Primaat bij nationale parlementen

Onlangs vond er in de Tweede Kamer een debat plaats over een burgerinitiatief van het Burgerforum EU. Het forum maakte zich zorgen over de uitholling van de democratie en het buitenspel zetten van de burger door het overdragen van nationale bevoegdheden aan de EU. Met het burgerinitiatief riep het forum het parlement en de regering op om de ‘sluipende overdracht van bevoegdheden’ aan de EU te stoppen en een referendum te organiseren indien toch nieuwe bevoegdheden worden overgedragen.

Dat Nederlandse burgers zich zorgen maken over de bevoegdhedenoverdracht door de lidstaten aan de Europese Unie, werd voor het eerst duidelijk zichtbaar in het referendum dat in 2005 in Nederland werd gehouden over de Europese ‘Grondwet’. Meer dan 60% van de bevolking stemde hier destijds tegen. In de afgelopen jaren is er echter veel veranderd. De economische en financiële crises hebben ertoe geleid dat er in rap tempo een bankenunie, begrotingsunie en een economische unie worden opgetuigd. Dit zijn drie van de vier pijlers van het raamwerk ter versterking van de bestaande Economische en Monetaire Unie (EMU). Dit raamwerk, dat onder leiding van voorzitter Van Rompuy van de Europese Raad is opgesteld, leidt ertoe dat lidstaten veel strakker dan voorheen gebonden worden aan afspraken over de bankensector, de begroting en het macro-economisch beleid. Afspraken die ook gepaard kunnen gaan met het overdragen van bevoegdheden aan de Europese instituties.


Vierde pijler onderbelicht
De vierde pijler van dit raamwerk blijft wat onderbelicht. Dit betreft het versterken van de democratische legitimiteit en verantwoording van de Europese besluitvorming. Hierbij dient de democratische controle plaats te vinden op het niveau waar beslissingen worden genomen. Voor Van Rompuy betekent dit dat zowel het Europees Parlement als nationale parlementen betrokken moet zijn, zeker waar het budgetrecht van nationale parlementen in het geding is. Tegelijkertijd gaat Van Rompuy uit van een instrumentele visie: de effectiviteit van het beleid staat voorop, de democratische legitimiteit lijkt op de tweede plaats te komen. Van Rompuy lijkt nationale parlementen hierbij als een belemmering te zien; het Europees Parlement zou het Europees belang veel beter kunnen dienen. Het Europees Parlement ziet voor zichzelf ook wel een grotere rol weggelegd: “The Euro is the currency of the European Union. The European Parliament is the parliament of the Union. The European Parliament is the Parliament of the Euro”.[1]


Geen Europees demos
In de visie van de ChristenUnie dient het primaat bij versterking van de democratische legitimiteit juist bij de nationale parlementen te liggen, i.c. de Tweede en Eerste Kamer. Er ontbreekt immers een Europees ‘demos’ en daarnaast is er een gebrek aan bovennationaal vertrouwen van en solidariteit tussen de Europese burgers, aldus ook Sander Luitwieler in zijn boek ‘In verscheidenheid verenigd’.[2] Volgens Luitwieler is dit gebrek te wijten aan het feit dat het Europese integratieproces niet een door burgers, van onderop gedragen proces is geweest. Dit was lange tijd geen probleem, het integratieproces kon steunen op een soort welwillende consensus. Maar de recente verdieping van de EMU, die gepaard gaat met maatregelen die veel burgers niet kunnen volgen en waarbij bovendien grote financiële overdrachten tussen lidstaten plaatsvinden, roepen weerstand op bij een groeiende kritische massa, aldus Luitwieler. De beproefde ‘outputlegitimiteit’, waarbij het Europese beleid door middel van concrete resultaten wordt gelegitimeerd, volstaat niet meer.

Versterking aan de voorkant
De legitimiteit van de Europese besluitvorming moet dus ‘aan de voorkant’ versterkt worden. De Raad van State heeft vorig jaar ook gewezen op de noodzaak hiervan.[3] Door de veranderingen in het begrotingsbeleid in het kader van het Europees Semester moeten lidstaten nu al in april een concept-begroting indienen bij de Europese Commissie. Dit staat op gespannen voet met het budgetrecht van het parlement en het Nederlandse parlementaire begrotingsproces dat op Prinsjesdag formeel van start gaat. Daarnaast wijst de Raad van State op de parallelle Europese structuren die zijn ontstaan (het Europese noodfonds ESM en de rol van de ECB bij het Europese bankentoezicht), waarbij de besluitvorming onvoldoende democratisch gelegitimeerd is.  Het eerder genoemde burgerforum heeft daarnaast terecht gewezen op de sluipende overdracht van bevoegdheden aan de EU, waarbij onomkeerbare stappen worden genomen.

Salamitactiek
Een recent voorbeeld van een voorstel voor deze bevoegdhedenoverdracht betreft de zogenaamde bindende contracten tussen de Europese Raad, de Europese Commissie en de lidstaten. Hiermee zouden Raad en Commissie beleidsmaatregelen en economische hervormingen kunnen afdwingen die lidstaten moeten nemen. Mede dankzij een motie van de ChristenUnie zijn deze bindende contracten voorlopig van tafel, maar ze komen ongetwijfeld weer terug op de Europese agenda, in andere bewoordingen en met garanties dat nationale parlementen voldoende betrokken zullen worden. Europese besluitvorming vindt immers vaak plaats via een beproefde ‘salamitactiek’ waarbij steeds kleine stapjes worden gezet richting een meer politieke unie. Als parlement moet je dan voortdurend op je hoede zijn.

Versterking legitimiteit
Zoals gezegd vormen nationale parlementen de primaire politieke omgeving van burgers waarlangs de legitimiteit van de Europese besluitvorming gewaarborgd dient te worden. Zolang besluitvorming voornamelijk plaatsvindt in de intergouvernementele Europese Raad is het in eerste instantie een zaak van nationale overheden om de legitimiteit van de besluitvorming te waarborgen, door gedragen nationale standpunten in te brengen in de Raad. In de afgelopen jaren is er in Nederland, deels ook in reactie op de voorstellen van Van Rompuy, steeds meer aandacht gekomen voor het versterken van de Europese democratische legitimiteit. De Tweede Kamer heeft een position paper opgesteld, waarmee een speciale rapporteur in overleg treedt met parlementen in andere lidstaten om te kijken waar samengewerkt kan worden. Ook in de Eerste Kamer, waar de nadruk sterker op goede wet- en regelgeving ligt, wordt nagedacht over dit onderwerp.[4] De eerder genoemde Raad van State en de Algemene Rekenkamer hebben adviezen uitgebracht en er volgt nog een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Maar uiteindelijk is het aan de nationale parlementen zelf om concrete stappen te zetten om de democratische legitimiteit van de Europese besluitvorming te versterken.


Kom met een kaderwet
Het idee van een zogenaamde Artikel 13-conferentie, een uitvloeisel van de vierde pijler van Van Rompuy, waarbij nationale parlementen en het Europees Parlement samen afspraken maken over verdeling van rollen en bevoegdheden heeft volgens de Raad van State vooral een deliberatief karakter en zal geen potten kunnen breken. Ook de interparlementaire bijeenkomsten op allerhande terreinen zijn vooral bedoeld om informatie uit te wisselen. Het Nederlandse parlement moet dan ook het heft in eigen handen nemen en allereerst de eigen positie richting de regering versterken. Het voorstel van Eerste Kamerlid Roel Kuiper voor een soort kaderwet voor de goedkeuring van Europese wet- en regelgeving kan hierbij behulpzaam zijn.

Nu is het zo dat de verplichtingen van de regering en de bevoegdheden van de Eerste en Tweede Kamer in het kader van besluitvormingsprocedures over Europese aangelegenheden verspreid liggen in diverse wetten en regelingen (bijvoorbeeld goedkeuringswetten) en afspraken (bijvoorbeeld het door de ChristenUnie bepleitte behandelvoorbehoud). Er is momenteel geen duidelijk kader waarin de bevoegdheden van het parlement bij Europese besluitvormingsprocedures zijn vastgelegd. Dit betekent dat het parlement elke keer opnieuw met de regering moet onderhandelen over de wijze waarop het parlement betrokken wordt. Daarnaast bevatten de verschillende goedkeuringswetten van Europese verdragen (zoals recent het Begrotingsverdrag en ESM-verdrag) ieder bepalingen over de verplichtingen van de regering en de bevoegdheden van het parlement. Het idee van de kaderwet is om deze verplichtingen en bevoegdheden samen te brengen en wettelijk vast te leggen, zodat de positie van het parlement ten opzichte van de regering verduidelijkt en versterkt wordt.

Gele kaarten
Een ander voorstel betreft de versterking van de zogenaamde subsidariteitstoets (gele-kaartprocedure), die in het Verdrag van Lissabon werd geïntroduceerd. Hiermee kan een tweederde meerderheid van de nationale parlementen een voorstel van de Europese Commissie terugsturen als zij van mening is dat het voorstel in strijd is met het subsidariteitsbeginsel. Dit beginsel gaat over de vraag of de EU bevoegd is om wetgeving te maken op een bepaald terrein. Dit is tot nu toe slechts een paar keer voorgekomen, onder andere omdat de drempel relatief hoog ligt en de reactietermijn kort is, maar ook omdat niet alle parlementen het belang van deze procedure voldoende op waarde schatten. In opdracht van de Tweede Kamer wordt nu onderzocht hoe deze procedure versterkt kan worden. De ChristenUnie pleit er hierbij voor nationale parlementen wetgevingsvoorstellen ook op proportionaliteit moeten kunnen toetsen.


Akkoord met referendum
Tot slot dient er een herbezinning plaats te vinden op de wijze waarop de overdracht van bevoegdheden aan de EU getoetst kan worden aan de Grondwet. Bij een Europees verdrag met bepalingen die afwijken van de Grondwet, moet het parlement met ten minste tweederde meerderheid goedkeuring verlenen. Maar bij de eerder genoemde lidstaatcontracten is van een verdragswijziging (nog) geen sprake en lijkt er dus sprake te zijn van een staatsrechtelijk tekort. Terwijl hier mogelijk een onomkeerbare overdracht van bevoegdheden plaats kan vinden. Bovendien dient deze verdere integratie samen te gaan met draagvlak onder de bevolking. Zolang dit er niet is, en zolang andere voorgestelde drempels niet op een meerderheid kunnen rekenen, kan een referendum een noodzakelijke drempel zijn. Daarom kon de ChristenUnie ook onder voorwaarden akkoord gaan met het voorstel van het Burgerforum EU om een referendum te organiseren indien nieuwe bevoegdheden worden overgedragen.

 

Drs. Pim Roza is beleidsmedewerker Europese Zaken bij de Tweede Kamerfractie van de ChristenUnie

 



[1] European Parliament, Reflection note ‘Democratic scrutiny for the euro’, 6 December 2012

[2] Luitwieler, S., In verscheidenheid verenigd; Een positief-kritische visie op de Europese Unie, 2013

[3] Raad van State, Voorlichting over democratische controle op hervorming economisch bestuur in Europa, 2013

[4] zie ook het artikel van Roel Kuiper en Harmjan Vedder in Denkwijzer 2013-3.