De omgevingswet: emoties in het ruimtelijk domein

Toen ruimtevaarder André Kuipers vanuit de ruimte naar Nederland keek, viel hem op hoe geordend ons land is. Dat heeft een reden. Wij ordenen onze ruimte op grond van strakke regels. Je mag in ons land niets bouwen zonder toestemming van de overheid. In een dichtbevolkt land als het onze is ruimte schaars en daar moeten we dus met verstand mee omgaan. De komende raadsperiode 2018-2022 gaat die ruimtelijke ordening flink op de schop. De politiek wil ‘de omgeving’ beter betrekken bij plannen en dat is de reden voor de nieuwe Omgevingswet. Wat betekent dat voor de nieuwe gemeenteraden[1]? Dit artikel bespreekt kort de Omgevingswet en schetst hoe om te gaan met conflicterende belangen in het ruimtelijk domein.


De Omgevingswet
Afgelopen tijd is de regelgeving in het ruimtelijke domein toegenomen en erg ingewikkeld geworden. Tientallen wetten en honderden regels over water, lucht, bodem, natuur, veiligheid, infrastructuur, gebouwen en erfgoed vormen een lappendeken. De regering zet daarom maar liefst 26 wetten, 60 uitvoeringsbesluiten en 75 ministeriële regelingen om in één Omgevingswet met vier AMvB’s[2].

Zowel rijk, provincie als gemeente gaan een Omgevingsvisie en Omgevingsplannen maken. Zij vervangen de huidige structuurvisies, verordeningen, bestemmingsplannen en inpassingsplannen, natuurvisies, waterplannen, verkeersplannen en milieuplannen. Als de digitalisering gereed is, kan de Omgevingswet in 2021 in werking treden, dus aan het einde van de komende gemeenteraadsperiode.

Leidt de Omgevingswet nu tot een heel andere manier van besluitvorming op gemeenteniveau? Het Regeerakkoord[3] geeft aan, dat die hele omzetting van wetten en regelingen in de Omgevingswet ‘beleidsneutraal’ zal gebeuren. Dus: de nieuwe wet sluit aan bij de doelstellingen en instrumenten van de oude regelgeving. Er komt dus geen ander beleid. En dus gaat de praktijk van besluitvorming niet totaal over de kop. Toch is aan de besluitvorming nog wel het één en ander te verbeteren. De invoering van de Omgevingswet biedt daarom een mooie kans voor gemeenteraden om de besluitvorming zorgvuldiger te maken.

Klassiek dilemma
Het ruimtelijke domein is vaak het toneel van ware verbale veldslagen. Wie een mooi ruimtelijk plan heeft, komt er al snel achter dat niet iedereen spontaan overtuigd is. Integendeel, ‘not in my backyard’ is de gangbare reactie. Elk plan heeft impact op zijn omgeving. De raadszaal trekt gegarandeerd een groot publiek, wanneer de gemeenteraad voor een ruimtelijk besluit staat. De botsing van belangen is een klassiek dilemma, waar je in de ruimtelijke ordening voortdurend tegenaan loopt. Om dat klassieke dilemma goed te duiden, is het nodig te weten wie de verschillende partijen en wat hun specifieke belangen zijn. Er zijn drie belangengroepen te onderscheiden:

  1. De initiatiefnemer: de bedenker van het plan, de grondeigenaar of de ontwikkelaar;
  2. de belanghebbende: mensen in de omgeving, die in hun belang geraakt worden;
  3. de overheid: die de regels bepaalt.

Belangen en emoties
De botsing van belangen roept altijd vaak emoties op bij alle betrokkenen. Ten eerste bij de initiatiefnemers. Zij hebben passie voor en dus emotie bij hun idee. Hun plan moet en zal uitgevoerd worden. Ook bij de belanghebbenden spelen sterke emoties. Zij zitten vaak niet te wachten op veranderingen in hun leefomgeving. Een verandering kan leiden tot overlast, parkeerproblemen, geluidhinder, stank, horizonvervuiling, enzovoorts. De belanghebbenden kunnen zich overvallen, teleurgesteld, bedreigd voelen en worden daar boos van. Zij bewandelen alle wegen die hun belangen kunnen veiligstellen. Ten slotte hebben de overheidsdienaren ook hun emoties. Raadsleden, ambtenaren en wethouders willen iets tot stand laten komen en brengen dat met verve naar voren. Daarbij komt dat de overheid in veel gevallen zelf ook medebelanghebbende is of initiatiefnemer. Tegelijkertijd is de overheid spelbepaler, scheidsrechter. Een complexe rolvermenging, die weer iets oproept bij de andere twee partijen.

Een belangenconflict gaat dus vaak met emotie gepaard. Die emoties zitten vaak diep en variëren van angst en frustratie tot achterdocht en jaloezie. Soms is er sprake van vetes, gekwetste eer en ook complotdenken komt voor. Daarbij schuwen de betrokken partijen de inzet van de meer of minder geoorloofde middelen niet. Stemverheffing, retoriek, theater, intimidatie, machtsspel en misleiding kunnen alle aan de orde komen. Evenals omkoping, en (dreigen met) naar de rechter te stappen.

Politieke spanningsvelden
Die verschillende belangen weerspiegelen zich binnen de gemeentepolitiek. ‘Linkse’ partijen staan voor het milieu, ‘rechtse’ voor ondernemerschap en lokale partijen volgen ‘de burger’. Maar wanneer raadsleden zwichten voor een particulier belang, kunnen zij dat heldere politieke schema ineens doorkruisen. Dan gaan zij zo maar ‘politieke spelletjes’ spelen. Sommige media helpen gretig mee om er een smeuïg verhaal van te maken. Het hele spectrum aan belangen en emoties vormt een dankbare voedingsbodem voor lokaal populisme.

En dan is er nog het dualisme, de rolverdeling tussen raad en college van B&W. De voorbereiding van de besluitvorming ligt in handen van het college. De raad is pas aan het eind van het besluitvormingsproces aan zet. Vaak gaan raadsleden bij emotioneel geladen processen ‘de schuldige’ zoeken. Meestal krijgt de wethouder dit ‘aapje’ op de schouder en dat kan er stevig aan toe gaan. Op de wethouder en zijn ambtenaren moet je kunnen vertrouwen. Maar heb oog voor mogelijke partijdigheid, want ook zij zijn vatbaar voor eenzijdige afweging van belangen.

Belangen en emoties zijn op zichzelf niet goed of kwaad, meestal zit er een serieuze ambitie of zorg onder. Maar de manier waarop men de ander wil overtuigen, daarmee gaan mensen vaak in de fout. De kunst voor een christenpoliticus is om dat uit elkaar te houden. Iemand kan een gerechtvaardigd belang zo manipulatief doordrukken, dat de weerzin om er aan mee te werken groot is. Probeer dan als raadslid de nodige afstand en objectiviteit te bewaren.

Hoe dicht je de kloof?
Ziehier het belangenconflict tussen plannenmaker en zijn omgeving in de dop. Hoe dicht je nu die kloof? Hier ligt nu juist het bestaansrecht van de politiek. Het juiste antwoord luidt: ‘zorgvuldigebesluitvorming’. Dat is een complexe uitdaging, maar het kan!

Zorgvuldige besluitvorming kun je vanuit vier invalshoeken bekijken:

  1. Wat is je houding en gedrag?
  2. Welke regels hanteer je daarbij?
  3. Welke stappen kun je het beste volgen?
  4. Hoe breng je tegengestelde belangen bij elkaar?

Wat is je houding en gedrag
Van een christenpoliticus verwacht je hier een stevige grondhouding, die het politieke denken en je gedrag bepaalt. Begin met (publieke) erkenning van die diepe emoties, want zonder dat lukt het niet. Ze laten zich alleen overwinnen door respect, eerlijkheid, geduld, moed en vertrouwen. Bijbelse principes wijzen daarin de weg: heb je naaste lief, zelfs je vijand. Respecteer, ja verdraag de ander. Veroordeel niet. Beoordeel zonder aanzien des persoons. Wees wijs, bescheiden en geduldig. Luister en probeer de ander te begrijpen. Heb oog voor zwakke partijen. Heb oog voor de schepping. Doe recht aan alle belangen, wees eerlijk. Kijk of iemand zich schuldig maakt aan misleiding, en durf het kwaad te benoemen. In het heftigste debat helpen die principes om goed en kwaad te onderscheiden en politiek integer te handelen.

Welke regels hanteer je daarbij?
Als volksvertegenwoordigers hanteren we vanzelfsprekend de spelregels van de democratie. De nieuwe Omgevingswet geeft daarbij houvast. Nu lost deze wet het klassieke dilemma tussen de drie spelers niet als vanzelf op. Wel beoogt de Omgevingswet de politieke afweging begrijpelijker en beter hanteerbaar te maken. De wet kent eenvoudiger en minder regels, meer ruimte om te ondernemen en om invloed uit te oefenen, en kortere procedures. Dat is te zien aan:

  • één vergunning,
  • integrale afweging van alle effecten op de omgeving
  • één bevoegd gezag,
  • ‘ja, mits’-principe in plaats van ‘nee, tenzij’-principe,
  • alle regels op één plek te vinden,
  • voor elke locatie in één oogopslag digitaal inzicht over wat mag en niet mag.

Welke stappen kun je het beste volgen?
Van groot belang is, dat de afweging van al die belangen en emoties ‘zorgvuldig’ gebeurt. Uiteenlopende belangen kun je alleen verenigen door de juiste processtappen zorgvuldig te doorlopen. Per saldo betekent dat tijdwinst, want in een conflict gaan er kostbare tijd en energie verloren. Elke stap is daarbij essentieel. Ik vat ze samen in ‘de tien stappen voor een zorgvuldig besluitvormingsproces’.

 

De tien stappen van een zorgvuldig besluitvormingsproces

 

analyse       à

afweging       à

besluit       à

evaluatie

1.

waarom:

 

probleem, visie, kaderstelling, criteria,

5. alle motieven

en belangen

op tafel

8.

al dan niet gewijzigd vaststellen van een (omgevings)visie of

(omgevings)plan,

inclusief hoe te evalueren

 

9.

ervaringen

en effecten onderzoeken

2.

wat:

oplossing, integraal, scenario’s

3.

wie:

 

initiatiefnemer(s), belanghebbenden, overheid(-heden)

6.

gemeentelijk beleid

10.

bijstellen van ongewenste effecten

4.

hoe:

procedure, participatie, fasen,

tussenbesluit(en)

7.

politieke weging


Grondige analyse
Veel gemeenteraden nemen te weinig tijd voor de eerste vier stappen: de broodnodige grondige analyse. Een goed begin is hier zeker het halve werk. Voordat een raad zijn standpunt bepaalt, moet hij zich goed laten informeren, liefst door alle betrokken partijen. Hoorzittingen, werkbezoeken en informatieavonden zijn daarvoor goede instrumenten. Om na te gaan of aan alle partijen en belangen recht is gedaan, kun je de volgende vragen stellen: 

  1. Wat is het probleem dat een oplossing verdient? Welke politieke visie heb je over dit probleem? Is er een kader meegegeven aan de plannenmakers van wat wel en niet gewenst is? Aan de hand van welke criteria uit die kaderstelling ga je het plan beoordelen?
  2. Wat is de oplossing die het plan voorstelt? Geeft het plan alle belangrijke effecten weer? Hoe zijn negatieve effecten te voorkomen of te verzachten? Zijn alle relevante varianten – nodig voor een eerlijke en transparante politieke afweging – in beeld gebracht?
  3. Zijn alle stakeholders, dus initiatiefnemers, belanghebbenden en overheid, voldoende betrokken bij de planvorming?
  4. Welke procedure is gevolgd om alle belangen in beeld te krijgen? Konden stakeholders participeren? Is het nodig de planvorming in fasen te verdelen? Kan het partijen helpen bij ingewikkelde of ingrijpende plannen als de gemeenteraad een of meer tussenbesluit(en) neemt, zoals een plan van aanpak, uitwerking in scenario’s, een principebesluit en detailuitwerking van de gekozen variant.

Hoe breng je tegengestelde belangen bij elkaar?
Er is maar één manier om het klassieke dilemma in de ruimtelijke ordening te overbruggen en de bijbehorende emoties recht te doen. Dat is als partijen vanaf het prilste begin samenwerken.

Tegenwoordig noemen we dit ‘participatie’: meedoen. Dat is al uitgevonden in de jaren ’60. Toen heette dat nog ‘inspraak’. Al in 1969 publiceerde Sherry Arnstein[4] zijn participatieladder, waarin hij scherp onderscheid maakte tussen ‘echte’, ‘nep-‘ en ‘non-participatie’. Zijn ladder is het nog steeds ten volle waard om serieus te doordenken.

Interessant is dat Arnstein ‘consultatie’ en ‘inspraak’ betitelt als ‘nep-participatie’. Dat is precies het gevoel, dat velen bij participatieprocessen tot frustratie en grensverleggend protestgedrag heeft gebracht. Daarom komen we tegenwoordig steeds vaker uit bij de ‘echte’ vormen van participatie: de niveaus 7 en 8. De eerlijkheid gebiedt te zeggen, dat die niveaus niet altijd haalbaar zijn. Burgers zijn niet altijd de enige of grootste belanghebbende. De mate van participatie vraagt dus een zorgvuldige analyse van de belangen. Let er op dat dit altijd een politieke afweging is.

 

De participatieladder van Arnstein

 

Niveau

Participatievorm

Burgermacht: echte participatie

8

Samenwerking met burgers als opdrachtgever

7

Samenwerking met burgers als grootste belanghebbende

6

Samenwerking met burgers als erkend medebelanghebbende

Nep-participatie

5

Inspraak voor/door burgers

4

Consultatie van burgers

3

Informatie aan burgers

Non-participatie

2

Opvoeding van burgers

1

Manipulatie van (onderkende) belangen van burgers

 

Volwaardig meedoen
Bij de Omgevingswet pas het best niveau 6 van de participatieladder. Als je burgers erkent als medebelanghebbende, laat je hen bij de hele planvorming van begin tot eind volwaardig meedoen. Dat is dus meer dan het wat verzachten van negatieve omgevingseffecten. Burgers kunnen die verantwoordelijkheid heel goed aan, zij beschikken tegenwoordig over veel kennis. De ervaring leert, dat dit voor de samenleving niet alleen een soepeler besluitvorming, maar juist ook betere plannen oplevert.

Bij deze vorm van co-creatie mag je wel vragen dat alle partijen hun verantwoordelijkheid nemen en het spel eerlijk en open spelen. Bij misbruik mag de overheid als scheidsrechter optreden en desnoods partijen van deelname uitsluiten. De Omgevingswet regelt dit allemaal niet. Van groot belang is dat de gemeenteraad daarom de spelregels helder vastlegt in een participatieverordening.

 

Tymon de Weger is oud-wethouder voor de ChristenUnie en vervoereconoom.



[1] Dit artikel is met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 geschreven vanuit de lokale praktijk. Maar veel geldt ‘mutatis mutandis’ ook voor het provinciale en nationale niveau.

[2] AMvB = Algemene Maatregel van Bestuur, een uitvoeringsbesluit bij een wet. Een AMvB wordt vastgesteld door de minister cq. de Regering, overigens meestal wel ‘gehoord’ het Parlement.

[3] Vertrouwen in de toekomst, Regeerakkoord 2017-2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 10 oktober 2017.

[4] Sherry R. Arnstein (1969). ‘A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners’ 35 (4): 216–224 (via Wikipedia)