Nederlands schaduwkant en (lokaal) bestuur

Door Pieter Tops

Nederland heeft een achterkant, een schaduwkant die crimineel van aard is en die zich, ingebed in steden en dorpen, buiten de greep en het zicht van de overheid ontwikkelt. Dit verschijnsel wordt aangeduid met het begrip ondermijning of ‘ondermijnende criminaliteit’, waarover Jan Tromp en ondergetekende het boek De achterkant van Nederland schreven. Deze criminaliteit heeft de potentie om sluipenderwijs zulke sociale en economische invloed te ontwikkelen, dat het de fundamenten van de rechtsstaat kan ondermijnen en daarmee ook de veiligheid en integriteit van de samenleving. Wat is ondermijning en hoe verhoudt het zich tot (lokaal) bestuur?


Wat is ondermijning?
Ondermijnende criminaliteit is niet gemakkelijk af te bakenen, ook al omdat het zich over veel activiteiten en handelen uitstrekt en beweeglijk is; daar waar veel geld verdiend kan worden, doet het zich vrijwel altijd voor. Het gaat om de controle over illegale markten (drugsproductie- en handel, mensenhandel, illegale handel in wapens) of om afpersing en grootschalige vormen van fraude, inclusief het misbruik van overheidsvoorzieningen. duidelijk is dat drugsproductie en –handel de motor van het criminele systeem is, ook al vanwege de enorme sommen geld die er in die wereld omgaan; wanneer we de omzet van hennep, synthetische drugs en de handel in cocaïne bij elkaar optellen, gaat het ongetwijfeld om een miljardenindustrie. Niet voor niets noemt criminoloog Cyrille Fijnaut Nederland het ‘Columbia van Europa’ als het om de productie en handel van drugs gaat.1 In vergelijking met een aantal jaren geleden zijn handel en productie waarschijnlijk sterk gegroeid (denk aan het gegeven dat in 2014 in Tilburg zo’n 800 miljoen verdiend werd aan hennepteelt). We kunnen stellen dat het een verschijnsel is dat doodeenvoudig uit de hand is gelopen, ook vanwege het relatief tolerante drugsklimaat in Nederland.  

Ondermijnende criminaliteit is op allerlei manieren vertakt met en ingebed in het dagelijkse sociale leven van veel mensen. Verbinding met de drugswereld heeft op traditionele, wat ruige gemeenschappen aan de rand van de samenleving (volkswijken, woonwagenkampen) een perverterende werking gehad. Personen die het moeilijk hebben, bijvoorbeeld bijstandsmoeders, groepen jongeren, marginale bedrijven en boeren zien in de criminele wereld een mogelijkheid in ieder geval het hoofd boven water te houden. Voor weer anderen, scholieren en bedrijven, is het een mogelijkheid om snel relatief veel geld te verdienen. Daarbij is het onderscheid tussen boven- en onderwereld te grofmazig en digitaal; in werkelijkheid gaat het om een vloeibare werkelijkheid, waarin wegkijken, een graantje meepikken, hand- en spandiensten verlenen en het grote geld verdienen op allerlei manieren met elkaar verknoopt zijn en door elkaar lopen.          

Ondermijnende criminaliteit raakt ook het openbaar bestuur. Niet alleen omdat onvoldoende aanpak van ondermijnende activiteiten de legitimiteit van de overheid kan aantasten, maar ook in directe zin, doordat het gedrag van overheidsfunctionarissen (zowel ambtelijk als politiek) op oneigenlijke wijze wordt beïnvloed. Op dat laatste zullen wij ons in deze concentreren. De vraag is dan in welke mate ondermijnende criminaliteit consequenties heeft voor het gedrag van functionarissen in het openbaar bestuur, in de brede zin van het woord en inclusief het politiek deel daarvan.

Omkoping
In de eerste plaats maken de grote sommen geld die in de illegale wereld beschikbaar zijn ook functionarissen in het openbaar bestuur gevoelig voor omkoping. Bekend is het voorbeeld van de douaneambtenaren in de Rotterdamse haven, die in ruil voor heel veel geld hun sleutelpositie gebruikten om containers met cocaïne door te laten. Ook andere havenmedewerkers zouden er gevoelig voor zijn. Er zijn de ‘mollen’ binnen de politiewereld, die voor criminelen cruciale informatie doorspelen aan bevriende personen uit de criminele wereld. Ook in de wereld van het lokale bestuur zijn voorbeelden bekend, zoals het doorverkopen van adressen uit de BRP-bestanden, het marchanderen met noodzakelijke vergunningen of een oogje dichtknijpen bij de aflevering van drugsafval (van hennep).

Intimidatie
In de tweede plaats is er sprake van intimidatie of dreiging met geweld. Veel burgemeesters hebben dat inmiddels ondervonden, maar het geldt ook voor overheidsmedewerkers in uitvoerende functies. Dan gaat het bijvoorbeeld om werkers in een woonwagenkamp, om huismeesters van de woningbouwcorporaties of om examinatoren van het CBR. Het bestrijkt kortom een brede groep van functionarissen, die niet alleen zelf met bedreiging en geweld worden geconfronteerd, maar soms ook hun familieleden. Het heeft vrijwel nooit de ostentatieve vorm van ‘afgehakt paardenhoofd in bed’, zoals in een maffiafilm; doorgaans gaat men subtieler te werk. Illustratief is het verhaal van de burgemeester die vijf minuten nadat hij naar bed is gegaan een anoniem sms’je krijgt met de tekst ‘welterusten’; er is geen wet die het verbiedt, maar het ontregelt zeer.

Infiltratie
In de derde plaats zijn er ook vormen van infiltratie. Waarschijnlijk komen ze niet heel vaak voor, ook al omdat het een stevige investering vergt van criminelen. Het is iets dat pas op lange termijn voordelen oplevert. Infiltreren in de politie kan soms lonen. Maar er zijn ook voorbeelden uit het lokale bestuur. In De Achterkant schetst een burgemeester hoe in een van de raadsfracties plots twee deskundige belangstellenden opduiken, die aanvankelijk zeer gewaardeerd worden, maar er langzaam maar zeker in slagen om de besluitvorming om te buigen in een richting die een projectontwikkelaar met een dubieuze achtergrond buitengewoon goed uitkwam. Harde bewijzen ontbreken en toch is deze burgemeester ervan overtuigd dat hier het democratisch proces voor foute doeleinden is gebruikt. Een andere burgemeester schetst hoe op een ledenvergadering van een politieke partij waar over de lijstvolgorde voor de gemeenteraadsverkiezingen werd beslist, ineens in de achterban van één van de kandidaten een aantal mensen opduiken met een criminele achtergrond. Deze burgemeester heeft er melding van gemaakt, hetgeen hem bepaald niet door iedereen in dank is afgenomen.

Integriteit
Over hoe vaak deze verschijnselen voorkomen is nog weinig bekend; er wordt op dit moment onderzoek naar gedaan. Absoluut zal het waarschijnlijk niet om hele grote aantallen gaan. Om Fijnaut nog maar eens aan te halen: “de integriteit van de overheid staat in het algemeen nog overeind”. Gegeven de omvang van de criminele wereld, is het eerder de vraag waarom er niet meer gevallen van corruptie voorkomen. Kennelijk is de ethiek van de Nederlandse overheid in het algemeen gesproken betrekkelijk robuust. Maar er is wel noodzaak tot alertheid, landelijk en lokaal.

Die noodzaak is er zeker als het gaat om zaken die ik hier als collusie zal aanduiden, als het ongemerkte samenvloeien van legale en illegale belangen. Dan gaat het om dat onooglijk stukje stad, waar nu eindelijk iemand in wil investeren. Om een voetbalclub die door een suikeroom er drie jaar achter elkaar in slaagt om te promoveren. Om dat muziekfestival dat door een forse bijdrage van een sponsor nu wel kan doorgaan. Er zijn vele voorbeelden van. In veel van dit soort gevallen is er sprake van betrokkenheid van geld dat met criminele activiteiten is verkregen. Binnen een ambtelijke organisatie, een college van B&W of een gemeenteraad kunnen zij leiden tot forse discussies. Waarom streng zijn naar de voetbalclub als je zelf door bezuinigingen op het sportbeleid de club in problemen hebt gebracht? Het kan tot harde en hartverscheurende discussie leiden, waarin gemakkelijk de verkeerde personen in de beklaagdenbank terecht kunnen komen.

Overheid én samenleving
Overheidsoptreden en ondermijnende criminaliteit hangen omgekeerd evenredig met elkaar samen; daar waar de overheid naïef of slap is, dan wel een oogje dicht knijpt, ontstaan ruimtes voor crimineel handelen, die vrijwel altijd gebruikt en benut wordt; wat dat betreft zijn criminele netwerken alert en inventief.

Aanpakken van ondermijning vereist het aanpakken van ‘grote jongens’, maar ook de vermindering van de gelegenheid, aantrekkelijkheid of vanzelfsprekendheid van meedoen aan criminele activiteiten, ook in zijn relatief onschuldige of bescheiden vormen. In de ondermijnende criminaliteit is geld een belangrijke, maar niet de enige stimulans; vaak spelen ook een streven naar autonomie, een afkeer van, of niet kunnen meedoen in, de burgerlijke samenleving en een verlangen naar status en erkenning een rol.2

Aanpak van ondermijnende criminaliteit heeft daarom ook relaties met een (her)bevestiging van een bepaalde morele orde. Het gaat ook over de vraag wat wij acceptabel vinden in de samenleving, en hoe mensen zijn te ondersteunen (en soms te dwingen) om zich daaraan te houden. Als de samenleving zich niet van het probleem bewust wordt en actief en aangesloten kan worden, krijgt de overheid het ook niet voor elkaar, dat is een oude wet.

En tot slot: een fenomeen dat in een periode van decennia ontstaan is, kan niet in enkele jaren worden ‘opgelost’. Wat niet wil zeggen dat er niet een menging van maatregelen kan (en moet) worden gemaakt die op korte termijn en op langere termijn effect kunnen hebben. De oplossing vraagt om een lange adem.

De aanpak van ondermijning in vier lagen
In de aanpak van ondermijning is een interessante en stapsgewijze uitbreiding te zien, die in belangrijke mate te maken heeft met groeiend inzicht in de omvang, de aard en de hardnekkigheid van het verschijnsel. Hieronder beschrijven wij die uitbreiding kort, in volgorde van optreden/verschijnen.

De eerste laag is die van het strafrecht: opsporing en vervolging. Die is van oudsher dominant geweest in de aanpak van georganiseerde misdaad, maar als losstaand middel heeft het een relatief beperkte effectiviteit. Het belang ervan is echter niet te onderschatten. Strafrecht is en blijft een zichtbare morele markering en begrenzing van gedrag. Daar moet zorgvuldig mee omgesprongen worden. Centraal moet niet staan het winnen van een zaak ‘op zitting’, maar het aanpakken van een maatschappelijk probleem. In de strafrechtketen bestaan er vele bottlenecks: lange doorlooptijden, complexiteit strafprocesrecht, beperkte zittingscapaciteit van de rechtbanken en de onvolkomen executie van vonnissen. Een officier van justitie sprak onlangs over de logistieke nachtmerrie van het strafrecht.3

De tweede laag is die van de ‘integrale aanpak’: samenwerking tussen overheidsorganisaties in de ‘één overheid’-gedachte. Dit impliceert afstemming tussen verschillende rechtsgebieden: naast strafrecht ook bestuursrecht, fiscaal recht, civiel recht. Inzet: maximale inzet en afstemming van overheidsoptreden, ook op kleinere ‘handhavingsdingen’, om het criminelen zo lastig mogelijk te maken. Er is een ontwikkeling naar ‘korte klappen’ (of beter: een strategie van veelvuldige en snelle interventies) te zien. Maar die interventies dienen wel in een breed perspectief te staan, anders wordt het snel richtingloos activisme.

Integrale samenwerking vereist veel inspanning en is kwetsbaar. Het gaat om een overheidsdomein waarin autonomie en geslotenheid traditioneel een belangrijke rol spelen, dat bovendien gekenmerkt wordt door hoge emotionaliteit en lange tenen. Ook binnen de verschillende overheden is nog veel werk te verrichten (denk aan integrale aanpak binnen een gemeente De rol van krachtige bestuurders (burgemeesters) zal de komende tijd cruciaal blijven. Hetzelfde geldt voor gemeentesecretarissen. In ieder geval kunnen we zeggen dat het lokale bestuur zijn naïviteit inmiddels wel voorbij is. Dat was soms een pijnlijk proces: is een periode van enkele decennia is loketmedewerkers bijvoorbeeld voorgehouden om zo klantvriendelijk mogelijk te zijn; de afgelopen tijd is hen weer bijgebracht dat het soms noodzakelijk is om gepast wantrouwen te vertonen.

De derde laag is die van de mobilisatie: initiatieven uit de samenleving ondersteunen of mobiliseren. De aanpak van ondermijning is niet alleen een juridisch, maar ook een maatschappelijk vraagstuk. Dat vraagt om maatschappelijke bewustwording en steun. Die maatschappelijke coalities kunnen gebaseerd zijn op welbegrepen eigenbelang, maar bevatten ook altijd een morele component. Daarvoor moet gaandeweg een helder en overtuigend verhaal ontwikkeld worden. Communicatie en interactie zijn hier cruciaal. Direct (en ‘warm’) door met bepaalde groepen in contact te treden; voorbeelden zijn makelaars, recreatieparkeigenaars, MKB. Geen gemakkelijke bondgenoten, omdat zij vaak terughoudend zijn, mede uit angst voor reputatieverlies.         

De vierde laag is die van de sociale interventies. Deze is gericht op verandering van inbedding en verankering in ‘normale’ sociale structuren van ondermijnende criminaliteit. Inzet is om de condities daarvoor duurzaam te veranderen. Op sommige plekken is het probleem dat er eerder ‘te veel’ dan te weinig sociale cohesie is.4 Veronderstelling is dat sociale interventies kunnen voorkomen dat de inspanningen om ondermijning terug te dringen tijdelijk zullen zijn.

Conclusie
Ondermijnende criminaliteit is sociaal en economisch verankerd in de samenleving. Het is een gelegenheidsstructuur voor sociale machtsposities, gebaseerd op de combinatie van bijna ongelimiteerd illegaal vermogen, een mede daarmee samenhangende aantrekkingskracht op delen van de samenleving (bepaald niet alleen aan de onderkant) en een vermogen om grote sociale druk uit te oefenen, desnoods met gebruik van geweld. Daarin schuilt het ontwrichtende gevaar voor de samenleving. Dat heeft twee consequenties voor de strategie. In de eerste plaats dat de strafrechtelijke aanpak van delinquentie niet op zichzelf staat, maar onderdeel is van een bredere strategie om tot een effectieve aanpak te komen. En in de tweede plaats dat het probleem alleen met intensieve betrokkenheid van de samenleving kan worden ingedamd. Dat vereist ook een helder verhaal over ondermijning, inclusief een stevige morele component.

Een moderne aanpak van ondermijning ontwikkelt zich daarom van een relatief anonieme strijd van enkele gespecialiseerde organisaties naar een brede maatschappelijke (en morele) coalitie onder leiding van het (lokaal) bestuur. Daarbij zal dat lokale bestuur hopelijk meer dan in het verleden het geval was, worden ondersteund door de centrale overheid. In de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2017 is er, zeker in het Zuiden, veel aandacht aan besteed. Zuidelijke bestuurders hebben een Deltaplan gepresenteerd. Er zijn ook toezeggingen gedaan, die hopelijk in de kabinetsformatie zullen worden nagekomen. Daarbij zou het helpen als ook de minister-president zich publiekelijk met het vraagstuk zou verbinden, alleen al om daarmee aan te geven, dat het om een zaak van nationaal belang gaat.


Prof. dr. Pieter Tops is hoogleraar bestuurskunde aan Tilburg Universiteit en lector aan de Politieacademie

Noten

1. C. Fijnaut, (15 april 2017). Maffia grijpt kans. Telegraaf.

2. P. Tops & J. Tromp, (2016). De achterkant van Nederland, hoe onder- en bovenwereld verstrengeld zijn geraakt. Amsterdam: Uitgeverij Balans

3. Idem.

4. P. Tops & E. van der Torre, (2015). Wijkenaanpak en ondermijnende criminaliteit. Den Haag: Onderzoeksreeks Politieacademie