Hulp, handel, eigenbelang

Net als het Nederlandse beleid staat ook het Europese ontwikkelingsbeleid in het teken van hulp en handel. De doelen van hulp en handel zijn economisch, humanitair en politiek. De Euopese Unie noemt zich graag de grootste ontwikkelingsdonor ter wereld en rekent daarbij de uitgaven van de lidstaten mee. Is Europa van waarde in de ontwikkelingssector, meer dan alleen de lidstaten? En wat zijn risico’s van Europese ontwikkelingssamenwerking? Over deze vragen ging ik in gesprek met Alexander Gentsch (EU-Cord), Evert-Jan Brouwer (Woord en Daad), Judith Sargentini (Europarlementariër GroenLinks) en Leo van Doesburg (ECPM).

Het nut van Europa
Eerst is er de vraag wat het nut is van Europese ontwikkelingsgelden boven de inzet van lidstaten die zich ook zelf met handel en ontwikkeling bezig houden. Evert-Jan Brouwer, politiek adviseur bij stichting Woord en Daad, ziet een voor- en een nadeel. Om met het nadeel te beginnen: een extra laag zorgt voor extra overheadkosten zodat er minder geld effectief ingezet kan worden. Het verdelen van het geld via de Europese Unie heeft echter ook een voordeel want programma’s worden beter gecoördineerd en afgestemd. Voorheen was het, ietwat gechargeerd: Duitsland zet zich in voor landbouw en Nederland voor water. Maar door coördinatie kan er slimmer samengewerkt worden en Brouwer is er van overtuigd dat die samenwerking nog slimmer kan. Alexander Gentsch werkt voor de koepelorganisatie EU-Cord, die christelijke NGO’s samenbrengt en in Brussel hun belangen behartigd. Volgens Gentsch is een van de redenen waarom de Europese Unie van toegevoegde waarde is voor ontwikkelingssamenwerking dat ze multilateralisme versterkt en dat er daardoor niet één nationaal belang prevaleert. Judith Sargentini, Europarlementariër voor GroenLinks ziet ook de voordelen van Europees beleid: De samenwerking zorgt voor hogere bedragen waardoor er meer slagkracht is en door samenwerking is er betere coördinatie.

Maar: Europa heeft belangen
Evert-Jan Brouwer benoemt dat het belang van ontwikkelingslanden in de besteding van ontwikkelingsbudget altijd op één moet staan. Dat lijkt een pleonasme, maar is het niet omdat Europese belangen een rol spelen. Aan de verdeling van het geld door de Europese Unie kleeft het risico dat het Europese belang te veel vooropstaat. Sargentini ziet dat gebeuren. De Europese Commissie en de lidstaten zetten het geld in om migratiestromen in te dammen of om de eerste opvang van vluchtelingen binnen de EU te betalen en daar zijn de fondsen voor duurzame armoedebestrijding niet voor bedoeld. Dit gebeurt zowel met geld van de lidstaten als met het geld dat beheerd wordt door de Europese Commissie. Naast een verandering van doel van het geld, is er ook een verschuiving in de ontvanger. Sargentini stelt de vraag of ontwikkelingsbudget hoort gebruikt te worden voor iets als het Dutch Good Growth Fund, een fonds dat onder meer het Nederlandse MKB steunt om te handelen met opkomende markten en ontwikkelingslanden.

Grote problemen heeft Sargentini met het inzetten van ontwikkelingsgeld voor grensbewaking. Wat er in West-Afrika gebeurt, is een goed voorbeeld daarvan. In West-Afrika is een situatie die te vergelijken is met het Europese Schengen: er is vrij reizen tussen verschillende landen. Europees budget wordt volgens Sargentini gebruikt om de grenzen tussen West-Afrikaanse landen te versterken, vooral om zo te voorkomen dat men vanuit Niger, Libië of Tsjaad naar Europa reist. Bijvoorbeeld Tsjaad heeft zelf om dat geld gevraagd, maar Sargentini vermoedt dat die aanvraag inspeelt op de prioriteiten van donoren om migratie aan te pakken. Sargentini vindt dat onjuist gebruik van ontwikkelingsgelden die dienen te worden besteed aan duurzame armoedebestrijding en ze is bang dat de inzet ervan tot problemen leidt: dit geld gaat migratie niet verminderen en het is dus ineffectief ingezet. Het zou kunnen dat er vervolgens gekort wordt op ontwikkelingsbudget omdat ‘het niet werkt’.

Dat de politieke belangen soms doorschemeren in ontwikkelingsbeleid beaamt Gentsch. Vaak wordt er gesproken in termen van waarden, maar er spelen duidelijk ook belangen mee. Gentsch signaleert een verschuiving van waarden naar belangen in de sfeer van veiligheid en economie en die verschuiving vindt hij zorgelijk. De Europese Unie hanteert en promoot een rights based approach maar doet dat op sommige beleidsterreinen nadrukkelijk niet. Het is volgens Gentsch niet verkeerd dat Europa open spreekt over haar eigenbelang, maar dat zou niet in de plaats moeten komen van die rights based approach in ontwikkelingssamenwerking. In het Verdrag van Lissabon heeft de EU zich opnieuw gecommitteerd aan armoedereductie als hoofddoel van ontwikkelingssamenwerking. Als het doel van ontwikkelingsbeleid iets wordt als het tegengaan van de grondoorzaken van migratie, dan zal de steun die de EU geeft aan landen als Haïti afnemen, omdat er weinig Haïtiaanse migranten naar de EU komen. De recente nota van Minister Kaag Investeren in perspectief illustreert dat. Minister Kaag noemt de Sustainable Development Goals “de ultieme preventieagenda”. Het werken aan die agenda is volgens haar “een investering in het voorkomen van conflict en instabiliteit, kernpunt van het vernieuwde beleid.”1 Het alleen nationaal vormgeven van ontwikkelingsgelden heeft dus weinig zin omdat in Nederland hetzelfde thema speelt: hoe verhouden ontwikkelingssamenwerking en eigenbelang zich tot elkaar?

De rol van NGO’s
Het geld dat de Europese Unie gebruikt voor ontwikkeling komt grotendeels bij niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) terecht.2 Ook dat zorgt ervoor dat er niet uitsluitend nationale of Europese belangen gediend worden. Gentsch benoemt dat werken via NGO’s de machtsbalans in evenwicht houdt. Ook kunnen NGO’s soms meer bereiken dan wanneer de Europese Unie budgetsteun geeft. Het is belangrijk om de ontwikkeling van sterke staatsinstituties in partnerlanden de steunen, maar soms maakt de politieke situatie dat onmogelijk. Bijvoorbeeld in Burundi stopte de Europese Unie met aan de Burundese overheid en wordt nu alleen via steun aan NGO’s in Burundi gewerkt.

Toch is Leo van Doesburg, directeur Europese Zaken bij de ECPM niet helemaal gerust op de juiste verdeling van de fondsen. Hij zou graag willen dat de Europese Unie in de financiering van NGO’s toegankelijker wordt voor kleine organisaties. Zijn ervaring is dat die goed zijn in het opbouwen van een maatschappelijk middenveld. Van Doesburg signaleert dat een groot deel van het budget terechtkomt bij grote NGO’s. Dat heeft verschillende oorzaken, een ervan is dat de toegang tot Brussel voor grotere organisaties gemakkelijker is en dat er een serieuze NGO-lobby is ontstaan. Van Doesburg wijst op een recent concept evaluatierapport van Europees NGO-beleid.2 In die evaluatie worden mankementen van het beleid opgesomd. Een ervan is dat zestig procent van het budget terechtkomt bij twintig NGO’s. op allerlei fronten zijn grotere NGO’s in het voordeel. Het rapport noemt meer kwetsbare punten. Zo geven NGO’s Europees geld door aan kleinere NGO’s, maar die hoeven daarvoor geen verantwoording af te leggen en dat is niet transparant. Een ander kritiekpunt van Van Doesburg is dat NGO’s zich bezighouden met onderwerpen die buiten de Europese competenties liggen. Abortus is zo’n thema waar de lidstaten zo over van mening verschillen, dat daar geen Europees beleid op gevoerd wordt. Van Doesburg vindt het in dat licht onbegrijpelijk dat er Europees geld gaat naar fondsen die in ontwikkelingslanden de toegang tot abortus mogelijk maken, zoals aan de kaak gesteld door het Europees Burgerinitiatief One of Us.

Aandachtspunten
De ontwikkelingssector is er positief over dat Kaag in haar nota de Duurzame Ontwikkelingsdoelen, de opvolgers van de Milleniumdoelen, als uitgangspunt voor beleid ziet. Er zijn echter ook kritische reacties en die gaan vooral over de relatie tussen hulp en handel. Omdat het combineren van ontwikkeling en handel zowel in het Nederlandse als in het Europese beleid het dominante perspectief lijkt te worden, gelden de kritiekpunten die de sector aandraagt op beide niveaus.

Voor de ChristenUnie zou het goed zijn als we de relatie tussen handel en hulp tegen het licht blijven houden, zeker nu de weg die oud-minister Ploumen insloeg, verder bewandeld wordt.4 Is er werkelijk sprake van een win-win situatie, zoals Kaag het noemt5 of zijn er verliezers? Zouden dat dan de allerarmsten kunnen zijn, voor wie migratie überhaupt geen optie is en van wie we in dat opzicht als Europa niets te vrezen hebben?

Daarnaast is het de vraag wat we van ontwikkelingsgelden verwachten. Ontwikkelingssamenwerking moet werken volgens de ChristenUnie, maar wat betekent dat precies? Werkt het als er minder migratie is? Als er minderen kinderen doodgaan van de honger? Over die vragen moeten Europa, Nederland en de ChristenUnie zich blijvend bezinnen. Daarnaast is meer transparantie in de besteding van Europese fondsen is nodig. Zeker in een tijd waarin mensen zich afvragen of ontwikkelingssamenwerking wel zo nodig is. Dat voor de ChristenUnie recht en gerechtigheid aan onze naasten leidend zijn6, moeten we ook in regeringstijd blijven benoemen. En bij Europees beleid moeten we kijken naar recht en gerechtigheid, met name waar die botsen met het Europese eigenbelang, want juist daar wordt het spannend.


Mirjam Kosten is eindredacteur van Groen.


Noten

1. H. Nauta, (18 mei 2018). Ontwikkelingshulp moet voortaan migratie en terreur voorkomen. Trouw

2. zie: donortracker.org/country/eu waar bij de zesde vraag de officiële en werkelijke verhouding tussen NGO’s en multilaterale organisaties behandelt.

3. B. van Paassen, (23 mei 2018). Verdienen aan de SDGs staat centraal in nota Kaag.

 www.hetnieuwe.viceversaonline.nl/geen-categorie/verdienen-aan-sdgs-staat-centraal-nota-kaag/

4. Tweede Kamerlid Voordewind was al eerder kritisch over de relatie tussen hulp en handel in de motie Hulp, handel en investeringen, Kamerstuk 33 625, nr. 14 en in een opiniestuk n.a.v. het beleid van oud-minister Ploumen: J. Voordewind en W. Langendoen, (1 mei 2013). Handel voor de allerarmsten geen wondermiddel. Reformatorisch Dagblad.

5. N. Righton en F. Hendrickx, (18 mei 2018). Nederlands ontwikkelingsgeld voortaan naar instabiele regio’s nabij Europa. De Volkskrant.

6. zie: https://www.christenunie.nl/standpunt/ontwikkelingssamenwerking