbij de markt de prijs bepaalt die bij de doelstelling hoort. Voor de andere helft van de Europese broeikasgasemissies is via een verdeelsleutel afgesproken wat elk land bijdraagt aan de Europese doelstelling. Voor deze sectoren (huishouden, dienstensector, transport) hebben de lidstaten veel meer eigen vrijheid in het vormgeven van het klimaatbeleid.

In een recente publicatie waarin een aantal nauw betrokken Europese topambtenaren terugkijken op twee decennia Europees klimaatbeleid worden drie belangrijke lessen getrokken3. Het Europese klimaatbeleid is stap voor stap opgebouwd en learning by doing is er een essentieel onderdeel van geweest. Dit geldt niet in de laatste plaats voor het al genoemde EU emissiehandelssysteem dat door de tijd heen telkens is aangepast en verbeterd. Andere landen en regio’s zoals Californië, Zuid-Korea en China die de afgelopen jaren ook een dergelijk systeem hebben opgezet, hebben in de ontwikkeling ervan veel gehad aan de lange Europese ervaring met dit zeer innovatieve beleidsinstrument. De tweede les is dat er geen silver bullet is voor wat betreft efficiënt klimaatbeleid. De kunst is een goede effectieve beleidsmix samen te stellen die consistent is en leidt tot kosteneffectieve reductie van emissies waarbij onnodige overlap tussen instrumenten en dubbele regulering vermeden wordt. Een derde les is het belang van een gedegen economische en technische voorbereiding van beleid en het betrekken van alle belanghebbenden in het vormgeven van het klimaatbeleid. De Europese manier van consensus zoeken tussen vaak grote en tegenstrijdige belangen van veel kanten heeft geresulteerd in een relatief stabiele mix van klimaatbeleid in de EU, zo wordt geconcludeerd.

Is er dan echt alleen positief nieuws? Zeker niet. Bij elk van de drie lessen zijn ook kritische noten te plaatsen. Zo heeft Europa mede om heel pragmatische redenen voor een innovatief handelssysteem gekozen. Het vormgeven van een veel eenvoudiger CO2 belastingsysteem was in Europees verband immers onhaalbaar. Hoewel het systeem door het gebruikte plafond garandeert dat de doelstelling wordt gehaald, was het ook lange tijd zo rigide vormgegeven dat learning by doing ook echt nodig was om evidente systeemfouten te repareren. Zo is de CO2 prijs lange tijd, onder andere door de economische crisis en de resulterende verminderde vraag naar emissierechten, erg laag geweest. Pas recent, een decennium na de crisis, is door ingrepen in de markt de prijs gestegen naar een niveau van rond de €13 / ton CO2.  Afgelopen jaar zijn op Europees niveau afspraken gemaakt over de toekomst van het systeem tot 2030. De verwachting is dat de prijs van CO2 verder zal stijgen in lijn met de toenemende ambitie, hoewel het evident is dat voor het halen van de Parijse doelstellingen een verdere versnelling nodig is.

De overlap tussen de klimaatdoelstellingen enerzijds en doelstellingen rond het aandeel duurzame energie en energiebesparing anderzijds is een steeds terugkerend thema in de Europese politiek. Hoewel het zeker waar is dat de verschillende bullets allemaal een bijdrage hebben geleverd, heeft het beleid soms ook kenmerken van een schot hagel: weliswaar een effectieve beleidsmix, maar niet noodzakelijkerwijs kosteneffectief en toch wel vaak met de nodige overlap tussen verschillende instrumenten.

En dan de kracht van goede feiten en consensus gebaseerde politiek. Het Europees klimaatbeleid is inderdaad een voorbeeld als het gaat om transparantie met voor iedereen toegankelijke overzichten van emissies en lijvige impact assessments die alle mogelijke beleidsopties onderzoeken.  Daarnaast zit het politieke systeem in Brussel dusdanig vol met checks en balances dat een tanker als hij eenmaal vaart moeilijk meer is af te remmen en een kleine bijsturing veel tijd in beslag neemt. Tegelijkertijd betekent dit ook dat het debat rond het nog verder versnellen van de klimaattransitie om het echt in lijn te brengen met wat in Parijs is afgesproken vastzit in de lobby van de zware industrie. Die is bang voor internationale concurrentienadelen en de lobby van veelal Oost en Zuid Europese lidstaten die, op hun beurt, bang zijn voor een transitie die hun fragiele economieën te veel zullen lijden onder een al te ambitieus beleid.

Was en is het echt nodig dit in Europees verband te doen?
De relatieve consistentie en ambitie van het Europees beleid sinds het begin van het huidige millennium is nog geen bewijs als zodanig dat dit beleid alleen in Europees verband vormgegeven had kunnen worden en dat dit blijvend zo zou moeten zijn. Het is per definitie moeilijk hiervoor een sluitend bewijs te geven, je weet ten slotte niet hoe het beleid eruit gezien had zonder de inzet in Europees verband. Bovendien blijkt het voor de Europese Unie in de praktijk moeilijk zich uit een bepaald dossier terug te trekken zoals het verkiezingsprogramma terecht opmerkt.5

Er is echter weinig reden voor een terugtrekkende beweging op dit beleidsterrein in Europees verband. De twee primaire redenen om in de jaren zeventig Europees milieubeleid in de stijgers te zetten, staan immers nog steeds recht overeind. Klimaatverandering stopt niet bij de landsgrenzen en zowel het tegengaan van en oplossen van het probleem kan alleen daarom al niet nationaal worden gedaan. Voor het vormgeven van een betaalbaar energiesysteem dat volledig gebaseerd is op een divers scala aan hernieuwbare bronnen, is het bijvoorbeeld essentieel dat energie vrij kan stromen zonder technische en beleidsmatige barrières. En goede afspraken over klimaatadaptatie in Europees verband zijn toch echt nodig om de afvoer van Europees water via ons land beheersbaar te houden, ook op de lange termijn. De Europese Unie werkt hier via het vormgeven van de European Energy Union hard aan6. Door het samen optrekken kan daarnaast ook worden voorkomen dat grote concurrentieverschillen ontstaan binnen Europa waarbij het bedrijfsleven in landen met een ambitieus beleid benadeeld worden ten opzichte van landen met een minder ambitieuze strategie. Het feit dat het Europese bedrijfsleven en bankensector vooroplopen in alle mogelijke lijstjes rond klimaatactie in de private en financiële sector, is een signaal dat de centrale Europese aanpak van klimaatverandering werkt. Die aanpak is: een duidelijke langetermijndoel met gepaste vrijheid voor de lidstaten om voor een redelijk belangrijk deel de weg naar dat doel toe vorm te geven. Er is volop vertrouwen dat de klimaattransitie inderdaad in elk geval voor wat betreft de Europese thuismarkten een niet meer te stoppen tanker is en het dus loont de bedrijfsvoering hierop in te richten.

De komende jaren moet blijken, net als op veel andere dossiers, of het blijft lukken met de hele Europese Unie afspraken te maken nu de ambities verder omhoog moeten om ‘Parijs’ ook daadwerkelijk te halen. De ChristenUnie doet er in elk geval goed aan conform haar verkiezingsprogramma te blijven pleiten voor een sterke Europese Unie die op dit thema met één mond spreekt en blijvend ambitieus handelt.


Dr. Ir. Maarten Neelis is strategisch adviseur Duurzaamheid en Leefomgeving bij Rijkswaterstaat. Als adviseur bij Ecofys was hij in de periode 2007 – 2017 betrokken bij verschillende adviesopdrachten voor de Europese Commissie op het gebied van het EU emissiehandelssysteem. Hij is lid van de thematische partij commissie duurzaamheid van de ChristenUnie.


Meer lezen? 
Bestel Groen, editie 'Europa: tel je zegeningen'
of lees de artikelen uit deze Groen op onze website

Lees meer over duurzaamheid



Noten

1. ChristenUnie, (2016). Hoopvol realistisch. Voorstellen voor een samenleving met toekomst. Verkiezingsprogramma 2017-2021.

2. De meest recente assessmentreports zijn te vinden via https://www.ipcc.ch/report/ar5/

3. Te vinden via www.climateactiontracker.org

4. J. Delbeke, en P. Vis, (ed.) (2015). EU Climate Policy Explained, Oxon: Routledge.

5. ChristenUnie, (2016). Hoopvol realistisch. Voorstellen voor een samenleving met toekomst. Verkiezingsprogramma 2017-2021, p. 89: “De praktijk leert echter dat zodra “Brussel” zich ergens mee bemoeit, ze niet meer los laat”

6. Zie: https://ec.europa.eu/commission/priorities/energy-union-and-climate_en