Wat wil het volk van volksvertegenwoordigers?

Door Hans Vollaard

Er staan weer heel wat verkiezingen op de agenda in Nederland, om te beginnen met de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2017. In 2018 volgen de gemeenteraadsverkiezingen, en het jaar daarop vinden de verkiezingen voor de waterschappen, Provinciale Staten, het Europees Parlement en de Eerste Kamer plaats. Voor kiezers is er dus volop werk aan de winkel, ook omdat het aanbod aan partijen groot is. Op hun beurt is het voor partijen hard werken om steun te verwerven in de competitieve kiezersmarkt. De vraag is in deze bijdrage hoe volksvertegenwoordigers invulling moeten geven aan hun kiezersmandaat, als het hen gelukt is om verkozen te worden. Een veel gehoorde klacht is immers al jaar en dag dat volksvertegenwoordigers weinig open staan voor de inbreng van burgers. Komt die klacht voort uit het feit dat de manier waarop gemeenteraads- en Kamerleden vertegenwoordigen niet overeenkomt met de verwachtingen van hun kiezers? Dat is de vraag die hier centraal staat, ook om suggesties te doen wat vertegenwoordigers zouden kunnen doen als ze niet aan de verwachtingen van kiezers voldoen.


Verkiezingen geven inhoudelijk een onduidelijk signaal
Democratie betekent: het volk regeert. In veel gevallen doet het volk dat echter niet zelf, maar wijst het via verkiezingen vertegenwoordigers aan om wetten te maken en het bestuur te controleren. Via verkiezingen zouden kiezers met hun inhoudelijke voorkeuren door hun keuze van een partij een inhoudelijk signaal kunnen geven. In de praktijk gaat dat nog niet zo eenvoudig. Dat komt niet zozeer doordat kiezers op andere gronden stemmen dan inhoud, zoals de kwaliteit of het uiterlijk van politici. Uit het Nationale Kiezersonderzoek blijkt elke keer weer dat kiezers in staat zijn de positie van zichzelf en van partijen aan te geven ten aanzien van markante kwesties als de gewenste inkomensverschillen, aanpassing van etnische minderheden, kernenergie of euthanasie.1 Niet voor niets blijken kiezers vaak te twijfelen tussen inhoudelijk verwante partijen. Kortom, de overwegingen van kiezers hebben een inhoudelijke logica.

De inhoudelijke keuzes van de kiezers maken van de verkiezingsuitslag evenwel nog geen duidelijk inhoudelijk signaal. Bij verkiezingen voor gemeenteraden, waterschappen, provinciale staten en het Europees Parlement laten kiezers zich bijvoorbeeld vaak leiden door nationale kwesties, ook omdat partijen en media daar de aandacht op richten. Daardoor kunnen juist de specifieke wensen ten aanzien van provinciaal, gemeentelijk, Europees of waterschapsbeleid niet doorklinken. Het inhoudelijke signaal van de Tweede Kamerverkiezingen is niet per se helderder. Partijen bieden combinaties van voorkeuren aan. Het is evenwel niet bekend welke voorkeur precies bij kiezers de doorslag heeft gegeven: is dat vooral de individualisering van het pensioenstelsel, het terugschroeven van het budget voor ontwikkelingssamenwerking, de afschaffing van het eigen risico in de zorg, of…of…?

Verkiezingen zijn ook op een andere manier lastig voor inhoudelijke sturing van volksvertegenwoordigers. Partijen hebben zich over allerlei kwesties niet uitgesproken in hun verkiezingsprogramma, om bepaalde kiezers niet voor het hoofd te stoten, of vanwege interne verdeeldheid. Daardoor hebben kiezers zich over allerlei kwesties niet kunnen uitspreken. Daar komt bij dat zeker bij andere verkiezingen dan voor de Tweede Kamer er veel niet-stemmers zijn. En die hebben nogal eens afwijkende voorkeuren van degenen die wel stemmen. Daarmee staan volksvertegenwoordigers na hun verkiezing voor een lastige vraag: wat wil het volk eigenlijk?

De vraag wat kiezers willen, is niet alleen een vraag naar hun beleidsvoorkeuren. Het is ook een vraag naar de manier waarop zij vinden hoe volksvertegenwoordigers met hun kiezersmandaat dienen om te gaan: moeten vertegenwoordigers vooral naar eigen inzicht handelen (een vertrouwenspersoon), veeleer de partijlijn volgen (een partijman) of nauwgezet de wensen van kiezers blijven volgen (een lasthebber)? En moeten zij zich vooral richten op de belangen van de eigen kiezers of van alle burgers? Hoewel volksvertegenwoordigers bij verschillende aspecten van hun werk (wetgeving; ombudsfunctie; controle van bestuurders) kunnen wisselen in stijl en focus van vertegenwoordiging, is vanwege het spaarzame onderzoek hiernaar slechts inzicht te geven in de algemene verwachting die kiezers hebben van Tweede Kamerleden en gemeenteraadsleden en de manier waarop die laatsten weer hun eigen vertegenwoordigende stijl en richting omschrijven.


Welke raadsleden willen burgers?
Nederlanders blijken in een onderzoek uit 2012 het enigszins belangrijk te vinden dat raadsleden als partijman optreden, die eensgezind de wensen van de partij uitventen en realiseren.2 Van groter belang achten zij dat raadsleden een democratische waakhond zijn, door ervoor te zorgen dat burgers kunnen deelnemen aan besluitvorming en dat hun inbreng daadwerkelijk meetelt. Volgens Nederlanders is echter het allerbelangrijkste dat raadsleden als vertrouwenspersoon optreden, door goed op de hoogte zijn van wat er leeft in de samenleving, en door deskundig en met het oog op het algemeen belang en de lange termijn te opereren. 

Handelen raadsleden nu gemiddeld genomen in lijn met deze verwachtingen van kiezers? Inhoudelijk gezien lijkt er in ieder geval een redelijke overeenkomst te zijn tussen hun partijen en hun kiezers.3 Uit onderzoek onder Nederlandse raadsleden in 2007 blijkt verder dat 61% zijn eigen inzicht de doorslag laat geven als er een conflict is tussen zijn eigen oordeel, de wens van de partij en de opinie van de kiezers.4 Daarnaast laat 8% zich dan leiden door de opinie van kiezers, terwijl voor 31% de wens van de partij bepalend is. Dat suggereert dat raadsleden zich gemiddeld genomen minder gelegen laten liggen aan de opinie van kiezers. Raadsleden behaalden in het onderzoek uit 2012 bovendien gemiddeld maar een klein zesje voor hun functioneren. Vooral op het punt van waakhondfunctie kregen raadsleden minder waardering.

Het is nogal een opgaaf voor de toch al druk bezette raadsleden om de waakhondfunctie te versterken: meer rekening houden met wat er leeft, participatiekanalen beter onderhouden en scherper de inbreng van burgers bewaken. Wat zouden ze niettemin kunnen doen? Gemeenteraden zouden hun herkenbare betrokkenheid bij de inbreng van burgers kunnen versterken door participatietrajecten niet langer vooral aan het college van burgemeester en wethouders over te laten, maar daarin zelf het voortouw te nemen. Zij zouden ook meer de regie in het debat over het gemeentelijk beleid kunnen voeren door meer openbare raadsbijeenkomsten te organiseren waarvoor herkenbare inwoners en organisaties actief worden uitgenodigd die juist ook weten wat er onder niet-stemmers en niet-partijleden leeft. Denk in dat geval maar aan huisartsen, huurdersverenigingen, jongerenorganisaties, kerken en ouderenbonden.5 Via deze maatschappelijke vertegenwoordigers kunnen volksvertegenwoordigers beter op de hoogte blijven van wat er leeft onder hun burgers. Het voordeel van dergelijke bijeenkomsten is ook dat de claims van politieke partijen, het college, vaste insprekers en gevestigde belangengroepen tegen het licht kunnen worden gehouden. Juist nu partijen minder geworteld zijn in de maatschappij en er steeds minder diepgravende lokale media zijn, zouden gemeenteraden er zo meer werk van kunnen maken om de inbreng van burgers, al dan niet via hun maatschappelijke vertegenwoordigers, te verzekeren. Wel is een investering in de (griffie)ondersteuning van gemeenteraden nodig om de aansluiting tussen raad en (georganiseerde) burgers goed vorm te geven. Nu komt die ondersteuning er nog vaak al te bekaaid vanaf.

 

Welke Tweede Kamerleden willen burgers?

Formeel dienen vertegenwoordigers in de Tweede Kamer zonder last voor het gehele volk op te treden, maar welke focus en stijl van vertegenwoordiging verwachten kiezers daadwerkelijk van hen? Moeten Kamerleden vooral blijven luisteren naar kiezers of de leiding nemen en naar eigen of partijinzicht handelen? Een indirect antwoord is te halen uit de European Social Survey van 2012, waarin wordt gevraagd wat de regering (en dus niet volksvertegenwoordigers) moet doen als een grote meerderheid van de bevolking met haar oneens is wat goed is voor het land: haar plannen aanpassen of niet?6 Op die vraag blijken Nederlandse respondenten verdeeld te reageren: ruim 40% wenst aanpassing aan de wens van de bevolking, terwijl zo’n kwart vindt dat de regering aan haar plannen moet vasthouden. Als dit antwoord ook opgaat voor Tweede Kamerleden, dan wensen Nederlanders eerder luisterende lasthebbers dan leidende vertrouwenspersonen. Bovendien leeft er nu – net als in de jaren zeventig overigens - onder kiezers forse ontevredenheid over de mate waarin volksvertegenwoordigers responsief zijn: luisteren naar en gehoor geven aan de wensen van burgers.7 Zou de ontevredenheid over responsiviteit voortkomen uit de manier waarop Tweede Kamerleden kiezers vertegenwoordigen?

Tweede Kamerleden zelf blijken uit onderzoek in 2010 het weliswaar belangrijk te vinden alle burgers te representeren, maar nog belangrijker om voor hun partij op te komen.9 Bij verschil van mening zou bovendien 86% van de Tweede Kamerleden de partijlijn de doorslag laten geven, tegen 8% het eigen inzicht en 6% de wens van de kiezers. Al eerder bleek dat veel Kamerleden van bovenaf steun zoeken voor hun partijstandpunten in plaats van van onderop de ideeën van burgers politiek te vertalen, terwijl veel kiezers dat andersom wensen.10 Dat suggereert dat Tweede Kamerleden de partij in hun opvatting van representatieve democratie meer centraal stellen dan kiezers lief is. Juist door vast te houden aan de partijlijn, kunnen bovendien de inhoudelijke voorkeuren van kiezers en Kamerleden uit de pas gaan lopen.11 Verkiezingen geven kiezers weliswaar de mogelijkheid om dat enigszins te corrigeren (hoe moeilijk dat ook is, zie hierboven), maar tussen verkiezingen in, hebben ze daar minder gelegenheid toe.

Op zich komen de inhoudelijke standpunten van kiezers en Tweede Kamerleden over allerlei belangwekkende kwesties redelijk overeen, hoewel op sociaaleconomisch vlak meer dan ten aanzien van een minder besproken onderwerp als Europese integratie. Een bindend, correctief referendum zou echter geen onlogische gedachte zijn om tussen verkiezingen in de mate van ervaren responsiviteit van de politiek in haar geheel te verhogen. Dat zou in het bijzonder kunnen opgaan  voor kiezers met minder politiek vertrouwen en politieke tevredenheid, die bovendien partijen steunen die niet in de regering vertegenwoordigd zijn (denk aan SP en PVV). Juist mensen met minder politiek vertrouwen, politieke tevredenheid en ervaren mogelijkheden tot effectieve politieke invloed, steunen namelijk meer alternatieven voor representatieve democratie, zoals directe democratie of een antipolitieke democratie (waarin zonder allerlei langdurig overleg, politici duidelijke keuzes zouden moeten maken, en kiezers alleen in noodgevallen aan de rem willen trekken).8

Institutionele wijzigingen zoals een referendum zullen niet afdoende zijn om het ervaren gebrek aan responsiviteit te lenigen als de stijl en focus van vertegenwoordiging van Kamerleden niet overeenkomen met de verwachtingen van kiezers. Het is echter lastig om één recept uit te schrijven aan alle volksvertegenwoordigers om beter invulling te geven aan hun kiezersmandaat, omdat niet alle kiezers zonder meer vinden dat volksvertegenwoordigers ook tussen verkiezingen in strikt naar de (veranderende) opinies van kiezers moeten blijven luisteren. Daar komt bij dat de kiezersopinie over vertegenwoordiging niet alleen afhangt van overtuiging, maar ook van de omstandigheden: aanhangers van het regeringsbeleid vinden het – niet onbegrijpelijk - minder belangrijk dat plannen aan de wensen van de gehele bevolking worden aangepast. Wat volksvertegenwoordigers dus ook doen om beter gehoor te geven aan alle kiezers, ze zullen altijd een deel van hen teleurstellen. Teleurstelling kan daarnaast ontstaan, doordat vertegenwoordigers niet zomaar tegemoet kunnen komen aan alle wensen vanwege internationale en Europese afspraken, de druk van financiële markten of grondrechten.

Wat nu?
Ook al lijken Kamerleden als leidende vertrouwenspersonen minder op steun van kiezers kunnen rekenen, in die rol kunnen zij tegemoet komen aan klachten over responsiviteit. Kamerleden die als vertrouwenspersonen (willen) optreden, kunnen zich namelijk makkelijker aanpassen aan de inhoudelijke voorkeuren van kiezers dan Kamerleden die zich vooral binden aan de partijlijn. Bovendien zijn kiezers onder bepaalde voorwaarden bereid inhoudelijke leiding te volgen. Ze laten zich bijvoorbeeld eerder overtuigen als ze Kamerleden deskundig en betrouwbaar achten. De uitdaging is dus hoe Kamerleden dat voor elkaar kunnen krijgen. Dat zou deels kunnen door een imago in de media op te bouwen als iemand met kennis van zaken, waarop gerekend kan worden om iets voor elkaar te krijgen. Een strategie op de langere termijn is het opbouwen van deskundigheid en betrouwbaarheid via persoonlijk contact met kiezers tussen de verkiezingen in. Dat kunnen Kamerleden (en trouwens ook gemeenteraadsleden) en hun partijen invulling geven door iets te doen wat in Nederland vaak minder nadruk krijgt in het volksvertegenwoordigende werk: als ombudspersoon optreden. In Vlaanderen is dit gebruikelijker en staat het bekend onder een toepasselijke naam: dienstbetoon. In eigen land heeft de SP met zorgverlening en hulp bij belastingaangifte een voorbeeld ervan gegeven. Juist door nauw met burgers te werken aan hun problemen met de vaak ingewikkelde overheid, komen volksvertegenwoordigers te weten wat er onder hen leeft, helpen ze burgers om meer politieke invloed uit te oefenen en verzamelen ze gelijk informatie om de regering te controleren. Via deze dienstbaarheid aan kiezers zou het geloof in responsieve vertegenwoordigers weer kunnen groeien. Dergelijk dienstbetoon is bewerkelijk, dus daarvoor zouden meer vertegenwoordigers en ondersteuning nodig zijn. Maar mag politiek niet wat kosten?

 

 

Auteur

Hans Vollaard is universitair docent Nederlandse en Europese politiek aan de Universiteit Leiden

 

Noten

1. J. Tillie, J. van Holsteyn, H. van der Kolk, K. Aarts, (2016). Rumoer: Nederlandse kiezers en politiek 1998-2012. Amsterdam: Amsterdam University Press.

2. B. Denters, (2012). A dirty job that needs to be done! De rol van het raadslid in de ogen van Nederlandse burgers’, Bestuurswetenschappen 66(3), 14-34.

3. M. van Ditmars, (2013). Party representation in local Dutch politics (MSc thesis UvA).

4. D. Karlsson, (2013). Who do the local councilors of Europe represent?, in B. Egner, D. Sweeting, P.J. Klok (red.), Local Councillors in Europe. Wiesbaden: SpringerVS. 97-120.

5. H. van de Bovenkamp, H. Vollaard, (2015). Decentralisatie en democratische vertegenwoordiging: Een pilot-onderzoek naar vertegenwoordigingsclaims op het lokale niveau. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

6. S. Bowler, (2016). ‘Trustees, delegates, and responsiveness in comparative perspective’, Comparative Political Studies, DOI: 10.1177/0010414015626447.

7. J. den Ridder, P. Dekker, (2015). Meer democratie, minder politiek? Een studie van de publieke opinie in Nederland. Den Haag: SCP.

8. H. Coffé, A. Michels, (2014). Education and the support for representative, direct and stealth democracy, Electoral Studies, 35, 1-11.

9. A. Dudzinska, C. Poyet, O. Costa, B. Wessels, (2014). ‘Representational roles’, in K. Deschouwer en S. DePauw (red.), Representing the people: A survey among members of statewide and sub-state parliaments. Oxford: Oxford University Press. 19-38.

10. R. Andeweg en J. Thomassen, (2007). Binnenhof van binnenuit: Tweede Kamerleden over het functioneren van de Nederlandse democratie. Den Haag: ROB.

11. Önnudóttir, E. (2014), Policy congruence and style of representation: Party voters and political parties, West European Politics, 37(3), 538-563.