Beperken rechtsbijstand asielzoekers levensgevaarlijk

“Rechtsbijstand wordt in lijn met EU-regelgeving na een voornemen tot afwijzing van een asielaanvraag verstrekt, mede ter ontlasting van de justitiële keten. Hierdoor komt capaciteit bij de IND vrij die elders wordt ingezet.” Je zou het niet zeggen maar in deze twee zinnen in het regeerakkoord ligt een radicale omslag in de omgang met asielzoekers besloten. Anders dan de meer verstrekkende verstrekkende ambities die ook in het regeerakkoord staan - zoals het terugdringen van het aantal asielaanvragen in Nederland omdat opvang ‘in de regio’ prioriteit geniet – heeft dit punt nog relatief weinig aandacht gekregen. Maar de korte passage over rechtsbijstand is, in ieder geval op de korte termijn een ernstigere en meer reële inperking is van de rechten van asielzoekers. De Vereniging Asieladvocaten en –juristen Nederland (VAJN), waarvan ik voorzitter ben, noemt het plan ‘levensgevaarlijk’. In deze bijdrage zal ik aantonen waarom die vrees gerechtvaardigd is, alsmede waarom het plan kortzichtig en ineffectief is.

De huidige situatie
Sinds 2010 heeft Nederland de snelste en meest effectieve asielprocedure van Europa (en misschien van de wereld).1 De zogeheten ‘algemene asielprocedure’ duurt acht werkdagen. Om die snelheid te kunnen behalen zonder aan zorgvuldigheid in te boeten, is voor elke asielzoeker voorzien in gratis rechtsbijstand door een toegewezen of zelfgekozen vaste advocaat. Voorafgaand aan de asielprocedure bezoekt de asielzoeker zijn of haar advocaat. Als het goed is, ontstaat er een vertrouwensband zodat de asielzoeker kan vertellen over zaken waarover hij of zij moelijk kan spreken, zoals homoseksualiteit, marteling of verkrachting.

Een belangrijk aspect in de asielprocedure is de beoordeling of het verhaal van de asielzoeker geloofwaardig is. Omdat er in asielprocedures meestal geen keiharde bewijzen zijn, hangt veel af van de verklaringen van de asielzoeker

De advocaat adviseert over wat er in de asielprocedure van de vreemdeling wordt gevraagd voor wat betreft bewijzen en precisie van de verklaringen. Niet zelden zouden asielzoekers op vragen van de IND waarop ze het antwoord niet weten een antwoord “gokken”, omdat ze het idee hebben dat dat beter is dan een vraag onbeantwoord te laten. Ook zijn de meeste asielzoekers verbaasd over de mate van detail die door de IND wordt verwacht, bijvoorbeeld ten aanzien van data en tijdstippen. In de uiteindelijke beoordeling hecht de IND erg aan de precisie van verklaringen en kan een enkele tegenstrijdigheid of ‘vage verklaring’ al voldoende zijn om een asielaanvraag af te wijzen.

In de procedure worden asielzoekers in beginsel twee keer gehoord door de IND. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat alle relevante elementen in die gehoren naar voren worden gebracht. Later ingebrachte verklaringen of bewijzen worden meestal niet meer bekeken. Daarom is het van belang dat beide gehoren worden voor- en nabesproken met de advocaat. In de praktijk blijkt het vrijwel zonder uitzondering noodzakelijk om fouten in de vertaling of in de weergave door de ambtenaar te corrigeren.

Tenzij de aanvraag alsnog in de verlengde asielprocedure wordt behandeld, zal de IND op de vijfde dag van de procedure de aanvraag beoordelen. Als de aanvraag niet wordt ingewilligd, wordt er een ‘Voornemen’ uitgebracht om de asielaanvraag af te wijzen. De advocaat heeft dan een dag om een ‘Zienswijze’ in te dienen waarin de bezwaren namens de asielzoeker tegen het voornemen worden uiteengezet en onderbouwd. De dag erna volgt dan het definitieve besluit en is de asielprocedure afgelopen. Wel bestaat nog de mogelijkheid van beroep en (voor zowel de asielzoeker als de IND) van hoger beroep.

Uit een evalatie van de WODC in 2014 blijkt dat alle partijen in de procedure (de ‘ketenpartners’) tevreden zijn over de uitvoering hiervan.2 Het Nederlandse model is geexporteerd naar Zwitserland en staat aan de basis van het ontwerp van nieuwe Europese asielregels.

De plannen van het kabinet
Volgens het plan van de coalitie wordt de gratis rechtsbijstand door advocaten afgeschaft tot het moment dat er een voornemen tot afwijzing is uitgebracht. Omdat het regeerakkoord ook uitdrukkelijk vermeldt dat de achtdagen-procedure in stand blijft,3 is dat dus op dag zes van de procedure. De gehoren zijn dan al geweest, zonder voorbereiding door een advocaat. Correcties en aanvullingen op de rapporten van gehoor zijn niet ingediend.

De advocaat heeft dan nog welgeteld één dag om de asielzoeker te spreken, diens vertrouwen te winnen, het dossier te bestuderen, te verifiëren of alles goed is opgeschreven en om de IND er middels een zienswijze van te overtuigen om de aanvraag toch in te willigen. Als dat niet lukt, dan kan er beroep worden ingesteld bij de rechtbank, waarbij de gratis rechtsbijstand op grond van Europese regels is gegarandeerd.

De grenzen van Europa
Het asielrecht is voor een groot deel geharmoniseerd door diverse Europese richtlijnen en verordeningen. Op grond van de huidige Procedurerichtlijn, die minimumnormen vastlegt voor de nationale asielprocedures in de Europese Unie, zijn de lidstaten niet verplicht om gratis rechtsbijstand te verlenen tijdens de asielaanvraag. In de beroepsfase is dat wel het geval. Wel moet aan asielzoekers gratis juridische en procedurele informatie worden verstrekt ‘die ten minste inlichtingen over de procedure omvat die zijn toegesneden op de bijzondere omstandigheden van de verzoeker’. Daarin zal het kabinet dus moeten blijven voorzien.4

Ook moeten asielzoekers in staat worden gesteld om desnoods op eigen kosten een advocaat in de arm te nemen voor de asielprocedure.5 Het spreekt voor zich dat de (weinige) asielzoekers met geld hierdoor een voordeel krijgen boven degenen die zich dat niet kunnen veroorloven. De rijke asielzoekers krijgen zo een grotere kans op bescherming dan de arme.

Overigens staat het Europees recht ook niet stil, en beweegt het zich de andere kant op als het nieuwe kabinet. In het voorstel van de Commissie voor een Procedureverordening die de huidige richtlijn moet vervangen, staat dat aan asielzoekers ‘in alle fasen van de procedure’ voldoende procedurele waarborgen moeten hebben, waaronder kosteloze rechtsbijstand en vertegenwoordiging.6

De redenen voor de wijziging
Zoals beschreven, staat de Nederlandse asielprocedure er goed voor. Ketenpartners zijn tevreden, het systeem wordt door andere Europese landen model gezien. De Nederlandse procedure geldt als snel en zorgvuldig. If it ain´t broke, don´t fix it, zou je zeggen.

Gelet op het feit dat het een ingrijpende maatregel betreft, zou je daarvoor een goede reden verwachten. Het is dan ook opvallend dat het regeerakkoord daarin tekortschiet.

 Zoals geciteerd, staat in het regeerakkoord dat de maatregel dient “mede ter ontlasting van de justitiële keten. Hierdoor komt capaciteit bij de IND vrij die elders wordt ingezet.” Hoewel de term ‘justitiële keten’ normaal in de context van het strafrecht wordt gebruikt, lijkt het erop dat het kabinet meent dat er door het bestuur (de IND) en de rechterlijke macht minder tijd zal hoeven worden besteed aan asiel(beroeps)procedures. Niet wordt uitgelegd hoe dit zou werken, en het valt ook werkelijk niet in te zien. Het omgekeerde is immers het geval.

Onvoorbereide asielzoekers zullen eerder het risico lopen dat ze hun relaas niet goed onderbouwen, of dat ze, uit schaamte of onwetendheid, cruciale elementen helemaal niet vermelden. Voorts zal de rechtsbijstand die nog wel wordt geleverd, op dag zes, vaak noodgedwongen too little, too late zijn. De beperking van de rechtsbijstand zal leiden tot slechtere besluitvorming en daarmee tot een toename van het aantal beroepen op de rechter en van het aantal opvolgende asielaanvragen. De keten wordt hierdoor juist extra belast. De maatregel zal het tegenovergestelde bereiken van wat wordt beoogd.

Mogelijk spelen er nog andere motieven meer op de achtergrond. Ik zal die hieronder kort bespreken.

Bezuiniging
Niet genoemd in het regeerakkoord, maar wel door VVD-kamerlid en asielwoordvoerder Malik Azmani in een uitzending van Nieuwsuur,7 is dat de maatregel een bezuiniging zou behelzen. Immers, asielzoekers wier aanvraag toch wordt ingewilligd, hebben geen advocaat nodig, zo betoogt Azmani. Dat scheelt de belastingbetaler een lieve duit.

Gelet op wat hierboven staat is er, als wordt gekeken naar het geheel van overheidsuitgaven, geen bezuiniging te verwachten. Dat de kosten van de rechtsbijstand ‘aan de voorkant’ worden gedrukt, wordt naar verwachting ruimschoots tenietgedaan door de kosten van een toe te nemen aantal beroepen en opvolgende procedures.

Overigens is rechtsbijstand aan asielzoekers van wie de aanvraag wordt ingewilligd niet overbodig. Op de asielinwilliging volgt meestal een gezinsherenigingsprocedure (‘nareis’). De slagingkans van die procedure hangt voor een deel af van de secuurheid waarmee gegevens in de eerste procedure zijn opgenomen. Verder is een verleende verblijfsvergunning asiel tijdelijk van aard en zal deze, volgens plan van dit kabinet, na drie jaar worden herbeoordeeld. Op dat moment zal worden teruggegrepen op het dossier zoals dat bij de eerste aanvraag is samengesteld. Ontbrekende elementen of bewijzen, vertaalfouten of verkeerd opgeschreven verklaringen – het ligt dan allemaal vast en kan grond worden voor intrekking van de vergunning. Om dat dan nog te corrigeren wordt roeien tegen de stroom in en is vaak, zeker waar het gaat om (medische) bewijzen, eenvoudigweg onmogelijk. Het is, ook hier, beter om de rechtsbijstand aan het begin goed te regelen dan om later allerlei fouten te gaan corrigeren, nog los van het feit dat daarbij dan ook weer rechtsbijstand nodig is.

Andere motieven?
Met de vaststelling dat geen van de genoemde argumenten voor het beperken van rechtsbijstand hout snijdt, gaan wij helaas niet rustig slapen in de wetenschap dat ons kabinet geen maatregelen zal treffen die niet door goede argumentatie zijn onderbouwd. Het is immers mogelijk dat er onderliggende motieven zijn voor de maatregelen. Motieven die wellicht niet zo hard worden uitgesproken, maar wel leidend zijn in de hoofden van de betrokken politici.

Voormalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Fred Teeven was ongekend openhartig in een interview in De Groene Amsterdammer toen hij aangaf bewust te zijn gaan bezuinigen op de rechtsbijstand omdat “(…) verdere verstrenging van het strafrecht” niet meer aan de orde was door deelname van de PvdA aan het kabinet Rutte II. Teeven zei in de Groene: “Toen heb ik me toegelegd op de bezuiniging op de advocatuur. Het is een andere manier om hetzelfde effect te bereiken. Als je aan een advocaat niet al te veel tijd geeft om aan een verdachte te besteden, dan wordt het ook niet zo veel, die verdediging.”8

Het is bepaald niet ondenkbaar dat dezelfde gedachtegang de opvolgers van Teeven inspireert. Ging het bij Teeven om effectieve criminaliteitsbestrijding, het huidige kabinet zet duidelijk in op het reduceren van het aantal asielzoekers dat in Nederland een vergunning krijgt. Er wordt daarbij niet teruggeschrikt voor ambitieuze plannen met opvang en procedures buiten Europa.

Adequate rechtsbijstand vergroot de kans dat een burger krijgt wat hij van de overheid vraagt. Of dat nu een bouwvergunning is of een asielvergunning. Omgekeerd zal het succespercentage van asielaanvragen met deze maatregel dalen. Bedoeld of onbedoeld, het is een te verwachten effect. Het zal allicht bij een deel van de kiezers positief worden ontvangen.

Let wel: de regeling maakt geen uitzondering voor kinderen, getraumatiseerden of mensen die lager of niet zijn opgeleid. De VAJN noemt de maatregel “levensgevaarlijk”.9 Nederland, nu nog in het bezit van een internationaal geroemd systeem van asielbescherming, neemt willens en wetens het risico dat vluchtelingen ten onrechte worden teruggestuurd naar landen waar hun leven in gevaar is. Kabinet Rutte-III zal daarvoor rekenschap moeten afleggen.


Mr. Wil Eikelboom is Advocaat bij Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers te Amsterdam en is voorzitter van de Vereniging van Asieladvocaten en -Juristen Nederland (VAJN) Een uitgebreidere versie van dit artikel verschijnt in Journaal Vreemdelingenrecht, december 2017.

 

Noten
1. De versnelde procedures in België (twee maanden voor de versnelde asielprocedure en 15 dagen voor de super-versnelde asielprocedure), Bulgarije (10 dagen) Frankrijk (15 dagen), Griekenland (3 maanden) Hongarije (10 dagen), Italië (9 dagen tot 18 maanden), Kroatië (2 maanden) Oostenrijk (vijf maanden), Polen (30 dagen), Spanje (3 maanden) duren alle langer dan de Nederlandse algemene asielprocedure.
2 WODC. (2014). Evaluatie van de herziene asielprocedure. Evaluatie Vw2000. Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen. www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2347-evaluatie-vw2000.aspx
3. Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de Toekomst’. (2017), p53.
4. artikelen 20 en 21, Ri 2013/32/EU
5. artikel 22, Ri 2013/32/EU
6. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een uniforme procedure in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU, COM 2016/467
7. Nieuwsuur, 28 oktober 2017.
8. H. Beunders. (2017). De  emotionalisering van het strafrecht (3). Onrust en botte bijlen. De Groene Amsterdammer, 141(20).
9. zie:  www.vajn.org/uitkleden-rechtsbijstand-aan-asielzoekers-levensgevaarlijk/