Geen actief burgerschap zonder zeggenschap


Over de kanteling van overheid naar samenleving


Door Wouter Beekers

Steeds vaker kijkt de overheid naar de burger. Het Rijk wil zijn eigen taken afbouwen en geeft de lokale samenleving nieuwe verantwoordelijkheden. Streven naar inbreng van burgers past in de christelijk-sociale traditie. Maar zonder meer zeggenschap zal er van dit streven weinig terechtkomen.

De burger staat in de politieke spotlights. En de aandacht voor de burger zal alleen maar toenemen in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van maart volgend jaar. Onder het mom van decentralisatie hebben gemeentelijke overheden meer verantwoordelijkheden gekregen, bijvoorbeeld op het gebied van zorg, wonen en welzijn. Dit decentralisatiebeleid is ten dele gebaseerd op overwegingen van kostenbesparing en efficiëntie. Maar daarbij speelt ook de gedachte dat het goed is als burgers zich actiever opstellen in hun lokale omgeving.

Actief burgerschap is een thema uit het hart van de christelijk-sociale politiek. Zij is immers altijd op zoek (geweest) naar een gezond evenwicht tussen maatschappelijke kringen. Maar wat betekent meer verantwoordelijkheid voor de burger in deze tijd? Welke verantwoordelijkheden kunnen worden overgedragen? Op welke manier? Zitten mensen daar wel op te wachten? En heeft de overheid dan helemaal geen rol meer?

Gelukkig hoeft de ChristenUnie deze vragen niet alleen te beantwoorden. Vorig jaar publiceerden de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de  Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) een drietal onderzoeksrapporten over dit thema met diepgravende analyses en concrete aanbevelingen.

Kansen voor christelijk-sociale politiek

De rapporten laten zien dat de geesten rijp zijn voor een grondige bezinning op de rolverdeling tussen staat, markt, maatschappelijke organisaties en de burger. Sinds de jaren zeventig wordt algemeen erkend dat de verzorgingsstaat een te grote omvang heeft bereikt. De uitbreiding van haar taken heeft gezorgd voor inefficiëntie, bureaucratie en onhoudbare kostenstijgingen. Bovendien leidt de verzorgingsstaat niet tot actief burgerschap, maar veeleer tot ‘welvaartsconsumentisme’.

In het zoeken naar een alternatief voor de verzorgingsstaat kreeg aanvankelijk vooral de markt meer ruimte. New Public Management was populair, de overheid privatiseerde en stimuleerde marktwerking. Maar de afgelopen jaren rezen steeds meer vragen over de heilzaamheid van de markt. Daarbij speelde de kredietcrisis een rol, maar ook het falen van geprivatiseerde staatsbedrijven of vercommercialiseerde maatschappelijke organisaties. Zo ontstond meer aandacht voor de rol van burgers en maatschappelijke organisaties, naast staat en markt.

Voor de christelijk-sociale politiek biedt deze tijd een uitgelezen kans. Meer dan welke politieke traditie ook heeft zij altijd gezocht naar een gezond evenwicht tussen staat, markt en samenleving. Haar beginselen van soevereiniteit in eigen kring en subsidiariteit geven daaraan uitdrukking. Zo sprak ARP-politicus Pieter Sjoerds Gerbrandy in 1953 over de ‘talloze krachten’ die in de samenleving aanwezig waren en ‘duizendmaal meer waard zijn dan honderd wetten’. Een halve eeuw later benadrukte premier Balkenende het belang van burgerschap: ‘mogen, kunnen en willen deelnemen aan de samenleving’. Onder invloed van de ChristenUnie werkte zijn laatste kabinet aan een Handvest Burgerschap, dat door zijn vroegtijdige einde niet gerealiseerd werd. In 2011 besloot de senaat tot het houden van een parlementaire enquête naar de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, niet toevallig een initiatief van ChristenUnie-senator Egbert Schuurman en uitgevoerd onder leiding van Roel Kuiper. De huidige tijd biedt de ChristenUnie de kans om haar politieke gedachtegoed te vertalen in beleid en zo een voorhoederol te spelen in het zoeken naar nieuw overheidsbeleid.

Gulzig bestuur

Daarom is lezing van de genoemde onderzoeksrapporten ChristenUnie-politici en bestuurders van harte aanbevolen. Ze kennen elk een eigen insteek. In het SCP-rapport, Een beroep op de burger, wordt een balans opgemaakt van de stand van zaken. Het planbureau nam ruim tien onderwerpen onder de loep: van opvoeding tot veiligheid, van zorg tot inburgering. In de andere twee rapporten staan beleidsaanbevelingen voor de toekomst centraal. De ROB is relatief bondig en kent een supplement met interessante reacties en uitwerkingen op deelgebieden. De WRR doet in Vertrouwen in burgers gedetailleerde suggesties voor een goede relatie tussen overheid, organisaties en burgers in de toekomst. De praktijkstudie en de aanbevelingen zijn het lezen meer dan waard.

De analyses van de adviesorganen vertonen veel gelijkenissen. Een gedeelde constatering is die dat het de overheid erg moeilijk valt burgers en maatschappelijke organisaties meer verantwoordelijkheid te geven. De hoogleraar Willem Trommel muntte daarvoor het begrip ‘gulzig bestuur’. Het geloof in maatschappelijke maakbaarheid is achterhaald verklaard, maar toch neemt de bestuurlijke bemoeizucht nog steeds toe. Al is de overheid op tal van terreinen al bezig verantwoordelijkheden af te stoten aan burgers en maatschappelijke organisaties voor de uitvoering van publieke taken, toch wil zij de zeggenschap over deze uitvoering in handen houden. Het SCP vat deze constatering kort en krachtig samen in zijn slotzin: ‘De burger moet meer zelf doen, maar heeft meestal niet meer te vertellen’.

Zeggenschap cruciaal

Het blijkt moeilijk uit deze ‘gulzige’ reflex te ontsnappen. Een prachtig voorbeeld geeft de ROB, die haar rapport schreef op verzoek van de vorige minister van Binnenlandse Zaken, Liesbeth Spies. De minister vroeg naar een advies hoe de overheid de uitvoering van haar beleid kan ‘vermaatschappelijken’. Het komt haar op een berisping te staan van de adviesinstelling. De ROB maakt duidelijk er geen sprake is van ‘vermaatschappelijking’ van overheidstaken, maar dat de verzorgingsstaat juist teveel maatschappelijke taken in zich heeft opgezogen. Bovendien stelt zij dat burgers niet gevraagd kan worden deel te nemen aan de uitvoering van beleid zonder dat zij zeggenschap krijgen in het besluitvormingsproces.

Deze ‘bestuurlijke gulzigheid’ geldt net zo goed voor maatschappelijke organisaties. Zij zijn in de regel ontstaan als burgerinitiatieven, maar onder invloed van processen van schaalvergroting en professionalisering is de inbreng van burgers (ouders, patiënten, huurders, vrijwilligers, enzovoorts) zwakker geworden. Ze spreken veel over een betere verankering in de samenleving en het betrekken van ‘stakeholders’ bij hun werk, maar ook zij vinden het moeilijk daadwerkelijk zeggenschap uit handen te geven.

Soorten burgers

De onderzoeksrapporten zijn relatief positief over de vraag of burgers zelf wel meer verantwoordelijkheid willen en kunnen nemen. Zij maken onderscheid tussen verschillende houdingen van burgers (ieder in eigen bewoordingen). Beleidsmakers richten zich vaak op de ‘verantwoordelijken’ en ‘volgzamen’, maar de groepen ‘pragmatici’ en ‘critici’ groeien volgens de onderzoekers. Die groepen committeren zich meestal niet voor lange tijd en organiseren zich niet in verenigingen, zoals vroeger gebruikelijk was. Maar wanneer het praktisch zo uitkomt of als er een gedeeld gevoel van onbehagen is, worden zij nog steeds gezamenlijk actief, al is dat vaak kortstondig. 

Het is de kunst voor overheid en organisaties om ruimte te bieden aan deze verschillende en veranderende stijlen van burgerschap. In de genoemde rapporten zijn zeker zeven bruikbare aanbevelingen te vinden voor een goede benadering van burgers door politici, bestuurders en professionals.

Aanbeveling 1. Overheid laat los, reguleer pas als nodig

Nederland heeft een vitale civil society met veel veerkracht. Nodig zijn politici, bestuurders en ambtenaren die het zelfoplossend vermogen van de samenleving erkennen in hun denken en handelen en terughoudend durven zijn om de leiding te nemen wanneer problemen ontstaan.

Om die verandering te stimuleren spreekt de ROB niet over ‘burgerparticipatie aan overheidsbeleid’, maar ‘overheidsparticipatie aan de samenleving’. Zij stelt voor om die overheidsparticipatie via een trap met verschillende treden te laten verlopen. Zo mogelijk moet ze loslaten, oftewel niets doen. Is haar optreden nodig dan in de eerste plaats faciliterend of stimulerend. Communicatie is daarbij een belangrijk instrument. Pas als het niet anders kan zal zij pas moeten regisseren of zelf reguleren. Samengevat: wees terughoudend maatschappelijke problemen op te lossen: laat los, faciliteer of stimuleer zo nodig maatschappelijke actie, zie wetgeving en regulering als laatste optie.

2. Geef maatschappelijke organisaties de ruimte

Ook in de relatie met maatschappelijke organisaties moet de overheid meer terughoudendheid betrachten. In veel gevallen wil de overheid haar eigen normen aan maatschappelijke organisaties opleggen. Het gelijkheidsbeginsel gaat regelmatig ten koste van de vrijheid van organisaties. Het idee van de acceptatieplicht voor bijzondere scholen is er mijns inziens een goed voorbeeld van.

De overheid zou voorzichtig moeten zijn in het vergroten van het toezicht op maatschappelijke organisaties. Want zodra er zich bij een organisatie misstanden voordoen, heeft Den Haag vaak de neiging een hele sector aan banden te leggen. Vaak zullen bestuurders en medewerkers verscherpt toezicht als een motie van wantrouwen ervaren en dat zal hen niet bewegen tot verantwoord gedrag. Bovendien is de oorzaak van misstanden vaak gelegen in de complexiteit van de organisatie; en geïntensiveerd toezicht vergroot deze complexiteit vaak alleen maar meer.

Nodig is wel de democratische sturing van maatschappelijke organisaties te vergroten. Het zou goed zijn als burgers en lokale volksvertegenwoordigers een grotere rol zouden krijgen in het besluitvormingsproces (vergelijk 4 en 7). Het gaat dan dus niet om toetsing van de resultaten, maar om het nadenken over de doelen en werkwijzen van organisaties. Het kabinetsplan om gemeenten een rol te geven in de aansturing van woningcorporaties is een goed voorbeeld.

3. Schep voorwaarden voor actief burgerschap

Tot zover lijken de rapporten louter te pleiten voor een overheidsbeleid van laisserfaire. Het tegendeel is echter waar. De overheid heeft wel degelijk een rol bij het scheppen van goede voorwaarden voor actief burgerschap. De rapporten verzetten zich ook tegen de gedachte dat burgerparticipatie altijd ruimte voor bezuinigingen biedt. ‘Vermaatschappelijking’ leidt weliswaar op lange termijn tot kostenvoordelen, maar dat betekent niet dat de overheid zich afzijdig moet houden.

Een goed voorbeeld geeft de zorg voor de veiligheid in buurten. De aanwezigheid van politie blijkt burgers juist vertrouwen te geven. Pas als dat vertrouwen er is, zijn burgers bereid zelf hun nek uit te steken en te investeren in de veiligheid van de wijk, bijvoorbeeld in de vorm van buurtwachten.

4. Nodig uit tot tegenspel       

Wanneer overheid en maatschappelijke organisaties burgers meer zeggenschap willen geven in de besluitvorming, dan moeten zij hen daartoe ook toerusten. Burgers hebben vaak een informatieachterstand en worden meestal pas in een (te) laat stadium betrokken bij de besluitvorming. Beleidsmakers zouden zich in dit opzicht actiever en kwetsbaarder moeten opstellen. Dan bieden zij juist ook aan de ‘critici’ onder de burgers ruimte om invloed uit te oefenen op het beleid.

Een recent voorbeeld dat ik vernam in de kring van de ChristenUnie: in een straat in Almere schreef de gemeente bewoners aan dat zij voornemens was alle aanwezige bomen te kappen. De meeste bewoners maakten uit de brief op dat het een genomen besluit betrof. Slechts één oplettende buurtbewoner merkte op dat het om een voornemen ging, kaartte dat aan bij zijn buren, ging het gesprek aan met de gemeente, die uiteindelijk terugkwam op het (voorgenomen) besluit. In dit geval had de gemeente zelf nadrukkelijker ruimte moeten bieden aan dit tegenspel.

5. Geef frontlijnwerkers bevoegdheden

De overheid ontmoet burgers vaak in de persoon van een ‘frontlijnwerker’. Wijkcoördinatoren, opbouwwerkers, buurtconciërges, buurtagenten (enzovoorts) zijn sleutelfiguren in de wederzijdse samenwerking. Meer en meer stellen gemeenten ook wijkmanagers (of ‘mariniers’) aan om aan deze sleutelpositie vorm te geven.

Het is belangrijk dat deze vertegenwoordigers van de overheid of organisaties de vrijheid hebben om zelfstandig stappen te kunnen zetten in hun gesprekken en samenwerking met de burgers. Wanneer zij die ruimte niet hebben, werkt dit negatief uit. Dan verliest hun positie als gesprekspartner aan kracht of trekken burgers zich terug uit frustratie over de bureaucratische stroperigheid.

6. Accepteer verschillen

Voor de overheid is de gelijke behandeling van burgers een groot goed. Maar wanneer de overheid meer ruimte wil geven aan actieve burgers, dan moet ze verschillen leren accepteren. Sommige burgers zullen meer gebruik maken dan andere van de ruimte die de overheid biedt. De rapporten adviseren overheden zich niet blind te staren op mensen die je niet bereikt, maar roepen op kansen die er wel zijn te benutten. Wanneer een buurtvergadering slechts wordt bezocht door oudere, hoogopgeleide buurtbewoners, zie hun betrokkenheid dan vooral als een kans. Blijf niet hangen bij de vraag wie niet aanwezig waren.

Zo blijkt ook uit deze onderzoeken weer dat kerkleden oververtegenwoordigd in het vrijwilligerswerk. Daar kan de politiek voor terugschrikken, maar laat zij de betrokkenheid van kerkmensen vooral als een kans beschouwen.

7. Maak burgers eigenaar

In de ideale situatie worden burgers daadwerkelijk eigenaar van het maatschappelijk werk. Dat vraagt om overheden en organisaties die eigenaarschap uit handen durven te geven. Een goed voorbeeld geven de ‘buurt’- of ‘leefbaarheidsbudgetten’ van woningcorporaties en gemeenten. Buurtbewoners krijgen de ruimte, soms slechts nadat zij zelf ook geld hebben ingelegd, deze publieke middelen te besteden.

Maar soortelijke constructies hoeven niet alleen plaats te vinden met publiek geld. Een inspirerend voorbeeld geeft een recente wet van de Engelse regering Cameron die, geïnspireerd door Phillip Blond (auteur van onder meer Red Tory), burgers het recht geeft een bod uit te brengen op maatschappelijke voorzieningen, een bod dat beleidsmakers serieus moeten overwegen. Zo bestaan er in Nederland veel succesvolle voorbeelden van buurtbewoners die een met sloop bedreigd huizenblok opkopen van een woningcorporatie om het daarna zelf te exploiteren. Op die manier ontstaat ruimte voor coöperaties en maatschappen, waarvan burgers eigenaar zijn en waarin zij gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor lokale voorzieningen.

Slot

De aanbevelingen uit de besproken rapporten zijn waardevol als algemeen denkkader. Wat soms mist is een uitwerking van de ideeën op het niveau van verschillende sectoren. Wie bijvoorbeeld zoekt naar aanbevelingen met betrekking de Wet Maatschappelijke Ondersteuning komt bedrogen uit. Datzelfde geldt voor wie zoekt naar een inventarisatie van de knelpunten voor de aankomende decentralisatie van rijkstaken.

Maar als algemene richtlijn voor overheidsoptreden zijn de rapporten van waarde. Ze leren dat, als overheden meer inbreng wensen van maatschappelijke organisaties en burgers, ze hen ook meer verantwoordelijkheid moeten durven geven. Niet voor niets hebben zowel ROB als WRR ‘vertrouwen’ tot kernwoord van hun studies gekozen.

De rapporten laten zien dat er veel consensus is over het feit dat burgers en maatschappelijke initiatieven meer ruimte moeten krijgen. Voor de ChristenUnie biedt deze consensus kansen om haar rijke christelijk-sociale traditie te vertalen in politiek beleid. Deze ‘vermaatschappelijking’ zou niet moeten dienen als schaamlap voor een bezuinigingsoperatie. Maar de huidige economische crisis biedt wel ruimte voor een fundamentele discussie over de inrichting van onze samenleving.

 

Samenvatting

  • De aandacht voor de rol van burgers (en verbanden) naast staat en markt neemt toe
  • Deze aandacht biedt kansen voor de christelijk-sociale politiek
  • Actief burgerschap is gebaat bij een terughoudende en voorwaardenscheppende overheid

 

Dr. Wouter Beekers is directeur van het Wetenschappelijk Instituut ChristenUnie

 

Naar aanleiding van:

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Vertrouwen in burgers (mei 2012)

Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid (november 2012)

Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving (december 2012)

© WI ChristenUnie