Bescheiden bestuur, ruimte voor ambtenaren

‘Soevereiniteit in eigen kring’ is vaak geïnterpreteerd als argument voor een kleine overheid en een bescheiden opstelling van de staat tegenover andere domeinen. Dit artikel zoomt in en constateert dat er binnen de overheid ook verschillende kringen zijn. Geïllustreerd met voorbeelden uit het migratiedomein, pleit ik voor soevereiniteit in ambtelijke kring en vraag christelijk-sociale bestuurders zich bescheiden op te stellen richting ambtenaren.


Van politici naar ambtenaren
Het christelijk-sociale denken heeft zich op allerlei domeinen van onze samenleving toegelegd. Zo zijn er christelijk-sociale visies op bijvoorbeeld onderwijs, wonen, bijstand en veiligheid.1 Dit zijn allemaal domeinen met een aanzienlijke impact op de maatschappij en waarin de overheid en de representatieve politiek een substantiële rol spelen. Gestoeld op (inmiddels) klassieke teksten van Kuyper, Dooyeweerd of zelfs Augustinus hebben verschillende auteurs een (aanzet tot) visie geformuleerd op de verschillende domeinen.

Tegelijkertijd is nauwelijks christelijk-sociale denkkracht ontwikkeld over de implementatie en uitvoering van beleid door die overheid. Een opmerkelijk gemis, want ambtenaren hebben onmiskenbaar veel invloed op de advisering en implementatie van overheidsbeleid. Ook is het vooral de uitvoering van publieke dienstverlening die de relatie burger-overheid beïnvloedt.2 Niet alleen de representatieve politiek is dus belangrijk. Ook ambtenaren verdienen enige aandacht vanuit christelijk-sociale hoek.

Het doel van dit artikel is om een eerste aanzet te doen om vanuit een christelijk-sociaal perspectief de aandacht te verschuiven van politici naar ambtenaren. Na een korte verkenning van het christelijk-sociale denken in het algemeen, en het gedachtegoed van Abraham Kuyper in het bijzonder, zoek ik naar een synthese van ‘soevereiniteit in eigen kring’ en het in de bestuurskunde populaire ‘ambtelijk vakmanschap’. Deze verkenning wordt geïllustreerd met een voorbeeld uit het migratiedomein. Ik sluit af met een pleidooi voor bescheiden bestuur en ruimte voor ambtenaren.


Ambtelijke neutraliteit
Een christelijk-sociaal perspectief op ambtenaren is niet vanzelfsprekend. Zouden ambtenaren niet neutraal moeten zijn in plaats van christelijk-sociaal? Ambtelijke neutraliteit werd geprezen door de Max Weber in zijn werk over de bureaucratie, maar het is een mythe. Nuttige fictie. In de uitvoering van beleid komen ambtenaren dilemma’s tegen. Deze vragen om reflexief handelen en dat sluit neutraal uit. Ambtenaren maken keuzes op basis van een professioneel/emotioneel/persoonlijk en/of moreel kader.3

In het migratiedomein maken ambtenaren beslissingen die een grote persoonlijke impact hebben op kwetsbare mensen tegen. Denk bijvoorbeeld aan medewerkers van de IND, COA-medewerkers in een asielzoekerscentrum of topambtenaren bij het ministerie van Justitie en Veiligheid. Hoe zij dit werk neutraal kunnen doen, en volgens welke standaarden dit dan neutraal zou zijn, is onduidelijk. Daarbij, wie verstrekt de legitimiteit voor dit neutrale handelen?


Soevereiniteit in eigen kring: een eigen verantwoordelijkheid
Voormalig premier Abraham Kuyper muntte in 1880 het begrip ‘soevereiniteit in eigen kring’ in zijn openingsrede voor de Vrije Universiteit in Amsterdam. Met dit begrip betoogde hij dat er maatschappelijke verbanden, kringen, bestaan, zoals gezinnen, kerken, universiteiten en zorginstellingen die een bepaalde eigenheid hebben en daarmee een mate van autonomie in het grotere geheel van de samenleving. Bij het instellen van deze vrije universiteit betoogde hij dat deze universiteit soeverein moest zijn — vrij van staatsmacht of kerkelijke curatele.

Deze kringen zijn volgens Kuyper ‘maatschappelijke domeinen’. De kern van Kuypers betoog is dat de relatieve autonomie van deze kringen gerespecteerd zou moeten worden. De politiek zou zich niet ‘gulzig’ moeten opstellen en moet terughoudend zijn met inhoudelijke bemoeienis met deze kringen. Dit betekent bijvoorbeeld dat de politiek de vrijheid van onderwijs dient te respecteren. Binnen de kring ‘onderwijs’ kan men – docenten, ouders, scholieren – dan formuleren wat goed en gepast onderwijs is. Het gaat dus niet om negatieve vrijheid (‘niets niet mogen’), maar om het bieden van positieve vrijheid die eigen initiatief en verantwoordelijkheid faciliteert.4

Het was Herman Dooyeweerd die het gedachtegoed van soevereiniteit in eigen kring uitwerkte naar een brede visie op verhoudingen in de kosmos. Zijn filosofische analyse maakt duidelijk dat ‘kring’ ruim opgevat kan worden. Het gedachtegoed van Kuyper en Dooyeweerd is een belangrijke pilaar van het christelijk-sociale denken. Het wordt actief onderhouden in ChristenUnie bijeenkomsten en vertaalt zich naar beleid – bijvoorbeeld in het standpunt over bijzonder onderwijs.


Een ambtelijke kring
Vormen ambtenaren een ‘kring’? Allereerst is er geen one-size-fits-all van ambtenaren. De ambtenaar bestaat niet. Er is een levensgroot verschil tussen het werk van een topambtenaar van het Ministerie Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, een generalist in een sociaal wijkteam in Diemen, of een inspectiemedewerker van de Kansspelautoriteit.

Toch is de vergelijking minder vergezocht dat ze lijkt. Al in 1969 noemde hoogleraar bestuurskunde Crince Le Roy deze diverse groep van adviseurs, uitvoerders en mee- en tegendenkers de vierde macht’. Hiermee schreef hij een aparte status en legitimiteit toe aan het domein van ambtenaren, naast de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Hiermee zoomde hij in op het domein van de overheid en concludeerde hij – in concert met vele anderen – dat de overheid (of de staat) niet één domein is, maar een verzameling van meerdere kringen.

Ook tegenwoordig ziet men ambtenaren nauwelijks nog als gedweeë uitvoerders van politiek beleid. Integendeel, er zit juist heel veel energie, intelligentie, institutioneel geheugen en oog voor de lange termijn bij ambtenaren, zowel bij de Rijksoverheid als bij provincie-, waterschaps- en lokaal bestuur. Als we kijken naar ambtenaren als een ‘ambtelijke kring’ dan zou daar een mate van autonomie uit volgen.5 Dit suggereert een verschuiving van het Weberiaanse ‘de politiek beslist en ambtenaren voeren uit’ naar een nieuwe manier van samenwerking tussen deze twee kringen.


Ambtelijk vakmanschap
Deze verschuiving zien we ook in de bestuurskunde onder de noemer ‘ambtelijk vakmanschap’. In het denken over ambtenaren is de moderne (top)ambtenaar inmiddels een ondernemende ‘publieke waardemanager’. De passende rolopvatting is niet die van een bureaucraat maar die van een vakman met een veelzijdig repertoire van vaardigheden en overtuigingen.6 Waar ambtenaren van oudsher geacht werden om loyaal en effectief te dienen, bestuurlijke achterkamers te faciliteren en de bureaucratische deugden van Max Weber te cultiveren, is dat nu veranderd. De moderne (top)ambtenaar managet verschillende politieke stromingen, navigeert in de turbulentie van de snelle samenleving en werkt interactief samen met allerhande actoren en organisaties in de maatschappij.

De ambtenaar als vakman moet legitimiteit vergaren voor zijn handelen. Anderen moeten steun geven voor wat ambtenaren doen en voor de manier waarop zij dat doen. Harvard Hoogleraar Mark Moore noemt dit het creëren van een authorizing environment.7 In Nederland kijkt men dan al snel naar politieke bestuurders – het college van B en W of de bewindspersoon – voor steun. Echter, het gezag van menig bestuurder is precair en aan erosie onderhevig. Kunnen ambtenaren niet (ook) elders legitimiteit voor hun handelen organiseren? Via horizontale verantwoording naar maatschappelijke partners; ‘ontvangers’ van beleid; burgers, steun in de media? Dit is spannend voor ambtenaren en bestuurders. Het primaat van de politiek is ons immers ingeprent. Hoe dit er in de praktijk uit kan zien, zien we in Utrecht.


In de praktijk: Plan Einstein
Migratie is typisch een grenzeloos domein. Door een oorlog in Syrië komen migratiestromen op gang die hun beslag hebben op de Europese Unie en de interne dynamiek van diezelfde Unie. De beelden van de aanhoudende stroom van bootjes vol vluchtelingen op de Middellandse zee staan vers in ons geheugen. Op nationaal niveau is migratie nooit naar de achtergrond van onze aandacht te dringen. De discussies volgen elkaar snel op en het debat is vaak verhit. De (inter)nationale wetgeving en het beleid regelt welke asielzoeker hier mag blijven en wie niet. Tegelijkertijd zijn het lokale overheden die zoeken naar een oplossing om mensen met een verblijfsvergunning onderdak te bieden en mee te laten doen met de samenleving. Zo speelt het migratiedomein zich af op verschillende schaalniveaus – mondiaal, Europees, nationaal en lokaal – en krijgt het op die verschillende niveaus veel aandacht van politici, ambtenaren, maatschappelijke organisaties en media.

Zo ook in Utrecht. Vluchtelingenopvang is een serieuze opgave voor elke gemeente, ook voor de vierde gemeente van Nederland. Het blijkt ingewikkeld om een passende oplossing te vinden. Inmiddels is er in Utrecht een experimentele aanpak die vooralsnog succesvol lijkt te zijn: Plan Einstein.8 Het betreft een woonvorm aan de Einsteindreef in de probleemwijk Overvecht voor vluchtelingen en Utrechtse jongeren waarin zij gezamenlijk wonen en leven en waarin allerlei activiteiten plaatsvinden zoals bijvoorbeeld taallessen. Utrechters en vluchtelingen wonen onder één dak. Onderzoeker Karin Geuijen illustreert dat deze woonlocatie uniek is in Europa.9

Het interessante van dit experiment is dat het in eerste instantie ambtelijk is begonnen. Het waren niet de politieke bestuurders, maar twee volhoudende gemeenteambtenaren die al jarenlang een maatschappelijke opgave zagen en daar een antwoord op formuleerden. Zij hebben – met een subsidie van de Europese Unie – legitimiteit gevonden voor de experimentele aanpak bij zowel de verantwoordelijke wethouder als de burgemeester. Niet vanuit een politieke opdracht, maar vanuit een professionele verantwoordelijkheid en een betrokkenheid bij de maatschappelijke opgave: vluchtelingenopvang die werkt. Juist in een domein dat politiek ingewikkeld is en waar men weinig durft te ondernemen is het hier de ambtelijke kring die de handschoen oppakt.

De duurzaamheid van Plan Einstein moet nog bewezen worden, maar in een domein dat politiek zo ingewikkeld is en waar menig bestuurder geen stelling in kan – of durft te – nemen, is men gezegend met een autonome ambtelijke kring.


Ruimte voor ambtenaren
‘Soevereiniteit in eigen kring’ is één van de bepalende ideeën binnen het christelijk-sociale denken. Het is veelvuldig geïnterpreteerd als argument voor een kleine overheid en een bescheiden opstelling tegenover andere domeinen zoals bijvoorbeeld onderwijs. In dit stel ik dat er binnen de overheid ook verschillende kringen zijn. Ik onderscheid de politiek en het bestuur enerzijds en de ambtenaren anderzijds.

Laten we ambtenaren beschouwen als een zelfstandige kring. Als een maatschappelijk domein met een eigen verantwoordelijkheid en soevereiniteit. Dit domein is neutraal noch zaligmakend, maar het past de christelijk-sociale denker of bestuurder om het enige ruimte te gunnen om het zijn eigen handelen vorm te geven. Deze kring zal zijn eigen legitimiteit moeten organiseren door het aanspreken van een authorizing environment. In het geval van Plan Einstein in Utrecht zijn dat natuurlijk een aantal bestuurders. Tegelijkertijd kunnen ambtenaren ook elders een authorizing environment aanspreken – medebewoners in de wijk of statushouders op zoek naar een woning.

Bovenstaande is een pleidooi voor bescheiden bestuur en ruimte voor ambtenaren. Van christelijk-sociale bewindspersonen en wethouders vraagt dit enige terughoudendheid in het aansturen van het ambtelijk apparaat. In plaats van een gulzige houding kan de christelijk-sociale bestuurder zich een houding van positieve vrijheid aanmeten. Dat betekent inzetten op wederzijds respect voor verschillen, ruimte voor eigen verantwoordelijkheid en reciprociteit van loyaliteit en prestaties. Zo respecteert zij de soevereiniteit van de ambtelijke kring.


Erik-Jan van Dorp is als promovendus verbonden aan het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht. Dit artikel is een bewerking van het fellowsessay dat hij schreef voor het Fellowsprogramma 2017.

 

Noten

1. zie de serie ‘Christelijk-sociaal 2030’ van het Wetenschappelijk Instituut van de ChristenUnie, wi.christenunie.nl/christelijksociaal2030

2. M. Lipsky. (2011 [1980]). Street Level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services. 30e editie. Russell Sage Foundation: New York

3. G. van den Brink en T. Jansen. (2016). Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag. Stichting Beroepseer: Den Haag

4. A. Kuyper. (1880). Soevereiniteit in eigen kring. Openingsrede Vrije Universiteit: Amsterdam

R. van Putten en W. Bekers. (2014). Coöperatiemaatschappij: Solidariteit organiseren in de eenentwintigste eeuw. Mr. Groen van Prinstererstichting: Amersfoort

5. Het woord ‘kring’ is in deze context ietwat ongelukkig. Veel ambtenaren voelen zich eerder thuis bij de ‘lijn’ (de formele hiërarchie) dan bij de ‘kring’ (de bontkraag rondom de bewindspersoon).

6. R. Sennett. (2008). The Craftsman. New Haven: Yale University Press:

P. ‘t Hart. (2014). Ambtelijk vakmanschap 3.0. NSOB/VOM/IKPOB: Den Haag

7. M. Moore. (1995). Creating Public Value, Cambridge. Mass: Harvard University Press.

8. Voor meer info: www.plan-einstein.nl

9. K. Geuijen. (2018, nog te verschijnen). Lokale oplossingen voor problemen in de asielopvang: de vluchtelingencrisis als ‘window of opportunity’. Tijdschrift over Cultuur & Criminaliteit.