De Eerste Kamer: hoe verder?


De senaat moet direct gekozen worden door het volk


Door Roel Kuiper en Harmjan Vedder

Er is veel discussie over de Eerste Kamer. Het kabinet werkt aan een notitie over haar rol en positie. De senaat is volop in ontwikkeling. Een zelfbewuste maar politiek terughoudende Eerste Kamer versterkt de parlementaire democratie. Meer parlementair onderzoek, meer aandacht voor Europa en directe verkiezingen geven invulling aan die eigenstandige rol.

De Eerste Kamer kan zich de afgelopen jaren verheugen in een bovengemiddelde belangstelling. Met enige regelmaat wordt een fluweelrood perslint door de monumentale hal van de Kamer gespannen om een menigte verslaggevers, fotografen en cameramensen op afstand te houden. Zoveel aandacht was men tot nu toe niet gewend in de senaat, met uitzondering van enkele spannende debatten en tumultueus verlopen nachtelijke vergaderingen. Door de minderheidspositie van Rutte I (2010-2012) en Rutte II (2012 - )  in de senaat, is meer dan ooit de schijnwerper op de Eerste Kamer komen te staan. Dat leidt inmiddels ook tot een nieuwe – de zoveelste – discussie over rol, functie en betekenis van Eerste Kamer. Er zal een kabinetsnotitie over het onderwerp komen en ook de Eerste Kamer wil zich bezinnen op haar eigen rol. De ChristenUnie is altijd voorstander geweest van de Eerste Kamer. Als huis van heroverweging zorgt ze voor een gezonde vertraging in het woelige proces van politieke besluitvorming en draagt zo bij aan de zorgvuldigheid van wetgeving. Maar de Eerste Kamer is ook politiek orgaan en als zodanig onmiskenbaar in ontwikkeling. Met dit artikel willen we daarop reflecteren en bijdragen aan de discussie over de toekomstige ontwikkeling van de Eerste Kamer.  

Een ongelukkige start

Dat Nederland bij de grondwet van 1815 een tweekamerstelsel en een senaat zou krijgen, sprak niet vanzelf. Toen koning Willem I op 30 november 1813, na een periode van Franse overheersing, op Scheveningen landde als soevereine vorst van het nieuwe Koninkrijk der Nederlanden, lag de bestuurlijke en staatsrechtelijke inrichting daarvan nog op de tekentafel. Van Hogendorp, de architect van de nieuwe Grondwet van 1815, had aanvankelijk grote bezwaren tegen de ‘hindermacht’ van een tweekamerstelsel. Een bicameraal systeem naar Brits voorbeeld was een wens van Koning Willem I, die daarin gesteund werd door de Belgische landsdelen die aan het Koninkrijk waren toegevoegd. De Staten-Generaal werd opgedeeld in een Tweede en een Eerste Kamer ‘ten einde alle overijling in de raadplegingen te voorkomen’.[1] De leden van de Eerste Kamer werden benoemd door de Koning, die via die weg een indirect veto kreeg over alle wetsvoorstellen. De senaat kende daardoor een ongelukkige start. Ze werd gezien als ‘menagerie de roi’ (de dierentuin van de koning). Haar bestaan was niet gedreven door parlementaire overwegingen of een wens van burgers, maar diende ter verzekering van het belang van de vorst. Dat heeft de ontwikkeling tot een senaat met eigen functie in ons staatsbestel in belangrijke mate gehinderd.

Groei naar zelfstandigheid

Rond de grondwetherziening van 1848 gingen opnieuw stemmen op om de ‘dierentuin’ dan maar te sluiten. Van de architect van de staatkundige hervormingen uit 1848, de liberaal Thorbecke, is bekend dat hij de Eerste Kamer het liefst zag verdwijnen. En ook de oervader van de christelijke politiek in Nederland, Groen van Prinsterer, was kritisch op het functioneren van de Eerste Kamer. Het voornaamste verwijt dat hij de Eerste Kamer maakte was dat zij geen ‘zelfstandigheid’ had en dat was een juiste typering voor de toenmalige situatie. De regering wist bij monde van de kundige minister van Justitie Donker Curtius echter met succes het tweekamerstelsel te verdedigen. Dit moest gepaard gaan met een nieuwe positionering van de Eerste Kamer in het parlementair bestel. De grondwetherziening van 1848 maakte een einde aan de kroonbenoeming van Eerste Kamerleden en daarmee werd een voorzichtige stap gezet naar een stevigere en breder gedragen rol in ons parlementaire stelsel.[2] Voortaan kozen de leden van Provinciale Staten de leden van de Eerste kamer. Deze ‘getrapte’ verkiezing is sindsdien de vaste regel gebleven.[3]

Senaat vs. torentje

De parlementaire bevoegdheden van de Eerste Kamer worden in de Grondwet beschreven. Deze zijn beperkter dan de bevoegdheden van de Tweede Kamer[4], maar uiteindelijk dienen alle formele wetten de Eerste Kamer te passeren en beschikt de Eerste Kamer over een vetorecht. Dit laatste betekent dat de vertrouwensregel ook geldt voor de Eerste Kamer. Die vertrouwensregel wordt echter doorgaans niet in stelling gebracht als het gaat om het kabinetsbeleid als geheel. De Eerste Kamer stemt geen kabinetten weg, maar spreekt een veto uit bij individuele wetten. Regeerakkoorden worden voorgelegd aan de Tweede Kamer, niet aan de Eerste. De fracties in de Eerste Kamer zijn formeel niet gebonden aan een Regeerakkoord en ook niet aan parlementaire akkoorden. De erkenning van de politieke betekenis van dergelijke akkoorden, ook in de Eerste Kamer, berust op de erkenning van het politieke primaat van de Tweede Kamer, die direct gekozen wordt en over meer parlementaire bevoegdheden beschikt. Niettemin kan de Eerste Kamer wetsontwerpen verwerpen. Uiteraard kan het dan voorkomen dat een wetsvoorstel zo cruciaal en betekenisvol is voor het functioneren van een kabinet dat bij het afstemmen van een wet in de Eerste Kamer ook het kabinet moet overwegen of het zijn ontslag moet aanbieden. Dat is gebeurd bij het veto over de gekozen burgemeester, een kroonjuweel van D66, in ‘De Nacht van Van Thijn’ (2005). 

Senaat te politiek?

Als er gesproken wordt over de ‘politisering’ van de Eerste Kamer dan kan dit geen verwijt zijn dat de Eerste Kamer gebruik maakt van haar bevoegdheden. Een beter en intensiever gebruik van die bevoegdheden kan in omstandigheden zelfs gewenst zijn. In de Eerste Kamer zelf bestaat de opvatting dat de kwaliteit van wetgeving onder druk staat en wetten soms ‘kapot geamendeerd’ in de Eerste Kamer arriveren en stevige reparatie nodig is. De Eerste Kamer probeert met het oog daarop maximaal gebruik te maken van haar bevoegdheden. Er worden meer novelles (voorstellen tot wetswijziging) en moties aangenomen in de Eerste Kamer dan ooit tevoren. Ook neemt de informatiebehoefte van de senaat toe, wat onder meer blijkt uit het gebruik van het instrument van hoorzittingen en eigen parlementair onderzoek.

Een ongewenste politisering treedt op wanneer de Eerste Kamer de Tweede Kamer naar de kroon gaat steken of nog eens dunnetjes over doet wat al in de Tweede Kamer is gedaan. De Eerste Kamer moet in de luwte opereren om effectief te zijn, ze moet zich richten op kwaliteit en uitvoerbaarheid van wetgeving en beleid, en verdieping aanbrengen in de bezinning op politieke en staatkundige vraagstukken. Zo kan ze een parlementaire achterwacht zijn die nuttig is en eigen impulsen uitzendt. Ongewenste politisering is het als het primaat van de Tweede naar de Eerste Kamer verschuift, een ontwikkeling die helaas werd uitgelokt door  de formatie van Rutte II. Het politieke lot van een kabinet wordt dan in handen gelegd van de Eerste Kamer. Terecht roept dat vragen op bij een groot publiek dat de zin van een tweekamerstelsel dan niet meer begrijpt. Ongewenste politisering kan ook het gevolg zijn van slordige omgang met onze parlementaire instituties. De PVV werkt daar helaas aan mee door in de Eerste Kamer moties van wantrouwen in te dienen tegen het kabinet als geheel. Daarvoor is de Eerste Kamer niet de aangewezen plaats.  

De rol van de Eerste Kamer in de formatie

De vertrouwensregel moet aanleiding zijn om de Eerste Kamer op een of andere manier te betrekken bij kabinetsformaties. Daarom was de gangbare formulering bij formaties dat er gezocht moest worden naar een ‘vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal’. In 2012 nam de Tweede Kamer de regie over de formatie uit handen van het staatshoofd en verdween ook die formulering uit de formatieopdracht. De gesprekken over de formatie, die in het verleden meestal plaatsvonden in de ministerskamer van de Eerste Kamer, werden demonstratief verplaatst naar het gebouw van de Tweede Kamer. De aandacht voor de Eerste Kamer in het formatieproces, werd daarmee nog verder gemarginaliseerd. Dat bleek de inleiding tot een ernstige inschattingsfout: het kabinet Rutte II kan als minderheidskabinet in de Eerste Kamer niet effectief werken. Het zou wat ons betreft daarom verstandig zijn als de formulering over vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal als vaststaande regel  terugkeert in toekomstige formatieopdrachten. Om een antagonisme tussen beide Kamers te voorkomen moet die formatie weer onder regie van de Koning plaatsvinden.

Terugzendrecht

De ontwikkeling van de laatste jaren wijst erop dat de Eerste Kamer een meer zelfbewuste rol speelt in het parlementair stelsel. Als dat betekent dat ze gebruik maakt van haar eigen bevoegdheden heeft de Eerste Kamer daartoe het volste recht en is het wellicht ook gewenst dat ze deze rol speelt. De snelle omloop van beleid, de ‘volatiliteit’ van de politiek, de kwaliteit van de wetgeving en de verhouding tot Europese wet- en regelgeving vragen om een meer actieve Eerste Kamer. Maar een Eerste Kamer die intensief gebruik maakt van haar bevoegdheden kan met alle goede bedoelingen in conflict komen met de Tweede Kamer. Dat dreigt nu al te gebeuren rond het wetgevingsproces. De Eerste Kamer kan niet amenderen, ook al lijkt de novelle-praktijk zich in die richting te ontwikkelen. Uiteindelijk heeft de Eerste Kamer slechts de keus tussen aanvaarden of verwerpen[5].

Varianten

Met het oog op deze onbevredigende situatie wordt regelmatig gepleit voor een terugzendrecht van de Eerste Kamer. Hiervan bestaan verschillende varianten, maar in de kern komt het erop neer dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel dat ze onvolwaardig vindt en eigenlijk zou willen amenderen kan terugzenden naar de Tweede Kamer. Dat moet dan uiteraard eenmalig, met redenen omkleed en met aanwijzing van wat er verbeterd zou moeten worden. De Tweede Kamer zou die verbeteringen dan moeten doorvoeren en komen tot een aangepast wetsvoorstel. De vraag is wat daarna moet gebeuren. Moet het wetsvoorstel opnieuw aangeboden worden aan de Eerste Kamer, zodat deze haar vetorecht behoudt, of doet de Tweede Kamer het wetsvoorstel na terugzending af en verliest de Eerste Kamer haar vetorecht? Het tweede traject vergt grondwetswijziging en is gevoelig voor politisering. Het terugzendrecht kan dan een route voor smalle regeringscoalities worden om wetsvoorstellen er via de Tweede Kamer alsnog door te drukken en de Eerste Kamer buiten spel te zetten. De Eerste Kamer dient het vetorecht te behouden, maar kan wel afspreken dat na een tweede ronde door de Tweede Kamer niet nog eens een zware derde lezing in de Eerste Kamer zal plaatsvinden. Onder deze condities lijkt het terugzendrecht alleszins aanvaardbaar.

Extra taken: Europa...

De Eerste Kamer ontwikkelt zich, maakt intensiever gebruik van eigen bevoegdheden en stelt zich de laatste jaren zelfbewuster op. Aan die ontwikkeling leveren gewijzigde politieke, staatkundige en internationale omstandigheden een bijdrage. Een goed voorbeeld daarvan is de toegenomen aandacht voor Europese wetgeving. Het Verdrag van Lissabon geeft beide Kamers van de Staten-Generaal een gelijke positie met betrekking tot het toetsen van het Europese wetgevingsprogramma. Hierin is van een politiek primaat van een van de Kamers geen sprake, de behandeling is ook niet ‘volgtijdelijk’ (eerst de Tweede Kamer dan de Eerste), maar ‘gelijktijdig’. Het toetsen van Europese wet- en regelgeving wordt een steeds groter onderdeel van het werk van nationale parlementen. De Raad van State heeft vorig jaar gewezen op een nog altijd bestaand ‘democratisch gat’ dat opgevuld kan worden als parlementen zich nadrukkelijker kwijten van hun taak met betrekking tot Europa. Voor de Eerste Kamer zou hier een belangrijke aanvullende taak kunnen liggen. Terwijl de Tweede Kamer zich nog altijd het sterkst richt op Nederland en nationale politieke discussies, zou de Eerste Kamer zich meer kunnen ontfermen over het toetsen van Europese wet- en regelgeving. Gezien haar taakopvatting zou dit op de weg van de Eerste Kamer liggen. Er is al eens gepleit voor een parlementaire Europadag. De Eerste Kamer zou die extra dag moeten toevoegen aan wat ze nu al doet om gerichter en concreter vorm te geven aan de toetsing van wat uit Europa komt en al dan niet omgezet moet worden in nationale wetgeving.  

... en parlementair onderzoek

Een andere ontwikkeling is de intensivering van parlementair onderzoek door de Eerste Kamer. In 2011-2012 is voor het eerst in de geschiedenis van de senaat een Parlementair Onderzoek uitgevoerd naar de hele privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. Dit onderzoek kwam voort uit een nieuwe informatiebehoefte van de Eerste kamer. Het onderzoek richtte zich niet op politieke verantwoordelijkheid, maar op parlementaire besluitvorming en kwaliteit van beleid. Op deze manier is parlementair onderzoek naar bredere wetgevingsthema’s een goed aanvullend instrument. Ook andere senaten in Europa kennen een eigen onderzoekstraditie en de Eerste Kamer heeft al aangegeven open te staan voor vervolgprojecten. Het zou goed zijn als op dit punt meer van bestaande mogelijkheden gebruik wordt gemaakt.

Senaat direct verkiezen

Zoals hierboven blijkt, zijn wij niet bang voor een Eerste Kamer die volop gebruik maakt van haar bevoegdheden. Een zelfbewuste senaat kan bijdragen aan de kracht van de parlementaire democratie. Gelet op het feit dat de Eerste Kamer het zware middel van het veto op wetgeving kent, is het de vraag of ze niet zou moeten beschikken over een steviger kiezersmandaat. Zou de Eerste Kamer niet gewoon direct gekozen moeten worden door de bevolking? Volgens sommigen is het onwenselijk wanneer een direct gekozen Eerste Kamer een meer actuele afspiegeling kan vormen van het electoraat en op grond daarvan tegen een eveneens direct gekozen Tweede Kamer ingaat. Dan zou er een conflict tussen beide Kamers ontstaan. Maar dat kan niet het probleem zijn. De Eerste Kamer heeft nog altijd een beperkte macht, gelet op haar bevoegdheden ten opzichte van de Tweede Kamer. Zolang de Eerste Kamer het politieke primaat van de Tweede Kamer erkent is er niet veel aan de hand.

De vraag zou moeten zijn of de bevolking niet een meer rechtstreekse invloed moet hebben op de samenstelling van de Eerste Kamer. Dat zou de Eerste Kamer een duidelijke democratische basis verschaffen en het ongelukkige begin in de negentiende eeuw goed maken. Zeker als de Eerste Kamer meer taken op zich gaat nemen, zijn rechtstreekse verkiezingen wenselijk. Gelet op het feit dat de Eerste Kamer een vaste zittingstermijn kent van vier jaar, kan ze bovendien een stabiliserende factor zijn in het parlementaire bestel. Om te voorkomen dat directe senaatsverkiezingen uitdraaien op een tussentijds referendum over kabinetsbeleid kan in dat kader ook worden overwogen om steeds een deel van de Eerste Kamer te herkiezen, zoals dat ook voor de grondwetswijziging van 1983 gebruikelijk was. In elk geval verbeteren rechtstreekse verkiezingen de democratische legitimatie van de grondwettige bevoegdheden van de Eerste Kamer. De bevoegdheden van de senaat waarborgen daarbij wat ze is en moet zijn: Kamer van toetsing en reflectie, hoeder tegen overijling en huis van heroverweging.


Roel Kuiper is fractievoorzitter van de Eerste Kamer-fractie van de ChristenUnie. Harmjan Vedder is medewerker van de Eerste Kamer-fractie van de ChristenUnie


[1] Bert van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995,  Sdu uitgevers, Den Haag, 1998, p. 37.

[2] Voor een goed overzicht van de geschiedenis van de senaat zie het proefschrift van Bert van den Braak, getiteld ‘De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995’ (zie noot 1) of zijn beknoptere overzichtsartikel in de bundel De Eerste Kamer. De andere kant van het binnenhof: toen, nu, straks van Vliegenthart en Van Raak (red.), Aspekt, Soesterberg, 2011, vanaf p. 31.

[3] Wel werd een aantal maal de Grondwet gewijzigd om de zittingsduur van de senaat te verkorten, van 9 jaar uiteindelijk naar 4, en werd de gespreide verkiezing van de Eerste Kamer geschrapt, waardoor voortaan de samenstelling van de Eerste Kamer door één verkiezing in zijn geheel wijzigde.

[4] Het recht van amendement en initiatief zijn voorbehouden aan de Tweede Kamer.

[5] In uitzonderlijke gevallen kan door de regering een novelle aan de Kamer worden aangeboden, waarmee de wet op aangelegen punten wordt aangepast.

© WI ChristenUnie