Decentraliseren kun je leren


Door Bas Lont

De afgelopen jaren is met enkele decentralisaties in het fysieke domein begonnen. De komende tijd staan er een aantal decentralisaties in het sociale domein op het programma. In dit artikel probeer ik te verduidelijken waar die decentralisatiedrang wortelt, welke wettelijke regels het decentralisatieproces beheersen en welke politieke afwegingen er gemaakt worden bij een decentralisatie.

In Nederland hebben gemeenten en provincies (decentrale overheden) een zelfstandige positie in het staatbestel. Er bestaat een hiërarchie van wetten en regels, niet van bestuursorganen.[1] In de Grondwet is deze spanning te zien in art. 124 dat enerzijds laat zien dat ‘hun huishouding’ aan decentrale overheden wordt overgelaten (autonomie), en anderzijds regelt dat ‘regeling en bestuur’ kunnen worden gevorderd (medebewind). De Grondwet (GW), Provincie- (Pw) en Gemeentewet (Gw) en de Financiële verhoudingswet (Fvw) zijn het raamwerk voor de  onderlinge verhouding tussen de overheden.

Van centralisatie naar decentralisatie

Veel overheidstaken zijn begonnen als autonome taak van een decentrale overheid, maar zijn vervolgens overgenomen door de centrale overheid. Als het beleid op rijksniveau is uitontwikkeld of bezuinigingen dwingen tot keuzen, dan wordt het beleid gestopt (deregulering) of overgedragen aan decentrale overheden (decentralisatie). Dit zijn processen van tientallen jaren. Cynisch gezegd is decentralisatie dus het terugbezorgen van taken bij decentrale overheden met meer regels, maar minder geld.

Wettelijke waarborgen

De wetgever heeft een aantal wettelijke waarborgen in het leven geroepen op bestuurlijk en financieel gebied en op het terrein van de informatie-uitvraag om dit cynisme geen grond te geven.

1. Bestuur: hoe minder rijksregels hoe beter

Op bestuurlijk vlak is het de taak van de minister van BZK de beleidsvrijheid van decentrale overheden te bevorderen. Deze minister moet vroegtijdig in nationale beleidsvoornemens betrokken worden en kan bedenkingen kenbaar maken als zaken in strijd zijn met het decentralisatiebeleid (116 Gw, 114 Pw). Hij heeft geen veto, het is een politieke afweging wat de mate van decentralisatie is. Daarnaast moet de minister decentralisatie bevorderen. Alleen als een taak niet doelmatig of doeltreffend door de gemeenten respectievelijk een provincie gedaan kan worden, komt het Rijk in beeld (117 Gw, 115 Pw).

Het Rijk kan met gering ingrijpen doelmatig- en doeltreffendheid herstellen en hoeft niet meteen een taak zelf te gaan uitvoeren. De laatste tijd is verplichte gemeentelijke samenwerking ‘in’ om dit te bevorderen, zoals met de verplichte regionale brandweer en de omgevingsdiensten voor vergunningen. Belangrijkste streven is dat de externe effecten van beslissingen gevoeld worden door de verantwoordelijke. Dat kan met regels (zie de overlegverplichtingen in de RO), maar ook met financiële middelen.

2. Financiën: hoe vrijer besteedbaar hoe beter

De wet steltfinanciële voorwaarden aan decentralisaties. De Fvw houdt het in artikel 2 nog algemeen als zij bij elke wijziging van taken inzicht vraagt in de financiële gevolgen en de bekostigingswijze voor decentrale overheden - dat kan dus ook ‘eigen geld’ zijn. De Gw (art 108) en Pw (109) stellen onomwonden dat kosten van medebewind voor decentrale overheden door het Rijk moeten worden vergoed.

Bij de financiering van decentrale overheden geldt de zogenaamde voorkeursvolgorde, waarin beleidsvrijheid het ordenende principe is. Bestedingsvrijheid zorgt er voor dat de euro besteed wordt aan de doelen die de lokale gemeenschap het meest nodig vindt. Het mooiste is als er belastinggebied wordt overgedragen (rijksbelasting omlaag, lokale belastinggebied groter). Dan ligt de genoten baat (theater, park) het dichtst bij de last (belasting) en zal de afweging tussen deze twee het beste verlopen. Daarna volgt de uitkering in het gemeente- en provinciefonds. Deze fondsen zijn eigenlijk grote vereveningsmachines. Grote steden krijgen extra geld voor centrumvoorzieningen ten bate van de regio, rijke gemeenten worden gekort ten bate van de arme, enzovoort. Tot slot is er de specifieke uitkering. Bij deze uitkering is het Rijk verantwoordelijk voor de besteding en deze zal dat dwingend voorschrijven aan gemeenten.

3. Informatie:  koppel informatie aan verantwoordelijkheid

Tot slot van onze opsomming van wettelijke waarborgen is er nog de informatie die opgevraagd wordt door de rijksoverheid van decentrale overheden. De systematische uitvraag van informatie moet vastgelegd worden in wet- en regelgeving (119 Gw, 117 Pw). De spelregelkaarten interbestuurlijke informatie bieden een handig stappenplan dat doorlopen kan worden.[2] De hoofdlijn van deze kaarten is: vraag slechts wat je nodig hebt voor je verantwoordelijkheid, vraag niet frequent uit (één keer per looptijd van de regeling) en vraag niet iedereen alles (maak gebruik van een steekproef).

Het evenwicht van bestuur, financiën en informatie[3]

Elke decentralisatie dient met deze drie knoppen een zo decentraal werkend stelsel te maken. Neem bijvoorbeeld de jeugdzorg. Eén van de problemen in het huidige stelsel is dat gemeenten te weinig prikkels hebben om de doorstroom naar zwaardere jeugdzorg te voorkomen. Op dat moment verschuift de verantwoordelijkheid en bekostiging namelijk naar provincie.

Voorbeeld: jeugdzorg

In het regeerakkoord is onder andere daarom afgesproken dat de hele jeugdzorg een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden. Het lijkt een eenvoudige oplossing omdat op die manier doorschuiven naar een andere overheid onmogelijk is geworden. Maar is hiermee de doelmatige en doeltreffende uitvoering van met name de zwaardere zorg gerealiseerd? Hoe kunnen ruim 400 gemeenten ruim 20 vestigingen van gesloten jeugdzorg aansturen en financieren? Je kunt kiezen uit verplichte regionale of zelfs landelijke samenwerking via een WGR. Of je kunt de taken door gemeenten laten uitbesteden en inkopen bij de gemeente met een instelling binnen haar grenzen. Maar mag deze gemeente deze instelling ook sluiten? En wie is verantwoordelijk voor het  kind en de financiering van de zorg als het kind naar een instelling verhuist en dus niet meer in de gemeente woont? En dan hebben we het nog niet gehad over de informatie. Het Rijk zal informatie willen hebben om de Kamer te kunnen informeren over hoe het nu gaat met het stelsel. Kinderen zijn echter een kwetsbare groep. Zal bij een incident het antwoord van de minister geaccepteerd worden dat "hij over het stelsel gaat en de gemeenten verantwoordelijk zijn voor individuen"?

Slot

Het is telkens weer maatwerk en zoeken welk evenwicht tussen deze drie knoppen het beste is. Hopelijk helpt deze schets het speelveld beter begrijpen en werkt ze uitnodigend om mee te doen in de decentralisatiediscussie.

Bas Lont is politiek secretaris van de ChristenUnie Utrecht (stad) en werkzaam geweest bij de afdeling Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen van het ministerie van BZK.



[1] "Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen". Eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, paragraaf 3.3 (2006).

[3] Voor degenen die meer willen lezen over (de toekomst van) het stelsel van bestuurlijke en financiële verhoudingen, kunnen hun hart ophalen bij “Het BIF-stuk” http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/publicaties/2013/04/12/het-bif-stuk.html

© WI ChristenUnie