Bezint eer ge begint

Door Mirjam Kosten


Er zijn inmiddels meer samenwerkingsverbanden dan gemeenten in Nederland. Gemeentelijke samenwerkingen zijn in. Ze zijn ook complex: wat is de rol van de gemeenteraad? Waarom moet er eigenlijk samenwerkt worden, is het geen modegrill in bestuurdersland? Tycho Jansen, griffier van gemeente Reimerswaal deelt zijn ervaringen.

Zijn gemeenschappelijke regeling iets nieuws?
Een van de oudere voorbeelden is een GGD. De GGD is een gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten zijn daar lid van. Na de dualisering zijn wethouders afgevaardigd in het bestuur. Zij  kiezen samen weer een dagelijks bestuur en de gemeenten hebben dan de rol van een soort toezichthouder. De gemeenten mogen afhankelijk van hoe de regeling is vormgeven over de begroting en de jaarregeling hun zienswijze geven aan het bestuur. 

De GGD is inmiddels weer meer dan de optelsom van gemeentes toch?
Klopt, vaak zie je – de veiligheidsregio is daar een veel recenter voorbeeld van – dat zo’n organisatie zich steeds meer ontwikkelt tot een organisatie met eigen beleid en een eigen identiteit. En dat maakt het voor met name de wethouders nog wel eens lastig.

Wat is daar lastig aan voor een wethouder?
De wethouder krijgt eigenlijk een dubbele pet op. Hij zit in het bestuur van een gemeenschappelijke regeling als vertegenwoordiger van zijn gemeente. Maar als hij eenmaal aan de bestuurstafel van die regeling zit, wordt hij geacht te besluiten in het belang van de betreffende regeling. Wat goed is bijvoorbeeld die GGD,  is natuurlijk niet altijd goed voor de gemeente. Neem het voorbeeld van een GGD die moet bezuinigen en die bezuinigt op het aantal locaties waar consultatiebureaus zijn gevestigd. Iedere individuele wethouder zal zeggen: we willen de bereikbaarheid zo goed en de drempel zo laag mogelijk houden dus houdt het maar zoals het nu is. Terwijl diezelfde wethouder, als bestuurslid van een GGD die een sluitende begroting moet presenteren, al snel het idee zal hebben: als het efficiënter kan, moeten we het efficiënter doen. Dus daar zit een spanningsveld.

En wat betekent het voor gemeenteraden?
Bij iedere vorm van samenwerking zet je ‘iets’ op afstand. Meestal is dat ‘iets’ de vrijheid van bepalen van het eigen beleid en directe invloed op de financiën. Soms is dat een vrijwillige keuze, omdat de voordelen groter zijn dan de nadelen. Soms is het een verplichting, volgend uit wetgeving, zoals de veiligheidsregio’s en de regionale uitvoeringsdiensten.

Sommige samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld de veiligheidsregio’s, worden door de overheid opgelegd. Staat dat niet haaks op de gewenste decentralisatie?
Binnen de decentralisatie van het sociaal domein zit inderdaad een paradox. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van beleid, maar als het gaat om bijvoorbeeld de jeugdzorg zijn er weer opgelegde regio’s. Dus het beleid is gedecentraliseerd naar gemeenten, maar met de verplichting dat die gemeenten weer samen gaan werken in zorgregio’s.

Wanneer wordt een samenwerking een succes?
De cruciale factor is denk ik voor gemeentes: blijft men zich herkennen in het beleid?

Waar zie je het wel eens misgaan?
Gemeenschappelijke regelingen hebben vaak de neiging en de behoefte om het democratisch gat te dichten. Op zich een nobel streven, maar soms werkt dat averechts. Bijvoorbeeld wanneer er een stortvloed aan informatie aan raadsleden wordt gezonden. Daarmee verandert de invloed of de controle die raadsleden hebben op het beleid niet. Je hebt een verschil tussen informatie en invloed. Ik ben wel eens bij een bijeenkomst van een GGD geweest. Die GGD had zijn uiterste best gedaan om een raadsledenbijeenkomst te organiseren, maar de opkomst was heel laag. Het is riskant als je op basis van zo’n lage opkomst conclusies gaat trekken over wat je denkt dat gemeenten wel of niet willen. Als je niet breed gedragen conclusies gaat omzetten in beleid dat onderdeel van je begroting wordt, dan kan dat zomaar tot een afwijzing van de deelnemende gemeenten leiden, die je nooit zag aankomen.

Wat is het democratisch gat of het democratisch tekort dat geldt als risico voor regionale samenwerking?
In het duaal stelsel heeft de gemeenteraad drie taken meegekregen: Volksvertegenwoordiging, Kaderstelling en Controle. Wanneer de invloed van een gemeenteraad beperkt wordt tot een mening over de jaarstukken en beleidsstukken, zijn er nauwelijks of alleen indirect nog mogelijkheden voor kaderstelling en controle. Wanneer vanuit de betreffende regeling actief de communicatie met raadsleden wordt gezocht, ontstaat het gevaar dat niet de raad of raden, maar individuele raadsleden reageren (en dus invloed hebben). Die individuele invloed gaat voorbij aan de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad als geheel. 

Zijn alle domeinen geschikt voor samenwerking? Kan alles gemeenschappelijk?
In mijn beleving niet. Er zijn altijd onderwerpen die bij per gemeente anders worden benaderd. Het gaat dan met name om identiteitsgebonden beslissingen, die te maken hebben met de identiteit van een gemeente, dorpskern of wijk. Op het moment dat de drempel naar het gemeentehuis laag is en mensen snel bellen als er problemen of vragen zijn, is dat in alle gevallen voordelig. We investeren bij het sociaal domein enorm in vroegsignalering en preventie. Je moet er dus voor waken dat je de toegang tot dat domein niet verbouwt tot een voorziening op afstand. Het wordt dan afstandelijk en daarmee wordt voor mensen in een kwetsbare groep, ouderen bijvoorbeeld, de drempel naar het gemeentehuis steeds hoger.

Wat kan wel goed samen?
Ik ken het voorbeeld van een leerplichtambtenaar die heel goed in regionaal verband kan werken. Voorheen was er een ambtenaar verantwoordelijk die dat werk erbij deed, naast zijn andere taken. Later, in de regio, kwam er een kleine afdeling die gespecialiseerd was in schooluitval en die veel meer oog had voor bepaalde signalen. In dat geval maak je de afweging tussen afstand en professionaliteit en kan het laatste zwaarder wegen.

Is er vooral een financiële prikkel om samen te werken?
Er zijn twee financiële prikkels. Een daarvan is de eenvoudige financiële prikkel ‘het kan goedkoper’. Vaak blijkt dit aan de start van een samenwerking niet te kloppen. Het inrichten van een samenwerking kost geld en tijd. Daarnaast is er nog een andere prikkel: het kan stabieler. Met name op het gebied van sociaal beleid geldt dat. Aan het begin van het jaar is vaak onduidelijk hoeveel mensen een beroep gaan doen op voorzieningen die je aanbiedt. Bij veel van die voorzieningen kun je niet in oktober zeggen: sorry, het potje is leeg. Er liggen verplichtingen voor gemeenten sinds de WMO en de participatiewet. Dat gaat om grote bedragen. En dan is de prikkel niet zozeer dat samenwerken goedkoper is. Door samen te werken nivelleer je de uitschieters. Dat geldt met name in de jeugdzorg, waar je enorme uitschieters hebt. Intramurale zorg voor uithuisgeplaatste kinderen kan oplopen tot tonnen per jaar. Daar is niet tegenop te begroten als individuele gemeente.

Is de ‘samen is het goedkoper’ gedachte voldoende voor een gemeentelijke samenwerking?
Efficiency voordelen aan de inkoopkant kun je ook hebben als je samen inkoopt en dan kun je eigen beleid blijven voeren. Bovendien, berust je erin dat het de eerste paar jaren geld kost om samen te gaan werken. De voordelen moet je op de langere termijn beschouwen. Natuurlijk weegt de financiële overweging mee, maar die zou niet bepalend moeten zijn.  

Wordt er veel geëxperimenteerd met wat wel en niet werkt?
Zeker, zowel in de vorm van samenwerkingsverbanden, als in de invulling van betrokkenheid met deelnemende gemeenten wordt geëxperimenteerd. Het vervelende is dat uit een samenwerkingsverband stappen voor individuele gemeenten vaak niet realistisch is. Het belangrijkste pleidooi richting gemeenteraden is: bezint eer begint.

Het is niet vrijblijvend?
Het is allesbehalve vrijblijvend.

Zijn samenwerkingsverbanden een modedingetje?
Dat is inderdaad de vraag. Het is een gegeven dat het aantal samenwerkingsverbanden de afgelopen jaren sterk is gestegen. En er zijn zelfs bronnen die aangeven dat er inmiddels meer samenwerkingsverbanden zijn dan gemeenten.

Toch is de weerstand onder raadsleden  vaak groot. Dat leidt soms tot andere vormen van samenwerking, zoals inkooporganisaties of kredietbanken, die middels dienstverleningsovereenkomsten voor meerdere gemeenten taken uitvoeren. Belangrijk is dat de gemeenteraden zich bewust worden dat er meerdere vormen van samenwerking mogelijk zijn dan een gemeenschappelijk regeling.

 

Wat zijn de belangrijkste voorbeelden daarvan?

De regeling zonder meer
De meest lichte vorm van samenwerking op grond van de WGR. De basis is een overeenkomst (convenant of bestuursafspraak), waarin de aard en de wijze van samenwerking wordt vastgelegd. Enkele “regionale agenda’s” zijn op deze wijze vormgegeven.

De centrumgemeente
Op basis van een mandaat van de deelnemende gemeenten handelt de centrumgemeente namens omliggende gemeenten. De deelnemende gemeenten blijven verantwoordelijk voor de namens hen uitgevoerde taken. Gemeenten kunnen zo profiteren van schaalvoordelen en expertise bij de centrumgemeente.

Het gemeenschappelijk orgaan
Deze lichte variant van samenwerking  komt niet vaak voor. Het gaat om een regeling voor één bepaald beleidsterrein en een enkelvoudige samenwerking of afstemming. Bijvoorbeeld op het gebied van het onderwijsbeleid of huisvesting. Het orgaan is geen volledige rechtspersoonlijkheid, waardoor medewerkers in dienst blijven/zijn van één of meerdere deelnemers. Het orgaan wordt bestuurd door alleen een dagelijks bestuur en kent dus geen interne verantwoording.

De bedrijfsvoeringsorganisatie
De samenwerking tussen de gemeenten wordt vormgegeven in een zelfstandig rechtspersoon. De organisatie kan dus zelf rechtshandelingen plegen, zoals contracten sluiten en medewerkers aanstellen of ontslaan.

Het heeft een ongeleed bestuursorgaan en kan slechts worden aangegaan tussen colleges van B&W, gedeputeerde staten en dagelijks besturen van waterschappen. De Wet staat deze vorm van samenwerken namelijk alleen toe voor eenvoudige uitvoerende taken en bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld het innen van belastingen, onderhoud groenvoorziening en het inzamelen van afval.

Het openbaar lichaam
De meest voorkomende en tegelijk ook de meest zware vorm van samenwerking. De samenwerking kan worden aangegaan door raden of door colleges van B&W in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Er is een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur.

De samenwerking heeft een rechtspersoonlijkheid. Personeel komt in dienst van de samenwerking, maar blijft ‘gemeenteambtenaar’. Taken kunnen worden gedelegeerd, maar ook gemandateerd. Soms is er een wettelijke plicht, bijvoorbeeld bij Veiligheidsregio, tot het vormen van het openbaar lichaam en mandateren of delegeren van taken.

 

Tycho Jansen is raadsgriffier in de gemeente Reimerswaal en maakt onderdeel uit van de TPC Openbaar Bestuur. Eerder schreef hij in DenkWijzer ‘Gemeenteraden buitenspel’ (DW 2014:1).