De Europese Unie is er voor de staten

Door Arnold Poelman

De Europese Unie moet anders. Dat is makkelijk gezegd maar moeilijk gedaan. De oorspronkelijke opzet van de Europese Unie laat zien dat deze vanaf het begin af bedoeld was als supranationale structuur. Ik bepleit een andere inrichting van de Europese Unie, waarin de staten geen obstakel, maar bouwsteen vormen. In maart kwam de Europese Commissie met de White paper on the future of Europe. Daarin worden vijf scenario’s geschetst over hoe het verder moet met de Unie. Wat mij betreft laat de ChristenUnie die scenario’s voor wat ze zijn, en komt ze met een eigen, onderscheiden visie op de toekomst van de Europese Unie.


De oorspronkelijke opzet
Om veel van de bezwaren en de soms zelfs regelrechte weerzin tegen de Unie te kunnen verklaren, is het noodzakelijk de opzet van de oorspronkelijke Unie helder voor ogen te hebben. Monnet en Schuman, de ‘founding fathers' van de EG en EGKS, zagen vooral het nationalisme en niet zozeer de nazistische ideologie als de oorzaak van het ontstaan van de Tweede Wereldoorlog. Om een nieuw conflict te voorkomen, diende daarom een politieke en juridische besluitvormingsstructuur te worden ontworpen die de soevereiniteit van de lidstaten ontsteeg: een supranationale structuur dus. Het kenmerkende daarvan is dat de zeggingskracht op bepaalde gebieden aan de staat is ontnomen en bindend overgedragen wordt aan in dit geval Europese instanties.1 In een tweetal beslissende arresten2 bevestigde het Europese Hof dat Europees recht voorrang heeft boven nationaal recht. Dit is een beslissende stap geweest in de ontwikkeling van de Europese Gemeenschap (later de Europese Unie); een stap waar je nationale politici zelden over hoort.

De Europese Gemeenschap: Wat gebeurde er?
Sinds het midden van de jaren tachtig tekenen zich enkele lijnen af die de structuur van de Europese Unie zullen beïnvloeden.

Allereerst blijken eerst de Franse en later vooral de Engelse regering primair intergouvernementeel en dus buiten de Europese Commissie om te willen besluiten. (De Gaulle, Thatcher). De regeringsleiders nemen steeds meer zelf de besluiten plaats van binnen de fora van de Gemeenschap, waar staten geen vetorecht hebben maar overstemd kunnen worden.

De tweede lijn is dat vanaf het begin van de jaren negentig de socialist Delors start met een economisch programma ter vrijmaking van de interne markt. Meer dan ooit domineert vanaf dan de economische invalshoek het denken in de Brusselse vergaderkolos.3 Ook onderwerpen met een cultureel karakter (media, sport) trekt de Commissie via een economische invalshoek onder de vleugels van het EU-recht. Door de economische aannames te negeren of te presenteren als technische kwesties (het functionalisme4) reduceert de Europese Unie en met name de Commissie politieke keuzes telkens weer tot technische kwesties. Daarmee wordt de burger in feite buitenspel gezet. Als politiek immers een kwestie van techniek is, wat valt er dan nog te kiezen?

De derde lijn is die van toenemende euroscepsis onder de bevolking van de lidstaten. Dit wordt eerst manifest bij het referendum over de Europese grondwet in 2005, wanneer de bevolking in Frankrijk en Nederland deze grondwet verwerpt. De uitkomst van het referendum wordt vervolgens genegeerd in het Verdrag van Lissabon.5 De eurosceptische partijen krijgen echter de wind in de rug in diverse landen: Italië, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Nederland en Denemarken. Steeds meer regeringen zien zich genoodzaakt tot ongeloofwaardige balanceeracts om het ongenoegen over de EU onder de bevolking in goede banen te leiden.6 De Brexit is het voorlopige diepte-of hoogtepunt in deze ontwikkeling: het Verenigd Koninkrijk verlaat als eerste lidstaat de Europese Unie.

Staat en natie
Staat, natie en soevereiniteit zijn complexe begrippen. Kort door de bocht geformuleerd vormt de natie (‘we the people’) de materiële invulling van de staat. Zonder een gevoel van gemeenschappelijkheid en onderling vertrouwen wordt het immers nooit wat in het formele rechtsverband dat een staat nu eenmaal is.

Na de Vrede van Westfalen (1648) en het Congres van Wenen (1814-1815) zijn staten in het internationale verkeer ook steeds de belangrijkste spelers geweest. Staten zijn nog steeds onmisbaar om enige orde in het internationale verkeer te verkrijgen en bezitten intern het geweldsmonopolie ten aanzien van haar burgers. De Europese Unie bezit geen (kern)wapens, heeft geen leger en kan haar wetten in veel gevallen uiteindelijk alleen handhaven door tussenkomst van lokale autoriteiten.

Het natiebesef ('we the people') is in sommige Europese staten (Frankrijk, Engeland) weer veel ouder dan in andere (Italië en Duitsland). Bij weer andere (Oost) Europese staten werd in de Koude Oorlog in naam van de internationale communistische broederschap de nationale identiteit onderdrukt. Het 'we the people' ontbreekt in de Unie. Er is geen Europese publieke opinie, er is geen gemeenschappelijke taal en er bestaat geen gemeenschappelijke en gedeelde ervaring van Europa bij de bevolkingen van de diverse lidstaten.        

De Europese Unie mist dus twee noodzakelijke ingrediënten: instrumenten voor de handhaving van wetten en onderlinge samenhang. Wat dus noodzakelijk is in de benadering van de Europese Unie, is een omslag in het denken waarbij de supranationale benadering wordt ingeruild voor een intergouvernementele. Staten zijn in deze benadering geen obstakels binnen de Unie, zij zijn de bouwstenen die met elkaar bepalen hoe de Unie er uit ziet. Een intergouvernementele benadering biedt veel meer ruimte en flexibiliteit dan het 'one size fits all' model van de Commissie uit de jaren vijftig en doet recht aan de noodzaak tot orde en verschil in het internationale verkeer. Het supranationale karakter van de Unie, waaronder ook de vaak eenzijdige uitspraken van het Hof van Justitie van de Unie, heeft het evenwicht binnen de nationaal georganiseerde democratische rechtsstaat verstoord. Verantwoordelijkheden zijn verdampt of overgeheveld naar ‘Brussel’ en uit het zicht van de burger geraakt.

De Christen Unie en de 'White paper'
Afgelopen maart publiceerde de Europese Commissie een vijftal scenario's over de toekomst van de Europese Unie.7 De scenario’s wekken de indruk dat de structuur van de huidige Europese Unie niet ter discussie mag staan, terwijl dit nu juist wel dient te gebeuren. De ChristenUnie zou er daarom goed aan doen de vijf scenario’s te laten voor wat ze zijn. Ze moet zich primair concentreren op haar eigen politieke visie inzake de toekomst van de Europese Unie.

Niettemin springen er wel enkele zaken in het oog. Het is opvallend dat de Commissie in The White Paper geen enkele moeite doet om de oorzaken van de Brexit te analyseren. Bij een dergelijk ingrijpende gebeurtenis zou je toch enige zelfreflectie mogen verwachten. De White Paper past verder in de lijn van de eenzijdige opvatting van de Unie over de Europese geschiedenis. Het lijkt alsof er geen staten mogen bestaan. Voortdurend wordt er gesproken over 'Europese' verworvenheden als 'unique selling points'. Bij nader inzien zijn deze echter helemaal niet ‘Europees’ uniek en in veel gevallen ook van soms veel ouder statelijke datum dan de Europese Gemeenschap. De democratische rechtsstaat was er bijvoorbeeld eerder dan de Europese Gemeenschap. De sociale zekerheidsstaat is een naoorlogse constructie die alleen mogelijk is geworden omdat ze gebaseerd is op solidariteit tussen de burgers onderling van de diverse lidstaten, het is geen uitvinding van de Gemeenschap.

De ChristenUnie doet er allereerst goed aan in Europa de nationale democratische rechtsstaat als uitgangspunt te nemen om te voorkomen dat diezelfde Unie die rechtsstaat langzaam maar zeker ondermijnt. De rechtsstaat is uiteindelijk gebaseerd op vertrouwen tussen burgers in nationaal verband, niet op solidariteit tussen Europeanen. Dat is geen bekrompen nationalisme maar erkenning van historisch gegroeide verbanden. Indien de ChristenUnie dat niet wil of durft te erkennen blijft de ChristenUnie kwetsbaar voor het terechte verwijt van onhelderheid en politiek opportunisme inzake de Unie. Vervolgens zou de partij zich moeten afvragen op welke wijze in deze tijd staat en natie in haar politieke gedachtegoed een plaats kan krijgen, waarbij de volgende vragen relevant zijn. Onder welke voorwaarden kan een democratische rechtsstaat als een territoriaal georganiseerd verband ook in de 21e eeuw blijven bestaan? Is het Europa zonder grenzen eigenlijk wel een bruikbaar concept? Heeft de dominantie van de markt binnen de Europese Unie niet geleid tot een scheefgroei van verhoudingen en het ontstaan van een politieke en financiële elite die profiteert van open grenzen maar tegelijk ontglipt aan elke politieke controle? Moet de rechtsmacht van het Europese Hof van Justitie niet worden ingeperkt en hoe staat het met de representativiteit van een Europees Parlement dat eigenlijk alleen zichzelf vertegenwoordigt? Kortom: hoe verdisconteren we deze vragen en de hierboven genoemde lijnen in een coherente visie op de Unie?

Bij de invoering van een ‘Kompetenzcatalogus’, een vastgelegde afbakening van de bevoegdheden van de EU zoals bepleit door Europarlementariër Peter van Dalen,8 moet eerst duidelijk worden welke criteria gelden voor opname in een dergelijke catalogus’. Dat hangt natuurlijk nauw samen met je visie op de Unie. Ook lijkt met een ‘Kompetenzcatalogus’ de suggestie te worden gewekt dat er zoiets bestaat als ‘politieke’ en ‘niet politieke’ c.q. technische besluitvorming. Zelfs de vrijmaking van de interne markt is echter geen technische aangelegenheid maar een politieke keuze. Vooralsnog is de meerwaarde ervan mij niet helder.

De opkomst van wat gemakzuchtig als ‘populisme’ wordt weggezet en geframed, markeert de onvrede die er in veel lidstaten is over politici, het politieke stelsel en de politieke partijen. Ook de Europese Unie deelt in de kritiek en vaak (niet altijd) terecht. Het vergt enige politieke moed en visie om te kiezen voor een andere benadering. Ook de ChristenUnie kan in dit opzicht wel enige dwarsheid, originaliteit en visie gebruiken om niet te verzanden in opvattingen over Europa die ‘realistisch’ genoemd worden maar verder inspiratieloos en weinig onderscheidend zijn.


Drs. Arnold Poelman is werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en was directeur van het Wetenschappelijk Instituut van het GPV van 1989 tot 1996.


Noten

1. Baudet zegt het zo: “Het uiteindelijke doel van het supranationale project is wat Karl Jaspers (Duits filosooof-AHP) noemde ‘de ontkenning van het concept van de staat’. De EU bestaat niet om een Europese soevereiniteit te vestigen, maar om de grenzen, de soevereiniteit en de statelijkheid van haar lidstaten te doen opgaan in lucht. In plaats daarvan wordt binnen de EU de beslissingsmacht verdeeld over verschillende instanties zodat niemand meer weet waar precies de verschillende besluiten worden genomen. ‘Multilevel jurisdiction’ heet dat’’. T. Baudet, (2013). De aanval op de natie staat. Amsterdam: Bert Bakker, 205.

2. Van Gend en Loos vs Nederlandse administratie der Belastingen –arrest (1963) en Costa vs Enel (1964).

3. Zo kan de Europese Commissie moeiteloos met een beroep op een gelijk economisch ‘level playing field’ zich bemoeien met het vaderschapsverlof in de diverse lidstaten.

4. Het functionalisme is de leidende politieke theorie binnen de Europese Unie. Kern ervan is dat politiek niet zozeer een zaak is van doelstellingen als wel van processen. De Unie als een eeuwig ‘perpetuum mobile’ waarbij het bestaan van een federatieve Unie niet expliciet wordt beleden maar wel impliciet nadrukkelijk aanwezig is.

5. Ook de ChristenUnie stemde daar indertijd mee in nadat zij in 2005 eerst nog campagne tegen de Europese grondwet had gevoerd.

6. Zoals de wijze waarop het kabinet Rutte II met het referendum over de Oekraïne is omgegaan.

7. White paper on the future of Europe. Reflections and scenarios for the EU27 by 2025. Opvallend is het bijgevoegde citaat van Robert Schuman dat kennelijk geldt als motto voor The White Paper en geheel past in de ‘functionele’ benadering door de Unie.

8. P. van Dalen, (31 maart 2017). CU kiest voor minder EU en daardoor een beter Europa. Trouw.