Dubbele nationaliteit: het belang van de staat

Door Herman Sietsma


De dubbele nationaliteit staat weer prominent op de agenda. De laatste jaren groeide de opinie dat de meervoudige nationaliteit geen problemen oplevert; in een globaliserende wereld zouden belemmeringen die het gevolg zijn van nationaliteit zoveel mogelijk moeten verdwijnen. Recent deden zich echter enkele ontwikkelingen voor die de bezwaren tegen meervoudige nationaliteit juist scherper voor het voetlicht brachten: denk aan de politieke crisis toen Nederland verhinderde dat een Turkse minister ‘haar’ landgenoten (tevens Nederlanders) met Turks stemrecht wilde toespreken met het oog op het Turkse referendum over de Turkse grondwet. Ook de eventueel te houden referenda in Duitsland en Nederland over herinvoering van de doodstraf in Turkije – waaraan Turkse Nederlanders zouden kunnen deelnemen maar die Duitsland en Nederland willen tegengaan – leiden tot gespannen situaties. De vraag rijst: moeten we nationaliteit opvatten als een gevoel van verbondenheid of als een unieke verbinding tussen burger en staat?


Nederlands nationaliteitsrecht
De essentie van nationaliteit is dat er een specifieke rechtsbetrekking ontstaat tussen de staat en zijn burgers; er ontstaan wederzijds rechten en plichten. Verschillende landen hanteren verschillende vormen van nationaliteitsverkrijging en verbinden er ook verschillende juridische gevolgen aan. In Nederland verkrijgt men nationaliteit door geboorte (door afstamming en door geboorteplaats) alsmede door adoptie en door naturalisatie. Een kind van twee ouders met verschillende nationaliteiten kan dus twee nationaliteiten krijgen

Uitgangspunt van het Nederlandse nationaliteitsrecht is dat, indien de ‘oude’ nationaliteit niet van rechtswege vervalt, de betrokkene het nodige doet om de oude nationaliteit te verliezen: het afstandsbeginsel. In sommige landen wordt verlies van nationaliteit echter expliciet uitgesloten: hiertoe behoren bijvoorbeeld Argentinië, Eritrea en Marokko. De uitkomst is dat van de genaturaliseerden de meerderheid (65%) geen afstand doet; omdat het niet kan, of omdat uitzonderingen van toepassing zijn.

Momenteel zijn er ruim 1,3 miljoen Nederlanders die tevens een andere nationaliteit beschikken; de helft hiervan heeft, naast de Nederlandse, ook de Turkse of Marokkaanse nationaliteit.

Rechten en plichten
Tot de (Nederlandse) burgerrechten, verbonden aan nationaliteit, behoren:

  • Het actieve en passieve kiesrecht (de Grondwet maakt het mogelijk dat niet- Nederlanders in een gemeenteraad worden gekozen);
  • het kiesrecht voor gemeenteraden in de plaats in Europa waar men verblijft;
  • de toegang tot publieke functies zoals rechter, burgemeester, Commissaris van de Koning, notaris en ambtenaar in een vertrouwensfunctie;
  • het recht op vrije keuze van arbeid;
  • het recht op bepaalde voorzieningen, zoals uitkeringen en de hoogte van collegegeld aan universiteiten;
  • het recht om onbeperkt in het land te wonen (geen visumplicht);
  • het recht op vrij reizen binnen de Europese Unie;
  • het recht niet te worden uitgeleverd;
  • het recht op diplomatieke bescherming in het buitenland.

Tot de burgerplichten die gekoppeld zijn aan nationaliteit behoren:

  • Het vervullen van militaire dienstplicht (als die bestaat);
  • bepaalde rechten en plichten op het gebied van personen- en familierecht.
  • in sommige landen geldt de stemplicht.

Denken over dubbele nationaliteit in Nederland
De Kamerleden Sjoerdsma (D66) en Marcouch (PvdA) dienden eind 2016 een initiatiefwetsontwerp in dat ertoe strekt om de afstandsplicht bij vrijwillige acceptatie van een andere nationaliteit te beëindigen.1 Hun motief is dat zowel Nederlanders in het buitenland als immigranten in Nederland door de gedwongen keuze voor één nationaliteit tegen problemen aanlopen. Ze stellen dat de meervoudige nationaliteit internationaal steeds meer is geaccepteerd; nog maar ruim een kwart van het aantal staten in de wereld gaat uit van automatisch verlies van nationaliteit bij het verkrijgen van een nieuwe (dit was in 1960 nog bijna twee derde). Het aantal landen waar automatisch verlies niet aan de orde is, maar afstand wel mogelijk, is gestegen van ongeveer dertig procent naar ruim zestig procent. Het ongewild verliezen van het Nederlanderschap is volgens indieners een probleem; Nederlanders in den vreemde ondervinden in toenemende mate de nadelen ervan dat ze hun Nederlandse nationaliteit verliezen als ze een buitenlandse nationaliteit hebben aanvaard. Omgekeerd geldt voor immigranten in ons land dat hun meervoudige nationaliteit geen belemmering hoeft te zijn voor loyaliteit aan de Nederlandse staat.

De poging van deze initiatiefnemers is niet nieuw. Al in 1992 besloot het kabinet-Lubbers III om de afstandsverplichting te beëindigen. Het motief was dat de emotionele verbondenheid van lang in ons land verblijvende migranten recht zou moeten worden gedaan. Maar de sterke stijging van het aantal naturalisaties die volgde, leidde tot het stranden van het wetsontwerp in de Eerste Kamer, waarna de afstandsverklaring in 1997 weer werd ingevoerd .

De huidige Nederlandse benadering is in lijn met het Verdrag van Straatsburg 1963, dat beoogt dubbele nationaliteit zoveel mogelijk tegen te gaan. Het wetsontwerp D66/PvdA wil dit verdrag dan ook opzeggen. Een aantal ondertekenende landen heeft de bepalingen inzake het tegengaan van meervoudige nationaliteit al opgezegd. In 2003 werden door Nederland uitzonderingen op het automatisch verlies van nationaliteit – bij vrijwillige aanname van een andere nationaliteit – al sterk uitgebreid, namelijk voor echtgenoten in huwelijken van twee nationaliteiten, kinderen uit deze huwelijken en tweede generatie-migranten.

Voordelen en nadelen van meervoudige nationaliteit
De eerder genoemde rechten en plichten die samenhangen met nationaliteit kunnen worden vertaald naar voor- en nadelen van meervoudige nationaliteit. De voordelen van meervoudige nationaliteit doen zich vooral voor op het individuele niveau en vallen samen met de eerder genoemde burgerrechten die bij de Nederlandse nationaliteit horen. De nadelen van meervoudige nationaliteit hebben vooral betrekking op het statelijke niveau:

  • Rechten en plichten van verschillende landen ten opzichte van hun uitwonende dan wel inwonende burgers kunnen conflicteren; bijvoorbeeld stemrecht, familierechtelijke zaken, dienstplicht, schending van het gelijkheidsbeginsel: burgers met meervoudige nationaliteit hebben meer rechten dan andere;
  • het niet uitgeleverd krijgen van verdachten van een misdrijf, hetgeen vervolging van strafbare feiten kan compliceren;
  • eventueel (zie hierna) het compliceren van integratie. Er kan voor houders van meervoudige nationaliteit een dubbele loyaliteit ontstaan;
  • blijvende politieke bemoeizucht van de politiek in het land van de andere nationaliteit. Dit speelt voor de Nederlandse staat (bijvoorbeeld in de kwestie Turkije) maar kan zeker ook voor individuen met en dubbele nationaliteit nadelig uitpakken wanneer zij een land ontvluchtten of afstand willen nemen van de politiek in het land van vertrek.

Nationaliteit is iets anders dan een gevoel van verbondenheid
De vraag is of de nationaliteit van een burger exclusief is of zou moeten zijn; is nationaliteit een uiting van verbondenheid met een staat die prima kan samengaan met verbondenheid met een andere staat? Of kan en moet nationaliteit een uiting zijn van exclusieve loyaliteit gericht zijn op één land?

Het kabinet-Lubbers III stelde in 1992: “Nationaliteit is een uitdrukking van verbondenheid, niet van unieke trouw. Omdat die verbondenheid van velerlei aard kan zijn, is het mogelijk dat een persoon met meer dan één land wezenlijk verbonden geacht kan worden. Nationaliteit is dan ook niet meer te beschouwen als een exclusieve band met één land, waarop dat land aanspraak kan maken.”2 Deze omschrijving werd gegeven in een wetsontwerp dat beoogde het afstandsbeginsel te laten vervallen.

Volgens mij doet deze omschrijving van nationaliteit als uitdrukking van ‘verbondenheid’ geen recht aan de werkelijkheid. Men kan zich met veel landen verbonden voelen, maar nationaliteit is niet primair een gevoel van verbinding. Nationaliteit krijgt vorm in de rechtsbetrekking: de soevereiniteit van de staat over zijn burgers en het recht op bescherming van de burger door zijn staat. Hoe zou ‘verbondenheid’ als criterium voor nationaliteit moeten fungeren bij een botsing tussen twee staten (bijvoorbeeld de militaire dienstplicht voor Turkse Nederlanders)? En hoe werkt verbondenheid als er radicale verschillen zijn in rechtsstatelijkheid?

Men kan zich voorstellen dat vluchtelingen, die een nieuwe nationaliteit in het land van aankomst willen bemachtigen, hun oude nationaliteit soms liefst zo snel mogelijk kwijt zijn. Anderzijds is er voor burgers die door geboorte of huwelijk twee nationaliteiten hebben veelal weinig belang om de ‘oude’ nationaliteit op te geven. Veel Nederlanders met tevens de Turkse nationaliteit leven zodoende in twee werelden: die van het land van herkomst, Turkije, waar sociale banden blijven, en het land van aankomst, Nederland, waar veelal het beroep wordt uitgeoefend. De meervoudige nationaliteit biedt dan praktische voordelen. Het lijkt erop dat bij meervoudige nationaliteit de primaire functie van de staat, gezagsuitoefening in ruil voor bescherming van zijn burgers, gedomineerd wordt door de verzorgende functie van de staat.

Nationaliteit en integratie
Het massaal zwaaien met Turkse vlaggen (door Nederlanders met Turks stemrecht) tijdens een serieus conflict tussen Nederland en Turkije wijst mijns inziens niet op een geslaagd integratieproces. Ook het feit dat de Nederlanders met tevens de Turkse nationaliteit in het conflict overwegend loyaal zijn aan hun Turkse overheid, die door Nederland als ondemocratisch wordt gekwalificeerd, is een uiting van tweespalt. Of dit rechtstreeks verband houdt met de meervoudige nationaliteit is lastig te zeggen, maar zeker is dat het Turkse stemrecht voor deze groep de oriëntatie op Turkije levend houdt.

Men zou dan ook intuïtief veronderstellen dat de meervoudige nationaliteit een belemmerende factor is voor integratie van nieuwkomers en dat is ook nog de lijn in de kabinetsnota Meervoudige nationaliteit en integratie.3In latere stukken wordt dit motief tegen dubbele nationaliteit niet meer zo expliciet genoemd. Er is dan ook weinig onderzoek dat deze stelling onderbouwt. In 2007 stelt de WRR dat er geen verband is tussen loyaliteit en nationaliteit; men kan zich zelfs gemakkelijker Nederlander voelen als men de oude nationaliteit niet hoeft op te geven. Problemen met integratie hebben volgens de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (2008) meer van doen met opleidingsniveau of taalbeheersing dan met het aantal nationaliteiten.4

Misschien is het een kwestie van semantiek: wat betekent ‘geïntegreerd zijn’? Er is volgens mij geen redelijk belang waarom Nederlanders met het Nederlandse kiesrecht tevens kiesrecht in een ander land zouden moeten bezitten; om het even of gebruik van dit recht samengaat met een tekort aan integratie of niet. Het behoud van meervoudige nationaliteit leidt onherroepelijk tot blijvende staatkundige oriëntatie op het land van herkomst. Die oriëntatie strijdt met het soevereiniteitsbegrip en dat wordt met name zichtbaar als de rechtsstatelijke invulling daarvan sterk verschilt.

Afweging
Uit het voorgaande blijkt dat Nederland ten aanzien van meervoudige nationaliteit een sterk wisselend beleid heeft gevoerd. De argumenten die zijn gehanteerd variëren: het gaat om de tegemoetkomendheid jegens buitenlanders, de effecten op instroom, het positief effect van meervoudige nationaliteit op integratie en het tegengaan van praktische problemen voor burgers. Het nationaliteitsrecht is ingewikkeld en het is niet opportuun hier een voorstel voor een nieuwe wettelijke regeling te doen. Wel zou ik enkele punten willen aanbevelen:

  1. Voor het in algemene zin opheffen van het uitgangspunt van de enkele nationaliteit, zoals D66/PvdA willen, lijkt me geen enkele aanleiding, tenzij men de staat uitsluitend ziet als een serviceorganisatie voor burgers, en nadelen en risico’s op statelijk niveau niet wil onderkennen;
  2. De omvang die de meervoudige nationaliteit heeft aangenomen en de conflicterende gevolgen die daaruit soms voortvloeien –en in de toekomst sterker kunnen worden –

maken het zoveel mogelijk terugdringen ervan wenselijk;

  1. Bij het terugdringen van meervoudige nationaliteit zou de prioriteit moeten liggen bij de landen met geheel andere waardenoriëntaties dan de Nederlandse, dat wil zeggen: de niet-Europese landen;
  2. een stap om tot reductie van het aantal burgers met meervoudige nationaliteit te komen zou kunnen worden gezet door van minderjarige Nederlanders met tevens een niet-Europese nationaliteit, te verlangen dat zij op 18-jarige leeftijd een keuze te maken;
  3. Met landen die de nationaliteit van hun (voormalige) burgers als onopgeefbaar beschouwen, moeten diplomatieke gesprekken worden aangegaan om te voorkomen dat naturalisatie van inwoners van die landen tot Nederlander onmogelijk wordt.

Het relativeren van statelijkheid en de consequenties ervan, zoals in het kosmopolitische ideaal gebeurt, is mijns inziens een te optimistische kijk op de werkelijkheid. De staat is niet primair een serviceorganisatie, maar een rechtssysteem, dat voorname belangen te verdedigen heeft. Ontkenning van deze functie van staten en hun grenzen helpt de staat niet verder. 


Drs. Herman Sietsma MPA (1953) is bestuurder, adviseur en toezichthouder in de publieke sector: provincies, gemeenten, museale sector. Hij was in 2016 tijdelijk lid van de fractie van de ChristenUnie in de Eerste Kamer.


Noten

1. A. Marcouch & S.W. Sjoerdsma. (2016). Initiatief wetsontwerp modernisering nationaliteitsrecht, Kamerstukken 34 632, (R 8020).

2. Rijkswet tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap, Memorie van Toelichting.Kamerstukken 23 029 (R1461).

3. Minister voor vreemdelingenzaken en integratie, (2004). Meervoudige nationaliteit en integratie. Kamerstukken 28 689, nr. 19.

4. Adviescommissie Vreemdelingenzaken, (2008). Nederlanderschap in een onbegrensde wereld, ’s-Gravenhage en bijbehorende voorstudies.