De stad wint, de regio verliest


Groeiende ongelijkheid ondermijnt maatschappelijke stabiliteit


Door Peter Mulder

N.a.v.

  • Joseph E. Stiglitz – The Price of Inequality. How Today’s Divided Society Endangers Our Future. NewYork/London: Norton, 2012
  • Carl. E. Nightingale, Segregation. A Global History of Divided Cities. Chicago, University of Chicago Press, 2012

Wat beschouwt u als de belangrijkste opgaaf voor politici? De vraag werd onlangs (19 oktober 2013) door NRC Handelsblad gesteld aan de Amerikaanse hoogleraar economie Robert Shiller. Shiller was in Nederland voor een al lang geplande lezing, en toevallig had hij een paar dagen ervoor de Nobelprijs voor economie gewonnen. Hij gaf een verrassend antwoord, dat onze serieuze aandacht verdient. Ik bespreek in dit artikel twee belangrijke boeken die erop ingaan.

Robert Shiller krijgt de Nobelprijs voor zijn onderzoek naar de manier waarop prijzen op effectenbeurzen en huizenprijzen tot stand komen. Hij heeft laten zien dat psychologie en irrationaliteit een belangrijke rol spelen bij prijsvorming op markten. Anders geformuleerd: hij heeft aangetoond dat mensen in het economisch verkeer zichzelf en elkaar iets kunnen wijsmaken, domme dingen doen en zichzelf onterecht rijk kunnen rekenen. Het gevolg is dat er zeepbellen ontstaan op markten: prijzen nemen een hoge vlucht, maar hebben steeds minder met de werkelijkheid te maken. Het is algemeen bekend dat zeepbellen mooi zijn en hoog kunnen vliegen, maar ook dat ze vroeg of laat – meestal vroeg – knappen. Op basis van zijn inzicht in het ontstaan van economische zeepbellen voorspelde Shiller de internetbubbel in 2000 en de ineenstorting van de Amerikaanse huizenmarkt in 2007 – daar waar verreweg de meeste economen compleet verrast werden door deze crises.

Gevraagd naar zijn belangrijkste advies voor politici zou je dus iets verwachten als: pas op voor zeepbellen op markten; let er op dat markten niet altijd gelijk hebben; pak de banken strenger aan, beperk tophypotheken. Niets van dat alles. Wat beschouwt u als de belangrijkste opgaaf voor politici? Shiller’s verbluffende antwoord: “Het grootste gevaar vind ik de groeiende ongelijkheid tussen arm en rijk.” Om te vervolgen: “Dat geldt ook voor Nederland. De computertechnologie verandert de wereld zo snel. Nederland was altijd een stabiel land, maar ook hier kan een groeiende ongelijkheid tot instabiliteit leiden.”

Toenemende ongelijkheid

Deze boodschap verdient het om serieus genomen te worden. Iemand die dat al een poosje doet is de Amerikaanse topeconoom Joseph Stiglitz, ook Nobelprijswinnaar (2001). Zijn meest recente boek – The Price of Inequality – is er helemaal aan gewijd. Het boek gaat over ongelijkheid in de VS, en daar is alle reden voor. Stiglitz rekent voor dat in de jaren voorafgaand aan het uitbreken van de crisis in 2008 meer dan 65% van de toename van het nationaal inkomen in de VS ging naar de top 1% inkomens. Tijdens de crisis, in 2010, wist deze top 1% maar liefst 93% van de toename van het nationaal inkomen binnen te harken. Ondertussen daalde de gemiddelde huizenprijs in de VS tussen 2006 en 2011 met ongeveer 35%, een harde klap voor mensen met forse hypotheeklasten – een aanzienlijk deel van de Amerikaanse bevolking. En na een klein dipje in 2008 was de verhouding tussen het inkomen van een CEO en dat van een gewone werknemer in 2010 weer terug op het niveau van voor de crisis: 243 tot 1. De top 1% inkomens in de VS verdienen in een week 40% meer dan de laagste 20% inkomens in een jaar verdienen.

Ongelijkheid leidt tot instabiliteit

Verschil mag er wezen, zegt Stiglitz, want het is goed dat verschil in ijver en talent beloond wordt, maar dit gaat te ver. En het is niet zonder risico: een dergelijk niveau van inkomensongelijkheid, maar vooral de snelle groei van de kloof tussen rijk en arm, zet de stabiliteit van een samenleving op het spel. Met Amerikaans gevoel voor het grote gebaar wijst hij op de recente lotgevallen van de elite in Egypte en Tunesië, die uit hun paleizen is verjaagd door de opstand van de massa. Het lot van de top 1% is verbonden met dat van de overige 99%, zo waarschuwt Stiglitz.

Nu is Stiglitz sterker in zijn rol van econoom dan in die van profeet, en in de VS is de meest zichtbare manifestatie van onvrede vooralsnog beperkt gebleven tot de tentjes van de Occupy beweging. Maar hij heeft een punt met het verbinden van ongelijkheid aan instabiliteit. Spannender echter is zijn constatering dat de Amerikaanse droom – iedereen kan van krantenjongen miljonair worden – definitief een mythe is geworden: ook in de VS geldt dat veruit de meeste mensen die voor een dubbeltje geboren worden zich niet opwerken tot kwartje. En dat heeft gevolgen voor de samenleving en de nationale identiteit, zeker in de VS.

Nivelleren: een Nederlands feestje

Vergeleken met de VS is Nederland een plat land. Nivelleren is hier al heel lang een feestje: in internationaal perspectief zijn de sociaal-economische verschillen tussen mensen in Nederland klein. En op wereldschaal neemt de inkomensongelijkheid sterk terug doordat het afgelopen decennium enkele honderden miljoenen mensen zich uit de armoede hebben gewerkt, vooral in China en India. Het wordt steeds moeilijker om de Derde Wereld aan te wijzen op de wereldkaart, de kloof tussen het rijke Noorden en het arme Zuiden wordt langzaam maar zeker iets uit het verleden. Rijke Russen en Chinezen kopen tegenwoordig bijvoorbeeld huizen en verblijfsvergunningen in de EU, en aanzienlijke aantallen Portugezen emigreren op dit moment naar voormalige koloniën als Mozambique en Angola terwijl Angolees oliekapitaal wordt geïnvesteerd in de zwakke Portugese economie.

Verstedelijking en segregatie

Ongelijkheid is natuurlijk niet alleen een kwestie van inkomen. Stiglitz erkent dit, maar zelden is dit op papier beter duidelijk gemaakt dan in het magistrale boek Segregation – A Global History of Divided Cities van Carl Nightingale. Een heel ander boek dan dat van Stiglitz, geschreven door een historicus, over een op het eerste gezicht heel ander onderwerp. Maar ook Nightingale maakt zich druk over ongelijkheid, en terecht. Immers, de meerderheid van de mensheid woont in de stad en hun aantal  groeit snel: elke dag(!) trekken in de wereld 180.000 mensen naar de stad. Nightingale laat fraai zien dat veelvoorkomende en veelbesproken vormen van ongelijkheid een ruimtelijke dimensie hebben. Hij richt zich vooral op raciale ongelijkheid, die vaak nauw samenhangt met inkomensongelijkheid. In veel steden vertaald ongelijkheid zich in segregatie. Zaken die voor verdeeldheid in steden zorgen zijn, in de woorden van Nightingale, onder meer (12),

“muren, hekken, poorten, checkpoints en wegblokkades, spoorlijnen, snelwegen, tunnels, rivieren, kanalen, bergkammen, gedemilitariseerde zones, wegblokkades, gewelddadige bendes, terrorisme, de politie, legers, een avondklok, paswetten, sloopwerkzaamheden, gedwongen verhuizingen, bestemmingsplannen, gescheiden ontwikkeling van private bouw en volkshuisvesting, gated communities, aparte gemeentelijke overheden en fiscale systemen, ongelijke toegang tot grondbezit en krediet, beperkingen ten aanzien van immigratie”.

Lange termijn gevolgen van ruimtelijk beleid

Nightingale laat voor een keur aan steden door de geschiedenis heen zien hoe dergelijke zaken al dan niet doelbewust zorgen voor ongelijkheid en segregatie in de stedelijke samenleving, met verregaande gevolgen voor het welzijn van mensen en de stabiliteit van de samenleving. De mooiste hoofdstukken gaan over de ruimtelijke scheiding van etnische groepen in Johannesburg ten tijde van de apartheid en in het Chicago van de jaren ’20. In Johannesburg was dat het gevolg van expliciet overheidsingrijpen, in Chicago gebeurde dit veel subtieler, via het marktmechanisme met hulp van vernuftige wetgeving die de toegang tot krediet en landbezit en daarmee tot huizenbezit reguleerde. Vele decennia later is de ruimtelijke kloof tussen rijk en arm en tussen zwart en blank nog steeds pijnlijk zichtbaar in beide steden. Een belangrijke observatie hierbij is dat ruimtelijk beleid lange termijn consequenties heeft, onder meer omdat (het bezit van) onroerend goed van nature relatief duurzaam is.

Nederlandse situatie

In internationaal perspectief zijn in Nederland ook de ruimtelijke verschillen, zoals tussen de stad en het platteland of tussen verschillende buurten binnen een stad, relatief klein. Kijk maar naar de enorme verschillen in Parijs tussen het centrum en de banlieus aan de rand, of de leegloop van het Franse platteland waar vaak halve dorpen te koop staan. Er zijn in ons land maar zeven buurten waar de bevolking voor meer dan 75% van niet-westerse komaf is en deze concentratiewijken lijken in niets op de gevaarlijke ghetto’s uit spannende films. Bovendien suburbaniseren migranten waardoor de rest van Nederland qua etnische diversiteit steeds meer op de grote steden gaat lijken. Omgekeerd zien we dat middenklasse gezinnen weer terugkeren naar de grote stad.

De stad wint, de regio verliest

Maar dit gezegd hebbende, moeten we de verschillen in Nederland niet onderschatten. Verschillen die bovendien toenemen. De huidige aandacht in de politiek voor krimpgebieden en toenemende tegenstellingen binnen grote steden is dus goed te begrijpen. Binnenlandse migratie zorgt voor een forse herverdeling van de bevolking: in 1860 woonde bijna 19% van de Nederlandse bevolking in Noord-Nederland, terwijl dit in 2013 bijna is gehalveerd tot pakweg 10%. Bovendien is deze migratie selectief naar leeftijd en opleiding: jongeren en hoger opgeleiden zijn veel mobieler en concentreren zich in steden. Dit gaat ten koste van andere gemeenten in Nederland: de stad wint, terwijl de regio verliest.

Bovendien geldt dat in plaatsen met een grotere economische dichtheid werknemers met vergelijkbare kenmerken meer verdienen: recent onderzoek toont aan dat in Nederland een verdubbeling van de economische dichtheid voor lager opgeleiden leidt tot een 3% hoger loon, voor middelbaar- en hoger opgeleiden is dit 4% tot 10%. Tegelijkertijd zijn dit ook de steden waar de arbeidsmarkt aan de onderkant ‘dichtbevolkt’ is. Dit creëert binnen grote steden een tegenstelling.

Binnen en buiten de ring

Ook binnen florerende steden nemen de verschillen toe. Zo is in Amsterdam met name het verschil tussen het gebied binnen en buiten de ring de afgelopen twee decennia flink toegenomen. Den Haag kent het verschil tussen zand en klei en in Haarlem is er een relatief scherp onderscheid tussen oost en west Spaarne. In sterke mate is dit te herleiden tot een ruimtelijke sortering van bevolkingsgroepen naar opleidingsniveau: binnen de ring in Amsterdam domineren de hoger opgeleiden, buiten de ring de lager opgeleiden. Eén van de redenen is dat huiseigenaren met een hoog inkomen in de nabijheid van stedelijk erfgoed en de daarbij behorende voorzieningen willen wonen, en ook dichtbij andere huishoudens met hoge inkomens.

Sociaal-economische scheidslijnen

Dat zijn nog steeds geen ‘Amerikaanse toestanden’, maar toch is het nuttig om ons te laten inspireren door Stiglitz’ verbinding tussen ongelijkheid aan instabiliteit. Immers, ook in een relatief plat en welvarend land kunnen die verschillen uit de hand gaan lopen, zoals twee jaar geleden in Londen en enkele maanden terug in Stockholm, een keurige stad in het rustige en welvarende Zweden. De populariteit van zowel de PVV als de SP in steden als Rotterdam en de krimpregio’s van Nederland is een belangrijk signaal dat ook in Nederland sociaal-economische scheidslijnen onvrede en spanningen in de hand werken.

Overheidsbeleid in Nederland is er traditioneel op gericht geweest om de economische en sociale gelijkheid binnen Nederland te bevorderen, bijvoorbeeld door middel van het plaatsen van overheidsdiensten in gebieden met afnemende werkgelegenheid, spreiding van immigranten, sociaal woningbouwbeleid in grote steden, stadsvernieuwing in achterstandswijken, etc. Het door de ChristenUnie bedongen openhouden van de kazerne in Assen in het recente begrotingsakkoord is een typisch voorbeeld van deze politieke reflex. Dat is fijn voor Assen en goed voor de kiezersgunst in Noord-Nederland, maar is – in meer algemene zin – dergelijk beleid ook goed voor Nederland?

Vliegwieleffect

Voor het beantwoorden van die vraag vraagt het economisch denkraam aandacht voor het bestaan van zogeheten externe effecten van de clustering van mensen in steden c.q. de Randstad. De keuze van mensen om in steden te gaan wonen heeft namelijk niet alleen gevolgen voor de persoon in kwestie, maar ook voor derden. Dit laatste, externe, effect kan zowel positief als negatief zijn. Positieve externe effecten ontstaan als creatieve, hoogopgeleide mensen clusteren in de stad: het stimuleert innovatie omdat ze leren van elkaar, er ontstaan schaalvoordelen omdat ze samenwerken, en de productiviteit neemt toe omdat ze zich kunnen specialiseren. Dit vertaalt zich in meer welvaart en dit leidt tot typische stedelijke voorzieningen zoals theaters, ateliers, persoonlijke dienstverlening en specialistische winkels, die op hun beurt ook weer een aantrekkingskracht uitoefenen op mensen met hogere inkomens. Dit vliegwieleffect leidt tot krachtige, slimme steden die van groot belang zijn als motor van nationale welvaart. Zo beschouwd is clustering – en dus toenemende ongelijkheid – dus goed, niet alleen voor de stad maar zelfs voor het platteland en ook voor lager-opgeleiden die banen gecreëerd zien worden als afgeleide van de dynamiek aan de stedelijke bovenkant van de arbeidsmarkt: slimme mensen in glimmende kantoorpanden creëren immers vacatures voor schoonmakers en bewakers.

Gevolgen voor krimpregio’s

Maar dat is niet het hele verhaal. Er zijn ook negatieve effecten in de vorm van versterkte armoede in krimpregio’s door geringe kansen op goede scholing, beperkte kwaliteit van voorzieningen, verhoogde criminaliteit, et cetera. En dus is de vraag naar de optimale mate van menging en clustering complex - en ook politiek. Meer vrijheid ten aanzien van locatiekeuze via toegenomen marktwerking op de woningmarkt, zoals recentelijk bijvoorbeeld bepleit door wethouder Wiebes in Amsterdam, zal clustering van soortgenoten naar verwachting doen toenemen. De baten daarvan voor hoger opgeleiden zijn naar verwachting substantieel, maar de externe kosten in de achterblijvende gebieden dienen in een totale evaluatie te worden meegenomen. Opvallend genoeg is over de verwachte omvang van deze externe kosten minder bekend dan over de verwachte omvang van de externe baten. Wel is bekend dat het moeilijk is om met beleid tegen de economische stroom in te roeien: ondanks forse subsidies gedurende decennia gaat het niet goed met Delfzijl en Zeeuws-Vlaanderen, en de verhuizing van een deel van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) naar Heerlen jaren geleden heeft de neergang van die stad niet kunnen stuiten. Het lijkt ook onwaarschijnlijk dat die open kazerne van Assen een florerende stad gaat maken. Zelfs Nederland is niet maakbaar. Ruimtelijk beleid dat de economische en sociale gelijkheid binnen Nederland wil bevorderen vergt, naast bescheidenheid, op zijn minst ook goed nadenken over het eigene en specifieke van een (krimp)regio en accepteren van de onmogelijkheden om regio’s te kneden naar eigen wensen.

Geen natuurverschijnsel

Op heel verschillende manieren laten Stiglitz en Nightingale in hun boeken zien dat groeiende ongelijkheid geen natuurverschijnsel is, maar het gevolg van een ingewikkeld samenspel tussen imperfecte markten en imperfecte overheden. Sinds de tijd van Adam Smith is de economische wetenschap veranderd: de lofzang op de perfecte markt heeft plaatsgemaakt voor analyses van marktimperfecties. Net als Robert Shiller heeft ook Joseph Stiglitz een Nobelprijs gewonnen (in 2001) voor zijn analyse van imperfecte markten. En beide heren waarschuwen nu voor de risico’s van ongelijkheid. Dat is geen toeval. Nightingale’s meesterwerk herinnert eraan dat ongelijkheid, zeker in Nederland, wellicht meer onderwerp is van ruimtelijk beleid dan van inkomenspolitiek.

Dr. Peter Mulder is universitair docent economie aan de Vrije Universiteit Amsterdam

© WI ChristenUnie