Politici zijn sprinters, ambtenaren marathonlopers


Recensie

-----
Roel Bekker
Marathonlopers rondom het Binnenhof. Topambtenaren bij het rijk 1970-2010
437 pagina’s
Den Haag: uitgeverij Boom Lemma 2012
ISBN 978-90-5931-796-3
-----

Door Guido Hooiveld

Roel Bekker kwam ik ooit in een middagpauze bezweet tegen in sportkledij in het oude ministerie van VWS in Rijswijk. De toenmalige secretaris-generaal (SG) van dit departement had er net een rondje hardlopen opzitten. Waarschijnlijk heeft Bekker de titel van zijn recent verschenen boek aan dit sportieve tijdverdrijf ontleend. Marathonlopers rond het Binnenhof. Topambtenaren bij het rijk 1970-2010 heet dit boek.

Over de categorie topambtenaren is in de wetenschappelijke literatuur weinig bekend. Bekker, tegenwoordig bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen in de publieke sector, heeft met zijn boek deze leemte willen vullen. Hij kan uit ervaring over de functie van topambtenaar spreken. Van 1998-2007 was hij SG voor het ministerie van VWS. De laatste drie jaar van zijn ambtelijke loopbaan bekleedde hij deze functie voor het project Vernieuwing Rijksdienst.

Sprinters en marathonlopers
Waarom vergelijkt Bekker topambtenaren met marathonlopers? Dit wordt misschien wel het beste duidelijk door te schetsen waarmee hij politici vergelijkt. Politici zijn volgens hem sprinters op de honderd meter. In een met publiek volgepakt stadion leggen zij snel hun nummer af. Topambtenaren lopen echter 42 kilometer. Bij hen gaat het niet om snelheid, maar om uithoudingsvermogen. Grote delen van de wedstrijd lopen zij in eenzaamheid, zonder publiek. De portee van beide vergelijkingen moge duidelijk zijn: daar waar politici in de openbaarheid snel willen scoren, zijn topambtenaren achter de schermen bezig met de lange termijn. 
Als Bekker het heeft over topambtenaren dan gaat het over directeuren-generaal (DG’s) en secretarissen-generaal. Een DG is verantwoordelijk voor een aantal beleidsdirecties. Ministeries kennen daar meerdere van. Bij de SG berust de algehele leiding van een departement. Topambtenaren hebben volgens Bekker een spilfunctie. Zij vormen de brug tussen de bewindspersoon en het ambtelijk apparaat. Hun taken zijn het adviseren van de minister over zijn beleid en het aansturen van het ministerie.

Model: vijf stijlen
In zijn boek heeft Bekker over een periode van veertig jaar willen nagaan wat er veranderd is in het functioneren van topambtenaren. Daartoe heeft hij 44 van de opmerkelijkste van deze lieden uit de periode 1970-2010 geportretteerd. Dat is niet out of the blue gebeurd, maar aan de hand van een heus model. Om topambtenaar te kunnen zijn heb je een aantal basiseigenschappen en basisvaardigheden nodig. Basiseigenschappen liggen in je persoon. Bekker onderscheidt er vijf: een open houding, nauwgezetheid, extraversie, empathie en nuchterheid. Maar goede basiseigenschappen zijn niet voldoende. Door opleiding en ervaring moeten ze geoperationaliseerd worden. Zo ontstaan er persoonlijke, sociale en cognitieve vaardigheden. Ook de stijl van leidinggeven is bepalend voor het succes van je functioneren als topambtenaar. Bekker heeft vijf stijlen in zijn model gestopt: dwingend, gezaghebbend, verbroederend, betrokken, gangmakend en coachend.

Gelukkige omstandigheden

Het welslagen als topambtenaar hangt echter niet alleen van je persoon af. Ook de context waarin de functie zich bevindt, speelt hierbij een grote rol. Zo kan maatschappelijk een beleidsonderwerp de wind mee hebben, zoals bijvoorbeeld milieu in de jaren zeventig en tachtig. Ben jij net als SG of DG verantwoordelijk voor dit onderwerp, dan kun je meedeinen op de golven van de maatschappelijke belangstelling hiervoor. Het model van Bekker gaat uit van drie contexten: de maatschappelijke, de politieke en de departementale context. Die laatste context heeft betrekking op het functioneren van de organisatie van het ministerie. Werkt die niet goed, dan kun je pech hebben als topambtenaar. Anderzijds biedt een slecht lopende organisatie de kans om puin te ruimen. Doe je dat goed dan kan dat bijdragen tot je gezag als SG of DG.

Familieboek
De 44 portretten beslaan gemiddeld vijf bladzijden per portret. Er zitten bekende mensen tussen, zoals Jozias van Aartsen – ooit SG op Binnenlandse Zaken –, Doctors van Leeuwen en Joseph Molkenboer (die van de RVS-enquête), maar ook totaal onbekende, althans voor mij. Vijf bladzijden voor een portret is vergeleken met een krantenartikel veel, maar voor het doel van dit boek erg kort. De beschrijvingen zijn wat feitelijk van karakter. De persoon en vooral de relatie daarvan met zijn loopbaan komen daardoor wat minder uit de verf. Wellicht was het beter geweest als Bekker een kleiner aantal mensen had geportretteerd. Dan had hij meer ruimte gehad om de persoon te schetsen en de effecten daarvan op de ontwikkeling van zijn carrière.

Tjibbe Joustra
De portretten zijn ook vrij kritiekloos geschreven. Niet dat er geen kritiek in staat, maar die laat Bekker anderen zeggen, via de band dus. Door de afwezigheid van een eigen oordeel, is oud-topambtenaar Bekker wel erg aardig voor zijn soortgenoten. Het boek krijgt daarmee iets van een familieboek voor de club van SG’s en DG’s. Ronduit storend wordt deze kritiekloze houding in het portret van Tjibbe Joustra. In 2002 werd Joustra voorzitter van de raad van bestuur van het nieuwe UWV. Al gauw kwam hij in de problemen door de hoge huisvestingskosten van deze organisatie. Onder de druk van minister van sociale zaken Aart Jan de Geus (CDA) gaf Joustra zijn positie op. Bekker kiest volledig partij voor Joustra en toont geen politiek begrip – geen onbelangrijke deugd voor een topambtenaar – voor de situatie waarin De Geus zich in deze affaire bevond.

Liever een borrel
Hoewel de portretten van de topambtenaren wat feitelijk zijn neergeschreven, schuwt Bekker hierin de anekdote niet. En dat maakt dit soort boeken juist extra aantrekkelijk. Zo komen we te weten dat minister Ien Dales op donderdagavond liever met haar SG Jozias van Aartsen een borrel dronk dan naar het vreselijke bewindsliedenoverleg van de PvdA ging. Een andere aardige anekdote is die over Wil van den Berg, die van 1972-1986 SG was op het ministerie van Sociale Zaken. De ijverige Van den Berg kwam in 1981 persoonlijk bij het huis van de kersverse minister Joop den Uyl alvast wat stukken brengen. Op het moment dat Liesbeth den Uyl de deur voor hem open deed, sprong de kat van de familie Den Uyl naar binnen. Mevrouw den Uyl dacht dat Van den Berg het zoekgeraakte dier kwam terugbrengen en bedankte hem daarvoor. Van den Berg kon nog net zeggen dat hij de SG van Sociale Zaken was toen mevrouw Den Uyl de deur al weer dicht wilde gooien.

Meer manager
In een nabeschouwing gaat Bekker na wat er de afgelopen veertig jaar veranderd is in het functioneren van topambtenaren en hun bekwaamheidseisen. Een onmiskenbare wijziging ten opzichte van 1970 is het verschuiven van de nadruk in het takenpakket. Lag die in 1970 nog op het adviseren van de minister in zijn te voeren beleid, vandaag de dag is het managen van de departementale organisatie het belangrijkst. Veertig jaar geleden werd overheidsbeleid nog uitgedacht op de tekentafel van het ministerie en speelde de SG of DG daar een onmiskenbare rol in. Het monopolie op beleidsvorming zijn ministeries echter al lang kwijt. Overal in de samenleving zijn organisaties en belangengroepen bezig met het uitdenken van beleid. Voor een ministerie is het van belang al deze wolken van beleid naar zich toe te halen en, zoals Bekker dat mooi verwoordt, te assembleren. Voor de topambtenaar anno nu betekent dit dat hij, gechargeerd gezegd, niet meer de almachtige en alwetende eerste adviseur van de minister is, maar een doorgeefluik van elders uitgedacht beleid.

Verbroederend

De overall conclusie van Bekker is dat tegenwoordig in essentie nog steeds dezelfde basiseigenschappen en -vaardigheden voor de functie van een SG of DG nodig zijn. Was het vermogen om conceptueel te kunnen denken in 1970 belangrijk, in 2012 is dat nog steeds zo. Ook de stijl van leiding geven is grosso modo nog steeds identiek aan die van veertig jaar geleden. De verbroederende stijl is nog altijd de dominante, zij het dat hier wel een accentverschuiving is waar te nemen. Vroeger kwamen het autoritaire types meer voor, zoals bijvoorbeeld de befaamde SG van Justitie Albert Mulder. Echte autoritaire types zie je in het huidige tijdsgewricht niet meer.

Een goede topambtenaar weet echter ook, naar gelang de situatie, af te wisselen in leiderschapsstijl. Is er wat de persoon weinig veranderd vanaf 1970, wat betreft de contexten waarin een topambtenaar functioneert zijn de wijzigingen fors. Met betrekking tot de departementale context is hiervoor al de verschuiving van advisering naar bedrijfsvoering en management aan de orde geweest. De politieke en maatschappelijke context laten zien dat in 1970 andere onderwerpen hip waren dan tegenwoordig. Deze twee contexten maken ook duidelijk dat topambtenaren vandaag de dag ontzettend rekening moeten houden met de invloedrijke rol die de media in onze samenleving spelen.

Overdrachtsdossier
Roel Bekker maakt ons door zijn boek bekend met de enerverende wereld van topambtenaren. We leren over hun ratio en drijfveren. Verplichte kost voor politici dit boek, zeker voor hen die minister of staatssecretaris zijn of willen worden. Bekkers boek behoort eigenlijk opgenomen te worden in het overdrachtsdossier dat een ministerie altijd opstelt als er een nieuwe bewindspersoon aantreedt. Want zonder de medewerking van je topambtenaren red je het niet om een succesvolle minister te zijn, zoveel maakt dit boek wel duidelijk.

Guido Hooiveld is historicus en beleidsadviseur bij gemeenten op het gebied van onderwijsbeleid.

© WI ChristenUnie