Leve de provincie!

Door Herman Sietsma


Terecht hebben de christelijke partijen vanouds sterk geïnvesteerd in de politiek van gemeenten en provincies. In het domein van de fysieke taken is de provincie belangrijker dan voorheen. Daar zijn principiële elementen (over scheppingsbeheer, duurzaamheid, rentmeesterschap) actueler dan ooit. Alle redenen voor burgers om het kiesrecht uit te gaan oefenen en voor gekozen bestuurders om werk te maken van het geloof in de kracht van provincies.


Verkiezingen voor Provinciale Staten zijn zoiets als verplichte gymnastiekoefeningen; je weet dat het goed is voor je, maar echt enthousiast word je er niet voor en vaak denk je dat het niet helpt. Provincies spreken niet tot de verbeelding en informeert u maar eens in uw omgeving: er zijn weinig burgers die weten waarover de statenverkiezingen in uw specifieke provincie  gaan.

De oorzaken ervan liggen verschillend. De provinciale politiek heeft ontegenzeggelijk een zwak politiek profiel (wanneer gaat het in de statenzaal over waarden?), maar de oorzaak ligt veel dieper. De afgelopen decennia is de nationale politiek op het gebied van het binnenlands bes tuur onvoldoende gericht geweest op een betekenisvol en effectief middenbestuur. Ik bedoel daarmee dat taken en bevoegdheden die worden uitgeoefend in het domein tussen de centrale en de lokale overheid diffuus zijn georganiseerd. Daardoor kregen provincies nauwelijks profiel en waren (en zijn) ze in hun functioneren voortdurend afhankelijk van onderhandelingen met andere autoriteiten. Ik ga dit verderop toelichten. Eerst iets over de Werdegang van de Nederlandse provincies.

 

Na Napoleon
Tijdens de Franse bezetting had de politicus Gijsbert Karel van Hogendorp zijn schets voor een nieuwe constitutie al klaar. Hij wilde in verschillende opzichten terug naar de voor-Franse tijd met sterke gewesten die weliswaar niet soeverein zouden zijn – de sinds 1798 met behulp van de Fransen gevestigde eenheidsstaat stond niet ter discussie - maar wel een grote mate van zelfstandigheid zouden bezitten. Een aardige illustratie hiervan is dat volgens hem de koning in alle statenzalen zou moeten worden ingehuldigd; alsof de Koning niet zou heersen over een Nederlands volk, maar over negen provinciale 'volken' .[i]

Van Hogendorp vond in de grondwetscommissie zijn tegenstander in  minister W.F. van Maanen. Deze Van Maanen was een politiek-kameleontisch fenomeen (hij kon zonder blikken of blozen switchen van het ambt onder Franse bezetting  naar de nieuwe,  van Fransen bevrijde, orde van het Koninkrijk. Van Maanen was – evenals de Koning zelf - een voorstander van een sterke eenheidsstaat die boven de provinciale positie uitging. Dat was begrijpelijk omdat de Republiek mede te gronde was gegaan door het eindeloze  marchanderen en dwarsliggen van provincies; men leze er de mistroostige analyses van de raadpensionarissen van Slingelandt  en van de Spiegel op na.[ii]

Er kwam in de Grondwet van 1814 en 1815 (na de samenvoeging met België) weliswaar een bepaling over provinciale autonomie en medebewind, maar in de praktijk stelde de provinciale zelfstandigheid weinig voor. Er waren geen (organieke) wetten die aan de provinciale en lokale besturen een juridische positie verstrekten en evenmin bestond er ministeriële verantwoordelijkheid; de Koning kon met zijn Koninklijk Besluiten regelen wat hij wilde en hij wilde veel (men leze de adembenemende biografie van Jeroen Koch[iii]). En dan had hij altijd nog zijn gouverneurs; de Koning aarzelde niet hen in te schakelen om te voorkomen dat er hem onwelgevallige Kamerleden dreigden te worden afgevaardigd.


Toename provinciale activiteit
Op basis van de nieuwe Grondwet van 1848 kon Thorbecke de wetten maken die een behoorlijke organisatie van het binnenlands bestuur mogelijk maakten: de Kieswet van 1850, de Provinciale wet van 1850 en de Gemeentewet van 1851.

Maar ook in de periode erna is er opvallend weinig provinciaal beleid tot stand gekomen. De oprichting van een provinciale waterstaat in Zuid-Holland – toch niet de minst waterrijke provincie - moest in 1873 door Provinciale Staten worden afgedwongen; het college van Gedeputeerde Staten zag er de zin niet van in. Pas bij de publieke nutsvoorzieningen (gas-, water- en elektriciteitsbedrijven, gezondheidszorg, ruimtelijke ordening) vanaf het begin van de 20e eeuw hebben provincies zich ontwikkeld; vooral na de Tweede Wereldoorlog namen de provincies hun aandeel in de groei van overheidstaken.[iv] Aan het begin van de 21e eeuw zien we een sterke toename van provinciale activiteit: in de regionale economie,  het natuurbehoud,  de landbouw,  de gebiedsontwikkeling, de infrastructuur en het openbaar vervoer.  Het `sociale domein` is door de provincies prijsgegeven,  mijns inziens ten onrechte .[v]

Ik  wil inzoomen op twee specifieke staatkundige aandachtspunten, namelijk de vraag hoe wij de provincie als fenomeen beoordelen en de positie van de provincie te midden van allerlei autoriteiten.


De provincie als gemeenschap?  
Ligt er in de inrichting van ons openbaar bestuur een normatief element besloten? Is de positie van en de indeling in gemeenten en provincies een puur functioneel vraagstuk of zijn er in de bestuurlijke organisatie waarden aan de orde die om een bredere beoordeling vragen dan een puur functionele?

Als we provincies en gemeenten uitsluitend beschouwen als een middel, namelijk een  instrument om tot productie van beleid te komen, zou  er exclusief-rationele een kosten-batenanalyse mogelijk zijn:  wat is de optimale schaal van een provincie?  Zijn provincies eigenlijk wel noodzakelijk? (overigens is deze 'rationele' benadering  nog ingewikkelder dan het lijkt; bestuurskundige analyses van voor- en nadelen van gemeentelijke herindeling wijzen bv. steevast uit dat berekende voordelen tegenvallen en dat  nadelen grotere invloed hebben dan verwacht). 

Maar een provincie is (evenals een gemeente) niet alleen een  middel voor beleidsproductie, maar  ze heeft ook een intrinsiek doel: burgers die zich op een bepaald territoir bevinden kunnen burgerschap ontwikkelen. Stemmen voor de regionale volksvertegenwoordiging en liefst ook partijpolitieke en maatschappelijke participatie zijn daarvan  is daarvan een uiting. Deze burgers hebben dus  méér gemeenschappelijk dan hun positie als consument of subject van overheidsbestuur.

We zien op provinciale schaal duidelijke voorbeelden van waarden die verbonden zijn met  regionale identiteit;  in Friesland, Zeeland, Groningen, Brabant of Limburg, maar ook in Drenthe en Overijssel – en zelfs in Utrecht en Holland - is deze kenbaar. De provinciale wimpel aan de huizen, de toenemende belangstelling voor het eigen landschap, de politieke geschiedenis en de regionale  cultuurhistorie, de vraag naar streekproducten: de toegenomen interesse voor het eigen gebied levert als het ware de contramal op van de toenemende mondialisering en vluchtigheid.


Tekentafeloptimisme
Het zij toegegeven: streekproducten leiden nog niet tot een provinciale gemeenschap, al is een definitie van dat begrip moeilijk te geven. En er is in de christelijke politiek wel eens met te grote woorden gesproken over het normatieve element in de bestuurlijke organisatie; alsof grenzen van gemeenten en provincies een eigen principiële betekenis hebben. Men vergeet dan veelal hoe deze grenzen ooit tot stand kwamen; niet krachtens goddelijke opdracht maar door veroveringszucht van bisschoppen, hertogen en koningen. Dat neemt niet weg dat die grenzen veelal een duurzame ontwikkeling onder Gods leiding hebben mogelijk gemaakt die dankbaar kan worden herinnerd en benut.

Eerst waren er lokale en regionale gemeenschappen, daarna pas de Staat;  vanuit de provincies is met de Unie van Utrecht (1579) de grondslag voor de staat gelegd, niet omgekeerd. Bij die (historisch-rijke) situatie kan en moet door een overheid in haar beleid  worden aangesloten door de burgers niet alleen als consumenten, maar ook als verantwoordelijke staatsburgers te zien en hen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid in de concrete lokale en regionale situatie.[vi]

Bij de splitsing van Holland in 1840 verzette Groen van Prinsterer zich hevig, omdat hij meende dat –nog steeds- de staat gevormd werd door de lagere rechtsgemeenschappen (en niet omgekeerd). De Provinciale wet van 1850 kon evenmin zijn goedkeuring wegdragen omdat de wet ten aanzien van de  provinciale zelfstandigheid (“een der teederste punten van het vaderlandsche staatsregt”)  tekort schoot.[vii] Ook latere  christelijke politici hebben soms te zware woorden  gesproken over gemeentelijke herindelingen.

Maar respect voor bestaande begrenzingen, eerbied voor het historisch gegroeide en voor de kracht van de lokale samenleving kan behoeden voor mechanisch tekentafeloptimisme. En hoe verrassend actueel is deze benadering in een tijd dat we op zoek zijn naar de gemeenschap nu de verzorgingsstaat met zijn bedachte structuren is vastgelopen!


Omringende autoriteiten
Wie onze Grondwet leest, onderkent een verrassende eenvoud van ons openbaar bestuur: er is een eenheidsstaat, er zijn provincies en gemeenten. De wet bepaalt welke taken bij provincies en gemeenten behoren; taken die gemeenten te boven gaan worden door provincies uitgevoerd.

Was het maar zo eenvoudig! Met name vanaf 1945 is een toenemende complexiteit ontstaan omdat allerlei (regionale) taken door gemeenten samen worden uitgevoerd, soms met, soms zonder de provincie. Ook kwamen er bijzondere besturen (autoriteiten) voor specifieke taken. De wetgeving van de laatste jaren heeft aan deze onduidelijkheid in sterke mate bijgedragen.


1. Grootstedelijke regio's

Ik noem in de eerste plaats de grootstedelijke regio’s, die sinds 1994 beschikken over een eigen regionaal bestuur met bevoegdheden op het gebied van het regionaal openbaar vervoer en de  infrastructuur. De provincies waar deze gebieden gelegen zijn (de regio’s Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Arnhem-Nijmegen, Eindhoven en Twente, later ook Zuid-Limburg)  oefenen dus voor deze regio’s – de kerngebieden  in hun provincie - niet  de bevoegdheden uit die elders wel door provincies worden uitgeoefend. De gezamenlijke gemeenten besturen de regio, maar burgers (verkiezingen) komen daaraan niet te pas.

 Inwoners van Amsterdam mogen dus stemmen voor de Provinciale Staten die géén bevoegdheid hebben ten aanzien van  het openbaar vervoer in hun regio. Het bestuur dat wèl  gaat over het openbaar vervoer (de stadsregio) kent echter geen verkiezingen!

Het was de bedoeling dat deze regio’s een tijdelijk karakter zouden hebben en zouden opgaan in stadsprovincies. Dat is evenwel – we schrijven over omstreeks het jaar 2000 - mislukt en 15 jaar na het échec ervan worden nu de restanten (de zogenaamde plusregio’s)
eindelijk opgeruimd.


2. Vervoerregio's
Er dreigt een voortzetting van de stadsregio-discussie rond de vervoerregio’s. Met name in Zuid- en Noord-Holland gaat het verdwijnen van de stedelijke regio’s gepaard met introductie van een nieuw fenomeen: de vervoerregio. Een functioneel samenwerkingsverband dat taken, bevoegdheden en middelen van het Rijk krijgt toebedeeld maar waaraan –opnieuw- de democratische component ontbreekt. “Bestuurlijke exoten” noemt Commissaris Remkes van Noord-Holland dit nieuwe fenomeen terecht.  Het is de vraag of deelname van de provincie in een vervoerregio recht doet aan haar constitutionele positie als democratisch regionaal orgaan bij uitstek.


3. Veiligheidsregio
In de derde plaats de veiligheidsregio: het bestuurlijk orgaan dat de inzet van de parate diensten aanstuurt. Ook dit orgaan functioneert op regionale, soms provinciale schaal, maar een link met het provinciebestuur, laat staan democratische invloed van Provinciale Staten, ontbreekt. Als men hierbij rekent dat er inmiddels een nationale politie is die in regio’s is georganiseerd waarop de provinciale politiek geen invloed heeft, dan is duidelijk dat het domein orde en veiligheid geheel aan provincies is onttrokken. In Nederland is dit vanzelfsprekend, maar in andere Europese landen niet. 


4. Omgevingsdiensten
Als vierde de omgevingsdiensten voor taken op het gebied van milieu en eventueel ook bouwen en wonen.  Taken die de gemeentegrenzen inmiddels verre overstijgen en die in afzonderlijke samenwerkingsorganen, waarin de provincies deelnemen, worden ondergebracht. Ook voor deze diensten geldt inmiddels een verplichte samenwerking waardoor feitelijk het Rijk een zware vinger in de regionale problematiek krijgt.[viii]


In al deze autoriteiten heeft het provinciebestuur, dat constitutioneel is gelegitimeerd tot het voeren van regionaal bestuur, geen of een marginale positie.

Nu moet worden onderkend dat de moderne complexe maatschappij vraagt om samenwerking van partijen in netwerkconstructies. Wie echter analyseert om welke reden en op welke wijze bovenstaande 'autoriteiten' tot stand zijn gekomen, kan niet anders dan concluderen dat er is onderhandeld en gemarchandeerd tussen rijk, provincies en steden waarbij de constitutionele logica niet steeds voorop heeft gestaan. Dat de kiezer het niet meer kan volgen en dat leden van Provinciale Staten relatief weinig positie in het regionaal bestuur hebben is hiervan het gevolg.


Afsluiting 
Er gaat in provincies gelukkig veel goed; in de regionale economie, de ruimtelijke ontwikkeling, natuurbehoud, infrastructuur en openbaar vervoer. De positie van provincies verkeert ook niet in een vacuüm; zo is er nadrukkelijk verband tussen de ontwikkeling van 'Europa' en de positie van provincies.

Er is alle reden trots te zijn op en dankbaar te zijn voor onze provincies. Behalve hun beleidsresultaten bieden ze gelegenheid voor identificatie voor burgers en kunnen ze bijdragen aan gemeenschapszin. De actuele problematiek van de verzorgingsstaat  is lastig maar ook kansrijk; we kunnen oude, beproefde patronen herontdekken en activeren. Provinciaal zelfbewustzijn, niet alleen van bestuurders en volksvertegenwoordigers maar vooral van burgers, kan ons land verder helpen.

 

Herman Sietsma is bestuurder-adviseur in het publiek domein en voormalig algemeen directeur van de provincie Utrecht. Hij staat nummer 4 op de ChristenUnie-kandidatenlijst voor de Eerste Kamer.


[i] De zeven bekende provinciën uit de tijd van de Republiek (Gelderland, Holland, Zeeland, Utrecht, Friesland, Overijssel en Stad en Lande (Groningen) en de twee 'nieuwe' , Brabant en Drenthe.  

 

[ii] Vgl. J.R. Thorbecke, Simon van Slingelandt’s toeleg om den staat te hervormen, in Historische schetsen, ’s-Gravenhage, 1860.

 

[iii] Jeroen Koch, Koning Willem I 1772-1843, Amsterdam, 2013

 

[iv] Vgl. F.A. Helmstrijd c.s., De provinciale wet honderd jaar, Alphen aan den Rhijn, 1950

 

[v] De ruimte voor een toelichting ontbreekt hier, kortheidshalve zij verwezen naar par. 1.2 uit het model-programma 2015-2019

 

[vi] Dit impliceert niet dat de “organische gedachte”, verdedigd door A. Kuyper, onverkort zou moeten worden  gevolgd; zoals A.J. Verbrugh aangeeft bestaat dan het risico dat de overheid aan de kant afwacht wat “eruit groeit”, Universeel en Antirevolutionair I, 187-188. Vgl. A. Kuyper,  Ons Program Hilversum, 1907, 158-184

 

[vii] Zie G. Groen van Prinsterer, Adviezen in de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Utrecht, 1856, 340-349

 

[viii] Vgl. D.J. Elzinga, Omgevingsdienst is pseudo-deconcentratie, Binnenlands Bestuur 9 mei 2014