Over de geest van het dualisme

Als we een computerspel willen aanpassen gaan we naar ‘instellingen’ om een paar vinkjes anders te zetten. Je zou kunnen denken dat de invoering van dualisme in de gemeentelijke democratie ook op die manier ging. Het college bestuurt, de raad controleert. Bestuurders geen lid meer van de raad. Versterking van de raad als orgaan. Instelling van een gemeentelijke rekenkamer. Check, klaar.
Maar zo werkt democratie niet. Een gemeente besturen en aan de burgers verantwoording afleggen is mensenwerk. Scheiding van machten is niet een trucje, zoals Montesquieu, de grondlegger van de trias politica, zelf ook duidelijk maakt.


Leren van Montesquieu
In 1748 verscheen het beroemde werk van Montesquieu Over de geest van de wetten, waarin de schrijver uitvoerig onderzoek doet naar de regels en de verhoudingen in verschillende politieke stelsels. Montesquieu is wellicht het meest bekend door de leer van de trias politica, de leer van de scheiding van de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. Daarover schrijft hij in boek XI, dat gaat over de Engelse staatsinrichting. Zijn argumentatie is nog altijd de moeite waard, ook als zijn concrete uitwerking geen recept kan zijn voor onze democratische rechtsstaat. Daarover wil ik eerst iets zeggen.

Daarna wil ik in Montesquieus werk teruggaan naar de eerste vijf boeken, waarin hij veel werk maakt van de stelling dat democratie niet alleen bestaat op basis van instituties en regelingen. Hij zoekt naar de ‘geest van de wetten’, en betoogt dat democratie geen stand kan houden zonder deugd, preciezer gezegd zonder politieke deugd.


Scheiding van machten, deling van bevoegdheden
Scheiding van machten is volgens Montesquieu essentieel voor de politieke vrijheid van burgers. De grote bedreiging van politieke vrijheid is machtsmisbruik. Montesquieu formuleert zijn antwoord kernachtig: ‘Machtsmisbruik kan worden voorkomen wanneer de zaken zodanig zijn geregeld dat de macht de macht tot staan brengt’.1

Vrijheid loopt gevaar als personen of bestuursorganen alle bevoegdheden in de staat naar zichzelf toehalen. Degenen die de uitvoerende macht uitoefenen moeten niet naar eigen believen wetten kunnen uitvaardigen. En van vrijheid blijft helemaal niets over als dezelfde machthebbers ook nog eens mogen rechtspreken in geval van overtreding van de wetten.

Deze formulering is glashelder. Maar in Montesquieus uitwerking van zijn opvatting over scheiding van machten blijkt het woord ‘macht’ toch niet eenduidig. Macht is in de geciteerde zin feitelijke macht, van een persoon of een instantie die in staat is zijn wil door te zetten. In die zin vraagt macht tegen-macht. Maar macht is bij Montesquieu in veel gevallen de aanduiding van een bevoegdheid.

Hij overweegt bij voorbeeld aan welke personen of instituties de verschillende machten (hier zijn dat dus bevoegdheden) zouden moeten worden toevertrouwd. De macht om recht te spreken moet worden uitgeoefend door tijdelijke rechtbanken, vindt Montesquieu. Voor de wetgevende en de uitvoerende macht zijn permanente instituten meer geschikt. Maar de wetgevende macht, die in een democratie aan het volk toekomt, moet ook weer niet teveel bevoegdheden krijgen. De uitvoerende macht (hij bedoelt hier de monarch) moet kunnen bepalen wanneer en hoe lang het wetgevende lichaam (vertegenwoordigers van het volk of de adel) bijeenkomt. Daarmee wordt voorkomen dat de wetgevende macht ‘de bevoegdheid heeft om de uitvoerende macht te beteugelen’2. Inderdaad, Montesquieu zou verbaasd rondkijken in onze moderne democratie.

Nu is dit artikel niet de plek om Montesquieus terminologie te analyseren. Maar het is wel goed om bij de bespreking van bij voorbeeld het dualisme in de democratie meer eenduidige begrippen te hanteren.


De macht van het volk en de andere machten
Mijn voorstel is om te spreken over drie machten in de zin van instanties die feitelijk macht uitoefenen. 1. De eerste is de uitvoerende macht, het openbaar bestuur met zijn uitvoerende diensten. 2. De tweede is rechtsprekende macht, de onafhankelijke rechter die op basis van wetten bindende uitspraken doet. 3. De derde macht is – anders van bij Montesquieu – de macht van het volk, in onze vertegenwoordigende democratie is dat vooral de macht van de volksvertegenwoordiging.

Deze variant op Montesquieu doet recht aan de stand van de democratie zoals wij die kennen, waarin bij voorbeeld de raad het hoogste gezag in de gemeente is.3 Controle op de uitvoerende macht is één van de hoofdtaken van de volksvertegenwoordiging. En anders dan Montesquieu4 zien wij rechtbanken wel degelijk als permanente instituten, juist om hun onafhankelijke macht te manifesteren.

Uitgaande van deze onderscheiding van drie machten kan worden bepaald hoe het dan moet met de verschillende bevoegdheden. Bijvoorbeeld is de bevoegdheid tot wetgeving in ons land een samenspel van volksvertegenwoordiging en bestuur. En je kunt – zoals bekend – verschillend denken over de vraag of een rechter moet kunnen oordelen over de grondwettigheid van voorgestelde wetten. Duitsland kent wel zo’n constitutioneel hof, Nederland niet.

Wanneer we nu specifiek kijken naar het principe van het dualisme in onze democratie, kunnen we zeggen dat de eerste en de derde macht duidelijk onderscheiden moeten worden, bij voorbeeld dus het gemeentebestuur enerzijds en de gemeenteraad anderzijds.

Het is belangrijk om de zelfstandige macht van de raad steeds opnieuw onder de loep te nemen. Bij voorbeeld in het licht van de steeds toenemende decentralisering van landelijke taken naar de gemeente. De macht van het bestuur en de uitvoeringsorganisaties wordt daardoor groter. Het belang van democratische controle groeit navenant. Een speciale opgave voor de raad ligt in taken die de wethouder uitvoert samen met collega’s van andere gemeenten. De daarvoor opgetuigde gemeenschappelijke regelingen vertonen vanuit dualistisch gezichtspunt democratische gebreken.


Zonder ‘politieke deugd’ is de democratie kwetsbaar
Montesquieu zag in de scheiding en waar nodig botsing van macht en tegenmacht de beste garantie voor politieke vrijheid. Maar zoals al duidelijk werd, kun je van Montesquieu ook leren dat het niet vanzelf gaat.

Despotisme is een reëel gevaar, zoals hij laat zien. Maar ook in een monarchie of zelfs een aristocratie of democratie is het denkbaar dat recht gaat wijken voor brute macht. De macht van het volk kan ook despotische trekken krijgen. De macht van het volk vraagt van politieke partijen en van volksvertegenwoordigers respect voor de deling van de macht, voor de verschillende verantwoordelijkheden. Het lijkt me dat in verkiezingscampagnes en ook in raadsdebatten daarover gesproken moet worden. Aandacht daarvoor is niet elitair. Deelnemen aan de politiek vraagt commitment aan de publieke zaak.

In dit verband is interessant wat Montesquieu in de eerste boeken van zijn grote werk aan de orde stelt. Hij onderscheidt een aantal staatsvormen en zoekt naar de beginselen ervan en naar de geest van de wetten die daarbij passen. Democratie is anders dan aristocratie, monarchie is verschillend van despotie. Opmerkelijk is dat Montesquieu specifiek voor de democratie alle nadruk legt op een noodzakelijke extra drijfveer, en wel de deugd.

‘Voor de instandhouding van een monarchie of despotie is niet veel rechtschapenheid nodig, De kracht der wetten in het ene geval, de constant geheven hand van de vorst in het andere, regelt alles’5. In een democratie zijn alle burgers geroepen tot regeren. Dat vraagt om een intrinsieke motivatie voor het gezamenlijke belang, om vaderlandsliefde, om afwijzing van elke overheersing van particuliere belangen.

Soberheid maakt onderdeel uit van de politieke deugd die onontbeerlijk is voor de democratie. En de burgers in een democratie moeten een zekere voorkeur hebben voor gelijkheid. Dat laatste is natuurlijk niet gemakkelijk, maar liefde voor het land en zijn wetten vergt van iedereen ‘dat het algemeen belang voortdurend voorrang krijgt op het eigen belang’6. Progressieve belastingheffing kan volgens Montesquieu een goede concretisering zijn van deze deugd.7


Publiek belang als grond voor democratie
Het is niet verwonderlijk dat Montsquieu in eigen land vragen kreeg over zijn verbinding van democratie en deugd. Hoewel hij toch had geschreven: ‘Deugdzame vorsten zijn geen zeldzaamheid, dat is mij terdege bekend’,8 voelde hij zich in de tweede editie genoodzaakt om op deze kwestie nader in te gaan. Hij wil niemand tekort doen, hij bedoelt met deugd ‘politieke deugd’.

Montesquieu is ervan overtuigd dat de democratie veel vraagt van de betrokkenen, dat wil dus zeggen van alle burgers. In een monarchie zoals die van de Franse zonnekoning kom je een heel eind als burgers – binnen de grenzen van de wet – eigenbelang nastreven. Maar in een democratie kan dat echt niet de enige drijfveer van burgers zijn.

Dit lijkt mij een belangrijke les, ook voor onze democratie. In een democratie zijn alle burgers in zekere zin ambtsdragers. Zij moeten bij de uitoefening van hun taken altijd het algemene belang voor ogen houden.

Er is niets mis met belangen van mensen en groepen. En democratie maakt het mogelijk die tot gelding te brengen in de politiek, als het moet in onderlinge strijd. Maar wel moet van burgers en hun politieke partijen worden verwacht dat zij oog hebben voor het algemene belang. Het vertrouwen in de democratie wordt geschaad als de politieke macht geen boodschap lijkt te hebben aan het belang van anderen dan de eigen achterban.

Ik zou zeggen dat hier ook een gedeelde verantwoordelijkheid ligt voor de gemeenteraad als geheel. Vaak wordt gezegd dat een gemeenteraad niets anders is dan een verzameling van politieke fracties. Zo is niet zelden de realiteit. Ruzies die resulteren in splitsing van fracties versterken dit effect. Persoonlijke ambities kunnen ook afbreuk doen aan het besef dat de lokale democratie ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid heeft. Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid lijkt mij een argument voor politieke onafhankelijkheid van de burgemeester als voorzitter van de gemeenteraad. Samen met de fractievoorzitters en de raadsgriffier kan de burgemeester waken voor een democratie waarin iedereen gehoord wordt.


Verantwoording afleggen is meer dan meerderheden tellen
Er is op dit punt nog een andere les te leren van Montesquieu, speciaal ook met betrekking tot het dualisme in de gemeentelijke politiek. Ik denk nu speciaal aan de opstelling van het gemeentebestuur.

Als het zo is dat de uitvoerende macht en de macht van het volk helder onderscheiden moeten worden, dan vraagt dat van het college van wethouders een responsieve stijl van besturen. En die is niet vanzelfsprekend! Een ontoegankelijk college dat opereert met een college-akkoord dat in beton gegoten is, doet geen recht doet aan de zelfstandige rol van de raad. De raad vertegenwoordigt als geheel de democratische macht van de burgers. De raad verdient daarom een college dat zorgvuldig verantwoording aflegt en hem breed betrekt bij overleg en voorbereiding van besluiten.

Natuurlijk is het verstandig om een college te formeren dat in principe kan rekenen op steun van een meerderheid van de raad. Maar de deugd waar volgens Montesquieu de democratie niet zonder kan, verplicht bestuurders en hun politieke vrienden in de raad tot een open democratische cultuur. Maak een coalitie om te beginnen niet smaller dan noodzakelijk is. En stel er een eer in te besturen met de mentaliteit van een minderheidscollege, ook als dat getalsmatig niet nodig lijkt. Dat is goed voor de democratie en ook voor het draagvlak voor besluiten.

Naar mijn overtuiging geeft een open democratische cultuur ook ruimte voor betrokkenheid van de burgers bij het openbaar bestuur anders dan via een stemming in de gemeenteraad. Natuurlijk heeft de raad het laatste woord. Maar een raad die zijn rol als volksvertegenwoordiging serieus neemt, zou open moeten staan voor manieren waarop burgers rechtstreeks mee kunnen spreken en wellicht beslissen over beleidskeuzes. Wethouders die verbinding zoeken met de bevolking verdienen steun van de raad. En democratische verantwoording van de macht kan mijns inziens ook gerealiseerd worden door een goed ingericht referendum. Er zijn bezwaren tegen referenda. De vraagstelling moet helder zijn, zeker. En een geïsoleerd referendum in een politieke cultuur die niet gewend is aan referenda kan natuurlijk gemakkelijk oneigenlijke sentimenten oproepen. Maar ook een volksvertegenwoordiging die zich van zijn verantwoordelijkheid bewust is, kan wel degelijk open staan voor een rechtstreekse raadpleging van de burgers. Raadsleden moeten invloed van burgers niet afschermen. Democratische verantwoording moet de macht van de bevolking honoreren. Hoe belangrijk ons belangrijke vertegenwoordigende politieke stelsel ook is, een gemeenteraad moet die macht niet blind voor vier jaar monopoliseren.

 

Dr. Kars Veling was lid van de Eerste Kamer (1991-202), GPV en later GPV/RPF), lid van de Tweede Kamer voor de ChristenUnie (2002), rector van het Haagse Johan de Witte College (2003-2011) en directeur van ProDemos, Huis voor democratie en rechtsstaat (2011-2016).

 

Noten

1. Montesquieu (2006), Over de geest van de wetten (vertaald door Jeanne Hollierbroek), Amsterdam: Boom., 218.

2. Ibid 226.

3. De geschiedenis van de ontwikkeling van staten laat ook steeds het belang zien van centraal gezag, maar ook van de geldigheid van recht en uiteindelijk van democratische verantwoording. Zie Francis Fukuyama, De oorsprong van onze politiek (eerste deel 2011, tweede deel 2014), Amsterdam/Antwerpen: Atlas Contact.

4. Montesquieu (2006), p221.

5. Ibid. p62.

6. Ibid. p78.

7. Ibid. p91.

8. Ibid. p66.