Hier staan we voor!


Nederland behoeft een Grondwet met symboliek

Door André Rouvoet en Jacob Pot

De meeste politieke partijen in Nederland zijn grosso modo tevreden over de Grondwet, enige wensen tot aanpassingen daargelaten. Datzelfde geldt voor de grote meerderheid van de Nederlandse bevolking. Toch leidt de Grondwet een ‘armetierig bestaan’ zoals wel eens gezegd wordt. Dat is misschien wat kras uitgedrukt. Maar het is waar: wat men ook van onze Grondwet mag denken, deze neemt niet die plaats in de Nederlandse staat en samenleving in, die voor een document als dit gepast is. Dat is ongewenst.

Naast enkele andere factoren welke leiden tot de relatieve onbeduidendheid van de Grondwet, is er in het bijzonder de kwestie van het ontbreken van een preambule. Het is deze kwestie – een van de factoren waar de door het kabinet-Balkenende IV ingestelde Staatscommissie Grondwet niet of onvoldoende op ingaat – waarop we ons in dit artikel zullen concentreren.

Het gemis van een preambule

De Staatscommissie heeft weinig met symboliek: zij acht een preambule niet in overeenstemming met het sober-juridische karakter van de Grondwet; zij ziet geen mogelijkheid in een preambule tot de formulering van gemeenschappelijke waarden te komen en ze meent dat een preambule geen bijdrage levert aan de versterking van de normativiteit van de Grondwet.[1] Over deze argumenten valt heel wat te zeggen (zie verderop), maar wat daarvan zij, dit gemis is op z’n minst merkwaardig. Om te beginnen omdat het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden, dat in rechtskracht nog boven de Grondwet staat, wél een preambule heeft.[2] Alle mensenrechtenverdragen hebben er ook één en het Plakkaat van Verlatinghe begint met een tekst die aan hedendaagse preambules doet denken.

Wie de preambules van met name de mensenrechtenverdragen leest, kan haast niet anders dan tot de conclusie komen dat deze niet alleen een funderende en normerende werking kunnen hebben, maar deze ook daadwerkelijk nastreven. Het advies van de Staatscommissie Grondwet om niet tot het opstellen van een preambule te komen is alleen al om deze redenen niet goed te begrijpen, zeker gelet op haar opdracht en doelstellingen. Juist als het van belang is (en dat is het) de positie van de Grondwet te versterken en – onder meer daartoe – het normerende karakter ervan te verstevigen verdient het aanbeveling om als eerste daad ertoe over te gaan de Grondwet te voorzien van een krachtige preambule, die recht doet aan doel en functie van de Grondwet in het Nederlandse staatsbestel.

Nationale consensus

Waarom adviseert de Staatscommissie niet tot een preambule? De eerste overweging is dat zij geen hooggespannen verwachtingen heeft van de mogelijkheid om nationale overeenstemming te bereiken over een formulering die verwijst naar gemeenschappelijke waarden en bijdraagt aan de ‘samenbinding’ van de burgers.[3] Dat is niet alleen een procedureel argument, maar ook een zwak argument. Indien het mogelijk is om op internationaal niveau, tot aan de schaal van de Verenigde Naties toe, wel over deze elementen overeenstemming te bereiken, waarom zou dit dan op nationaal niveau niet mogelijk zijn?

Symboliek is nodig

De Staatscommissie verder - en dat is een belangrijker overweging - dat het voor opneming van elementen die verwijzen naar gemeenschappelijke waarden twijfelachtig is of daarmee een wezenlijke bijdrage wordt geleverd aan de versterking van de normativiteit van de Grondwet.[4]

Dit argument is evenmin overtuigend. Tot op zekere hoogte is een staatsbestel immers afhankelijk van een functionerende symboliek. Niet alleen symboliek in de vorm van een vlag en een volkslied. Dergelijke symbolen blijven aan de oppervlakte (al dienen de diepere wortels en verder reikende betekenis ook daarvan niet te worden onderschat). Symbolen van deze ('oppervlakkige') aard zijn ook het staatshoofd (de Koning) en het Koningshuis, het parlement en ook de Grondwet zelf. Niet voor niets is op de Hofplaats, direct zichtbaar vanuit de wandelgangen van de Tweede Kamer, de Grondwetsbank geplaatst. Een symbolische plaatsing zou je kunnen zeggen. En ook het voorstel van het vorige kabinet om de Nederlandse taal in de Grondwet te verankeren kent een hoog symbolisch gehalte, maar is daarmee niet minder betekenisvol.

Diepe betekenis: identiteit

Symboliek kan echter ook in een diepere betekenis een functie hebben. Wij bedoelen hier symboliek in de betekenis van: ‘hier staan wij voor. Dit vinden wij belangrijk in Nederland’.

Waar gaat dat dan om? In de eerste plaats om de (democratische) rechtsstaat en de kernpunten daarvan. Dit punt onderscheidt de Staatscommissie overigens ook. Zij ziet namelijk wel aanleiding een verwijzing naar de democratische rechtsstaat en aspecten daarvan op te nemen in de Grondwet, zij het dan niet in de vorm van een preambule, maar in de vorm van een algemene bepaling.[5]

De Staatscommissie hecht er dus wel aan – meer dan in de huidige Grondwet aan de orde is – woorden te geven aan het uitgangspunt dat de inrichting van de overheid en de rechtsverhouding tussen overheid en burger in de kern zijn gebaseerd op fundamentele beginselen, zoals het beginsel van democratie, de scheiding van machten, de legaliteitseis, eerbiediging van grondrechten en de toegang van burgers tot de onafhankelijke rechter. Dat is winst, maar gaat niet ver genoeg. Dit voorstel gaat namelijk - in elk geval deels - voorbij aan de plaats van en functie van grondrechten en rechtsbeginselen in de samenleving en de symbolische waarde daarvan. Met andere woorden: de Staatscommissie stelt wel een algemene bepaling voor, maar de waarde daarvan is beperkt, omdat de inbedding daarvan in een algemeen vertoog over de functie hiervan in de samenleving als zodanig ontbreekt. De algemene bepaling die de Staatscommissie voorstelt, bindt immers alleen de overheid aan deze hogere vorm van het recht.

Het belang van fundamentele rechtsbeginselen

Dat brengt ons op de vraag waarom grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen een zo grote betekenis hebben. Natuurlijk, omdat zij raken aan de verhouding tussen overheid en burger. Omdat zij waarborgen dat die verhouding door het recht wordt gestempeld. Niet alleen door het recht in de betekenis van legaal. Maar ook door het recht in de betekenis van rechtvaardigheid en gerechtigheid (legitiem). Die notie is essentieel in de geschiedenis van het westerse denken over staat, recht en macht. Veel staatsfilosofen spraken in dit verband over het zogeheten natuurrecht. Na de Tweede Wereldoorlog is het besef van hogere vormen van recht ten slotte terechtgekomen in de mensenrechtendocumenten. De kern van deze gedachte: een wet bevat niet recht omdat deze bij meerderheid is aangenomen, maar indien deze voldoet aan de norm van gerechtigheid. Dat wil zeggen, indien deze in overeenstemming is met mensenrechten en fundamentele rechtsbeginselen als de menselijke waardigheid.

Verhoudingen tussen burgers

Het rapport van de Staatscommissie kent hier een volgende omissie: namelijk door hoegenaamd geen aandacht te schenken aan het functioneren van dezelfde, of soortgelijke rechtsbeginselen in de verhouding tussen burgers onderling. Zij gaat daarmee voorbij aan het feit dat grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen mede worden gevormd en verwezenlijkt in het verkeer tussen mensen onderling.

Denk daarbij aan de zogeheten horizontale of derdenwerking van grondrechten. Deze derdenwerking heeft een juridische betekenis, maar is ook van belang in de zin van de fundamentele notie dat (ook) een staatkundige gemeenschap gedragen wordt door mensen gezamenlijk en daarom inspanningen vraagt van degenen die er deel van uitmaken.

Dit besef keert zowel terug in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens als in het Bupo-verdrag. De preambule van de Universele Verklaring kent de zinsnede dat deze verklaring is afgekondigd ‘opdat ieder individu en elk orgaan van de gemeenschap er naar zal streven ... de eerbied voor deze rechten en vrijheden te bevorderen’. De Universele verklaring is dus niet alleen gericht tot staten, maar ook tot individuen en organisaties. Het Bupo-verdrag spreekt voor wat betreft de naleving van de bepalingen daarvan eveneens niet alleen staten aan, maar ook de individuele mens, ‘uit hoofde van de plichten die hij heeft tegenover anderen en tegenover de gemeenschap waartoe hij behoort, de verantwoordelijkheid rust te streven naar bevordering en inachtneming van de in dit Verdrag erkende rechten’.[6]

Ethos

Dit maakt duidelijk dat burgerrechten, grondrechten en vrijheden niet los verkrijgbaar zijn, maar gepaard gaan met een dieper liggend waardenbesef en inspanningen vragen van overheid en samenleving om deze te verwerkelijken. Recent is in een belangwekkende motie van de Raad van Europa (juni 2010) voortgebouwd op die relatie tussen grondrechten en burgerlijke verantwoordelijkheden.[7]

De opneming van in elk geval een dergelijke notie in een preambule bij de Grondwet heeft dus zeker een meerwaarde, in het bijzonder omdat op die wijze een grondslag kan worden gelegd voor het nu reeds een decennium durende debat in Nederland over grondrechten, burgerschapsplichten en maatschappelijke verantwoordelijkheden van burgers, bedrijven en instellingen.

Misbruik van grondrechten verbieden

Een grote tekortkoming van het advies is dat de Staatscommissie niet ingaat op het thema ‘misbruik van grondrechten’. Nu we steeds vaker moeten vaststellen dat de verschillende grondrechten met elkaar botsen, dat tolerantie pijn doet en dat een vreedzaam samenleven van bevolkingsgroepen in de huidige, plurale samenleving minder dan voorheen een vanzelfsprekendheid is geworden, verdient juist dit punt aandacht.

Ook hier kunnen we leren van het Bupo-verdrag (artikel 5 Bupo-verdrag) en het EVRM (artikel 17 EVRM). Grondrechten kunnen ingevolge deze bepalingen niet worden ingeroepen (misschien scherper gezegd: gebruikt of misbruikt) met als doel de grondrechten van anderen te vernietigen. Met andere woorden: de burgerlijke vrijheden gelden niet voor de vijanden van de vrijheid.

Misbruik van grondrechten kan op velerlei niveaus aan de orde zijn. Zo kan hiervan sprake zijn als de vrijheid van meningsuiting gebezigd wordt met het enkele doel om te beledigen of te shockeren. Indien extreme groeperingen racistische of intolerante meningen willen verspreiden, oordeelt de rechter dan ook doorgaans dat dergelijke uitingen niet toelaatbaar zijn, ook niet met een beroep op de vrijheid van meningsuiting.

Verbod op politieke partijen?

In de huidige tijd stelt het terrorismevraagstuk ons voor nog weer nieuwe afwegingen op dit punt. Hier is het niet de meerderheid die voor kwetsbare minderheden een bedreiging vormt, maar de minderheid die alleen al door te dreigen met terreur een bedreiging vormt voor de rechten en vrijheden van anderen.

Toch is het vraagstuk van het misbruik van grondrechten als zodanig niet nieuw. Vanuit de specifieke ervaringen van misbruik van democratisch verworven bevoegdheden, is na de Tweede Wereldoorlog de Duitse rechtsorde hier zeer alert op[8] en ook Nederland kent mogelijkheden om misbruik van grondrechten tegen te gaan, zelfs in de vorm van een verbod op politieke partijen.

De praktijk is weerbarstig. Vragen laten zich hier makkelijker stellen dan beantwoorden. Onder veel meer: Wanneer mogen de machtsinstrumenten van de staat worden ingezet om te voorkomen dat de democratische rechtsorde als geheel wordt bedreigd? De uitlatingen van verschillende verboden extreemrechtse partijen in Nederland waren weliswaar strafbaar, maar waren deze groeperingen als zodanig ook een bedreiging voor het land?

Anderzijds: wat te doen met een politieke partij die expliciet en openlijk streeft naar een islamitische staat, waarin de rechten en vrijheden van andersdenkenden bij voorbaat ondergeschikt zijn, bijvoorbeeld aan de sharia?

Bepaling en preambule

Een grondwettelijke bepaling is er niet om op al deze vragen een antwoord te geven. Dit antwoord valt immers slechts te geven voor concrete gevallen, waarbij telkens de verschillende in het geding zijnde grondrechten tegen elkaar moeten worden afgewogen. Maar dit algemene afwegingskader krijgt door het opnemen van een anti-misbruikbepaling wel meer richting; een richting die nu dus alleen nog door de mensenrechtenverdragen wordt gegeven. Daarnaast wordt een andere belangrijke stap gezet. Een expliciete anti-misbruikbepaling in de Grondwet vormt een logische pendant van een – wat ons betreft – in de preambule op te nemen oproep waarmee overheden en burger in positieve zin worden aangesproken: namelijk om inspanningen te plegen teneinde de rechten en vrijheden die de Grondwet verschaft, ook tot gelding te brengen en te verwerkelijken, voor zichzelf en voor anderen.

Constitutioneel Hof?

Wat mogen we met dit rapport in de hand aan Grondwetswijzigingen verwachten? Gezien de historie van rapporten van Staatscommissies: niet veel. De grootste kans is helaas dat de komende jaren slechts kleine stappen wordt gezet. De enige stap die met enige zekerheid wordt gezet is niet aan de Staatscommissie te danken, maar aan het initiatief-Halsema, dat, in elk geval voor het grootste deel van hoofdstuk 1 van de Grondwet, een einde maakt aan het verbod op de rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet.[9] Daarmee kennen we overigens nog geen constitutioneel hof dat vergelijkbaar is met bijvoorbeeld het Supreme Court of het Bundesverfassungsgericht. Al was het maar omdat de voltooiing van de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie nooit heeft plaatsgevonden, zodat we in ons land tot op de dag van vandaag meerdere hoogste gerechten hebben. Een omstandigheid waar recent de SGP nog mee te maken had, in een zaak die overigens alles te maken heeft met de plaats van grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen in de samenleving.[10]

Conclusie

Dat we slechts beperkte veranderingen kunnen verwachten is voor een belangrijk deel te wijten aan het advies van de Staatscommissie zelf. Zeker, de Staatscommissie wil in het bijzonder het normatieve karakter van de Grondwet versterken en doet hiertoe een aantal belangwekkende voorstellen. Tegelijkertijd laat de Staatscommissie wezenlijke aspecten en reële mogelijkheden liggen. Zij geeft zich te weinig rekenschap van de functie van de Grondwet in het staatsbestel als zodanig. Daarmee komt het vraagstuk van onder andere de scheiding der machten te weinig aan de orde. De Staatscommissie miskent de waarde van de symboliek in een document als de Grondwet. Door vervolgens niet voor een preambule te kiezen, gaat zij voorbij aan de mogelijkheid om de menselijke waardigheid, de grondrechten,  en de fundamentele rechtsbeginselen ook aan de samenleving zelf normatief voor te leggen. Tenslotte wordt een bepaling met betrekking tot het misbruik van grondrechten node gemist, terwijl juist dit vraagstuk in de multiculturele en pluriforme samenleving van vandaag de dag volop actueel is. Van een commissie, die zich ten doel heeft gesteld de Grondwet aan betekenis te doen winnen, juist door de normativiteit daarvan te versterken, had meer mogen worden verwacht.

Naschrift (oktober 2012)

Nadat dit artikel werd geschreven is duidelijk geworden dat het VVD/CDA-kabinet het advies van de Staatscommissie grotendeels terzijde schuift. Dat heeft tot gevolg dat ook het enige onderdeel van wezenlijke betekenis van het advies niet wordt overgenomen (het voorstel een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen waarin wordt vastgelegd dat Nederland een democratische rechtsstaat is, dat de overheid de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en waarborgt, en dat openbaar gezag alleen wordt uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet). Wat toenmalig minister Donner betreft, blijft het bij een modernisering van artikel 13, over de formulering van het briefgeheim. Bespreking in de Kamer heeft hierin geen verandering gebracht. Hetzelfde geldt voor het nieuwe regeerakkoord van VVD en PvdA: het woord grondwet komt in het akkoord zelfs niet voor.

Deze tekst is een ingekorte versie van een uitvoeriger beschouwing over de Grondwet en het rapport van de Staatscommissie Grondwet (11 november 2010). Dit artikel werd door de genoemde auteurs geschreven in hun hoedanigheid van respectievelijk (toenmalig) voorzitter (mr. A. Rouvoet) en ambtelijk secretaris (mr. J. Pot) van de ChristenUnie-fractie in de Tweede Kamer.



[1] Zie hfd 4 rapport Staatscommissie.

[2] De kernbepaling uit de preambule van het Statuut luidt: ‘constaterende dat Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen in 1954 uit vrije wil hebben verklaard in het Koninkrijk der Nederlanden een nieuwe rechtsorde te aanvaarden, waarin zij de eigen belangen zelfstandig behartigen en op voet van gelijkwaardigheid de gemeenschappelijke belangen verzorgen en wederkerig bijstand verlenen, en hebben besloten in gemeen overleg het Statuut voor het Koninkrijk vast te stellen;…’

[3] Rapport Staatscommissie, p. 38.

[4] Ibidem, p. 38.

[5] Ibidem, p. 55. De vraag blijft waarom niet meer bij EVRM-achtige formuleringen is aangesloten.

[6] De volledige relevante passage luidt:

Erkennende, dat, overeenkomstig de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het ideaal van de vrije mens die vrijheid als staatsburger een politieke vrijheid geniet, en die vrij is van vrees en gebrek, slechts kan worden verwezenlijkt indien er omstandigheden worden geschapen, waarin een ieder zijn burgerrechten en zijn politieke rechten, alsmede zijn economische, sociale en culturele rechten kan uitoefenen,

Overwegende, dat, krachtens het Handvest der Verenigde Naties, de Staten verplicht zijn de universele eerbied voor en de inachtneming van de rechten en vrijheden van de mens te bevorderen,

Zich ervan bewust dat op de individuele mens, uit hoofde van de plichten die hij heeft tegenover anderen en tegenover de gemeenschap waartoe hij behoort, de verantwoordelijkheid rust te streven naar bevordering en inachtneming van de in dit Verdrag erkende rechten,… (daarna volgt het verdrag zelf).

[7] Doc. 12287, 9 June 2010 Fundamental Rights and fundamental duties and responsibilities. Kern van de motie:

….

6. … The undersigned members believe that there is room for a European standard with regard to human duties and responsibilities, in accordance with democratic principles and international law, which can complement and further develop the European human rights framework.

7. The undersigned members therefore request that the Assembly, with respect for the acquired levels of human rights protection, further reflects on a European framework of fundamental duties and responsibilities.

(http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/EDOC12287.htm)

[8] Onder meer door de bepaling in artikel 1, tweede lid Grundgesetz: Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt

[9] Zie Kamerstukken onder nummer 28 331.

[10] De Hoge Raad verklaarde het vrouwenstandpunt van de SGP in strijd met VN-Vrouwenverdrag op (HR 9 april 2010, LJN BK4549, 08/01394); de Raad van State verklaarde enkele jaren eerder echter het hoger beroep van de SGP tegen het besluit de partijsubsidie te stoppen juist gegrond. Inhoudelijk ging het uiteraard ook hier om het vrouwenstandpunt. (Raad van State, 5 december 2007, zaaknummer 200609224/1)

© WI ChristenUnie