Een 'Griekse gemeente' in Nederland?


Nederlandse gemeenten lopen grote risico's


Door Gerrit Wim van Veelen

Het Rijk verplaatst steeds meer taken naar lagere overheden. Dat geeft interessante en nieuwe  beleidsperspectieven. Eindelijk kunnen gemeenten zelf bepalen wat er op diverse terreinen gebeurt. Echter: deze decentralisatie gaat gepaard met bezuinigingen. Gemeenten moeten dus meer doen, met minder geld! Veel lokale politici zijn zich niet bewust van de levensgrote risico's die dit voor gemeenten met zich meebrengt. Een overzicht als waarschuwing.

“Crisis: het onontkoombare pad naar nieuw evenwicht en een nieuwe werkelijkheid. Niet altijd leuk, wel boeiend….”, aldus een gemeentesecretaris circa zes maanden geleden. Daar zit wel wat in. Het is onontkoombaar: we hebben of krijgen allemaal  met de financiële crisis te maken. Heeft uw gemeente nog een sluitend meerjarenperspectief? Is alles goed geregeld? Dat is heel fijn, maar wees waakzaam. Het is ook een pad naar een nieuw evenwicht en de nieuwe werkelijkheid. Niet alleen voor wethouders financiën of raadsleden met financiën in de portefeuille, maar voor alle volksvertegenwoordigers. Kijk eens goed naar uw beleidswensen, naar uw begroting en de jaarrekening. Veel risicosignalen veroorzaken we zelf, maar ze zijn zichtbaar als we weten waarop gelet moet worden.

Wat zijn risicosignalen?

- hetaccepteren van te hoge financieringslasten

- het te vaak nemen van beleidsbeslissingen zonder inzicht in risico’s en financiële consequenties

- politieke wensen waarbij goed doorgerekende financiële onderbouwing ontbreekt (“omdat het zo goed is voor….”)

- het accepteren van onnodige openeindregelingen

- het accepteren van een aldoor groeiend personeelsbestand

- meegaan met de 'waan van de dag'

- het niet of niet tijdig innen van openstaande debiteuren

- de spelregels tijden het spel veranderen.

Decentralisatie

De Eurocrisis wordt gekenmerkt door te veel schulden en te weinig vertrouwen. Daarnaast speelt hebberigheid een grote rol. We geven te veel toe aan de verleidingen van bezit. Hebberigheid, hebzucht, overmoed ten koste van de naaste en van Gods schepping. En als we niet oppassen komt ook een lokale crisis zomaar om de hoek kijken.

Wat is er aan de hand? Het Rijk verplaatst steeds meer taken naar lagere overheden. Op zich mooi. Eindelijk kunnen gemeenten zelf bepalen wat er gebeurt op …. - vul het beleidsterrein maar in. Maar dan volgt - soms direct, maar zeker na enige tijd - de financiële werkelijkheid. Decentralisatie van rijkstaken geeft automatisch een bezuinigingskorting en bijna altijd een open eind regeling (voor uw rekening, wel te verstaan!). Niet alleen de decentralisatie van rijkstaken maakt uw gemeentelijke begroting een product met allerlei risico’s. Ook uw gemeentelijke beleidsterreinen hebben er een handje van.

Het valt best mee. Toch?!

We gaan niet eens ver terug in de tijd. Kijk maar naar het afgelopen jaar. We lazen in Binnenlands Bestuur[i] “Het valt dus allemaal wel mee. De colleges kunnen rustig gevormd worden zonder drastische beslissingen over snoeiharde ingrepen”.

Juni 2011: de financiële crisis houdt aan, een nieuw kabinet met een nieuw beleid[ii]. Landen als Ierland, Portugal, Spanje en Italië gaven de Euro-zone grote problemen. Griekenland dreigde failliet te gaan. De financiële markten hebben niet of nauwelijks vertrouwen in de maatregelen en slagkracht van de regeringsleiders. De banken lenen elkaar bijna geen geld en willen met moeite geld beschikbaar stellen voor de 'gewone' markt. Allemaal ver van mijn bed? Goed, onze rentetarieven gaan wat omhoog, maar toch. Wij doen onze gewone dagelijkse politieke en bestuurlijke dingen op lokaal niveau, hooguit hebben we wat problemen met bouwgrondexploitatie, maar voor de rest? Het valt toch wel mee?! We hebben met elkaar goede afspraken gemaakt en ons voor allerlei zaken en onverwachte tegenslagen goed ingedekt. Onze meerjarenperspectieven zijn best redelijk te noemen. Toch?!

Op grote schaal afwaardering

Al in oktober 2008 verscheen een artikel met de kop: 'Financieel belang en financiële risico’s gemeenten steeds groter'[iii]. De financiële risico’s voor gemeenten zijn forser dan andere jaren. Dat komt vooral door de economische crisis en het effect daarvan op de grondexploitatie. Naarmate de stagnatie in de woningbouw aanhoudt, wordt voor veel geld aangekochte grond steeds minder waard. Er zal op grote schaal moeten worden afgewaardeerd.

Apeldoorn heeft eind 2011 grote bouwplannen in de koelkast gezet. De neerwaartse bijstelling van het woningbouwprogramma heeft grote financiële consequenties. Er is veel grond verworven en er liggen de nodige plannen klaar om te worden uitgevoerd. De artikel 12-status dreigt en de gemeente staat vanaf 2012 onder preventief toezicht van de provincie. Inmiddels zijn alle wethouders afgetreden wegens het miljoenentekort op het grondbedrijf. 

 

December 2011: de VNG[iv] is niet blij met extra eisen die het kabinet aan de decentralisatie stelt van de AWBZ naar Wmo. Dat is de reactie op een brief van het kabinet aan de Tweede Kamer over de uitvoering van moties rond de decentralisatie AWBZ.  De sanctie om een deel van het WMO-budget van een gemeente op te schorten als deze slecht presteert bij de uitvoering van de begeleidingstaak mag alleen in uiterste gevallen worden toegepast. Vervolgens worden deze sancties (= financieel risico) geaccepteerd omdat dit voornemen “de beleidsvrijheid van de gemeenten niet aantast”.

Risico's op sociaal vlak

De afgelopen tijd werden de wethouders dus volop gewaarschuwd. Gemeenten lopen op allerlei terreinen financiële risico’s. Veruit de grootste financiële risico’s met bouwgrondexploitatie, maar zeker ook voor de bekostiging van de sociale werkplaatsen en de bijstand. De eerder door het Rijk gedecentraliseerde taken op het gebied van de Wmo en de Wwb zorgen nog steeds voor financiële onzekerheid. Als de risico’s in het sociale domein bij elkaar worden opgeteld, vormen ze bijna een even groot gevaar als die in het fysieke domein (bouwgrondexploitatie en grote projecten). Van de overige risico’s die op de loer liggen, zijn het de ongewisse gevolgen van de Wet werken naar vermogen - de geplande decentralisatie van onder andere de sociale werkvoorziening van het Rijk naar gemeenten - die veel zorgen baren. De hoge notering op de risicoranglijst heeft de Wwnv vooral te danken aan het sentiment rondom deze decentralisatie, in zowel de ambtelijke als de bestuurlijke geledingen. Net als de sociale werkplaatsen zijn ook de decentralisaties van de Jeugdzorg en de Awbz beide open-einde-regelingen, waarvan niemand weet hoe ze zullen gaan uitpakken. Het beeld van die laatsten is dat het wel zal meevallen, maar de gevolgen zijn evengoed lastig in te schatten.

Risico's op een rij:

a. Grondbeleid

Tot voor kort werd aangenomen dat met grondexploitaties gemeenten veel geld kunnen verdienen. Het financiële belang hiervan kun je aantreffen in zowel de activa op de balans (toegenomen boekwaarde van de door de gemeente in exploitatie genomen gronden) als de gemaakte kosten en gerealiseerde opbrengsten in grondexploitaties.

Tip: onderzoek eens het percentage van de grondexploitatie in het geheel van de totale baten en lasten. Omdat de risico’s van grondexploitaties van een heel andere orde zijn dan bij de reguliere baten en lasten van de gemeente, zal het duidelijk zijn dat de financiële risico’s ten tijde van dit neerwaartse economische tij fors zijn toegenomen.

Omdat de uitgifteprijzen voor bouwrijpe kavels de komende jaren flink lager worden ingeschat (ten minste 5% lager dan de gemiddelde gemeentelijke ramingen) ontstaat een fors financieel nadeel. Als de gemeente niet zelfstandig gronden exploiteert, maar dat via Publiek Private Samenwerking constructies wil of gaat realiseren, kunnen de risico’s ook groot zijn. Het een en ander hangt af van de afspraken over de risico-afdekking die met de private partij(en) gemaakt zijn. En daar zijn overheden in het algemeen niet zo sterk in...

Voorbeeld: Na openbare aanbesteding een tegenvallend resultaat vanwege niet-realistische wensen en eisen (Leidsche Rijn Centrum - Utrecht, Sport Zorg centrum- Hellendoorn). Maar ook de vele ICT-, bouw- en ontwikkeltrajecten met tegenvallende kosten en vertragingen komen vaak 'voor rekening van de overheid'. Vaak zijn er afspraken van een gemeente met een ontwikkelaar waarin contractueel wordt vastgelegd dat pas na realisatie van x% enige financiën wordt ontvangen, waardoor financiering en bouwrijp maken jarenlang volledig voor rekening gemeente komt.

Kijken we naar marktontwikkelingen, dan doen zich ook daar allerlei risico’s voor: de effecten van latere oplevering en realisatie en de omvang van de grondopbrengsten. Rente- en inflatieontwikkelingen, stijgende bouwkosten, effecten kredietcrisis, minder bedrijvigheid, minder vraag naar bedrijven en kantoren locaties, lagere bestedingen, minder verkopen door de middenstand, grotere en langere leegstand winkelbestanden. Kortom: er zal minder grond nodig zijn voor kantoren en bedrijven en opbrengsten uit de exploitatie van gronden (en van bijvoorbeeld winkelcentra) blijven door leegstand achter.

b. Woningmarkt: WOZ-waarde onder druk

De verwachting is dat de woningmarkt de komende jaren nog steeds zal achterblijven. De huizenprijzen blijven verder onder druk te staan. Door deze nu al zichtbare daling komt de WOZ-waarde van de woningen en niet-woningen (veelal bedrijfsgebouwen) eveneens onder druk te staan. Wil de gemeente dezelfde inkomsten blijven realiseren dan zal het WOZ-tarief moeten stijgen. Alles wat boven het rekentarief komt (en dat is lager dan het maximale tarief) zal leiden tot een tekort.

c. Wet werken naar vermogen

De gemeenten gaan de Wwnv vanaf 2012 uitvoeren. Zij krijgen de verantwoordelijkheid over de hulp en ondersteuning aan mensen met een arbeidsbeperking. Meer – ogenschijnlijke – vrijheid om de verschillende  integratiebudgetten in te zetten. Ogenschijnlijke vrijheid omdat door de afbouw van de WsW, de verplichtingen voor gesubsidieerde banen, de bezuinigingen op- en afbouw van het inburgeringbudget, het participatiebudget en de korting op de educatiemiddelen de eerste jaren als zware financiële verplichtingen op het gemeentelijke budget blijven drukken. Meer bestedingsvrijheid realiseren zal een bovengemiddelde uitstroom uit het SW-bedrijf noodzakelijk maken. Een sluitende exploitatie zal zeker de eerste jaren betekenen dat er minder ‘algemene’  re-integratiemiddelen beschikbaar komen.

d. AWBZ en Jeugdzorg

De overheveling van de AWBZ en de Jeugdzorg naar de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid van de gemeente is op dit moment niet goed in te schatten. We weten we dat demografisch gezien ons land aan het vergrijzen is. Door de verbeterde zorg en gezondheid leven mensen langer en wonen langer zelfstandig. Daardoor zal steeds meer aanspraak gemaakt worden op ondersteuning om zelfstandig te kunnen blijven wonen. En de kosten zullen blijven stijgen.

e. Leningenportefeuille

Vaak is de leningenportefeuille van de gemeente een weinig zichtbaar aandachtspunt bij het beoordelen van het beleid.  Een hoog ambitieniveau om te investeren zal moeten oplopen met evenwichtige lasten. De hoogte van de lokale lasten zijn bijna rechtevenredig aan het ambitieniveau van de investeringen. Lage lokale lasten geven weinig mogelijkheden voor grote investeringen. Voor het bouwen en renoveren van scholen en andere gebouwen, het aanleggen van wegen, bouwrijp maken van gronden om maar een paar grote geldvragers te noemen heeft de gemeente liquide middelen nodig. Financiën die zij vaak niet ‘op de plank’ hebben liggen. Dus wordt op de kapitaalmarkt tegen de op dat moment geldende marktrente geleend. En net als thuis, zullen de leningen ooit eens terug betaald moeten worden. Wordt in de gemeentelijke begroting niet of onvoldoende rekening gehouden van deze verplichtingen, dan zal op termijn een ogenschijnlijk florerende Nederlandse gemeente  zomaar een Griekse-gemeente.nl worden. Te veel schulden, met te weinig terugbetaalcapaciteit.

f. Gemeentefonds

Veel begrotingen zijn sluitend gemaakt met meevallers vanuit het Rijk. Een positieve eenmalige herverdeling over de jaren voor 2009 de stijging van het budget huishoudelijke hulp, de decentralisatie jeugdzorg om maar een paar zaken te noemen.

Maar er waren zeker ook tegenvallers. De accressen vallen tegen met ca. 1%, uitkeringsfactor bijstand, Wmo inboeken korting vanuit Rijk, inboeken kortingen WwnV (zie hiervoor), korting opzetten omgevingsdiensten. De decentralisatie Jeugdzorg en AWBZ-uitstel worden meegenomen naar verdeling Gemeentefonds 2013.  Dat laatste komt er dus nog aan. De invoering van allerlei nieuwe wet- en regelgeving zal eenmalige kosten opleveren. Deze heb ik hierbij niet vermeld, maar zoals bijna gebruikelijk kost dat meer dan er voor vergoed wordt.

Risico’s

In de risicoparagraaf van de gemeentelijke begroting worden uw financiële risico’s benoemd. Tenminste voor zover het Besluit Begroting en Verantwoording dat voorschrijft. Hierboven heb ik al een aantal andere risico’s onder woorden gebracht. Niet alle risico’s moeten voor het BBV benoemd zijn. Een goede analyse van alle financiële risico’s is nodig en dat zijn er meer dan die in de risicoparagraaf.

Oplossingsrichtingen

Denk bij oplossingen aan een personeelsplanning op basis van een normatief capaciteitsmodel dat inspeelt op 'rek' en 'krimp'. Onderzoek of krimp in taken en werkzaamheden ook op het personele vlak in de exploitatie wordt gerealiseerd. Minder taken en minder werk kan automatisch een aanpassing van de formatie gaan betekenen. Het is vaak gebruikelijk dat meer taken bijna automatisch uitbreiding tot gevolg heeft maar het omgekeerde niet.

Een strakke budgetsturing en transparante managementinformatie over de financiële en personele budgetten en risico management

Maak voor de WwnV strakke beleidskeuzes. Wie is leidend: de persoon of de arbeidsmarkt. Voor wie en hoe lang komen de (beperkte) financiële middelen beschikbaar: gemotiveerde cliënten, doelgroep jongeren of ouderen, met hoge of lage inverdiencapaciteit, niet-uitkeringsgerechtigden, lang of kort ingeschreven, wel of geen inzet van loonkostensubsidie?

Maak afspraken over opname in de programma begroting van beleidsafspraken, de doelen, de wijze van inbedding in organisatie, van rapporteren, van inzichtelijk maken van de risico’s en het beheersen ervan. Laat integraal benoemen en samenhang zien van de financiële, juridische en niet-financiële risico’s. Zorg voor een 'bewakingsfunctie' en 'alarmeringssysteem'.

Nu lachen, straks huilen

Ogen sluiten voor het sluitend krijgen van de begroting door incidentele meevallers vanuit het gemeentefonds;  vrijvallende reserves inzetten; uitstellen van wegonderhoud. Daarmee wordt het lachen van nu een huilen van straks. Goed inzicht is het halve werk. Nu misschien even sip kijken, kan straks lachend (nieuw) beleid geven en uw bewoners blij maken. Kosten en baten horen ook op termijn in evenwicht te zijn.

De gemeenten Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht lieten een stresstest opstellen[v]. Hiermee kregen zij een instrument om de financiële positie periodiek (heel of halfjaarlijks) in beeld te krijgen. Op basis van onderzochte punten[vi] wordt op aangegeven of dit onderdeel een klein tot zeer groot risico in zich heeft.  Zo kan het risicoprofiel van de (meerjaren)begroting worden vastgesteld.

Zet de risico’s maar eens op een rijtje, weeg deze af tegen uw wensen en voornemens, beheers uzelf en neem dan tijdig de juiste keuzes. De burgers zijn er u – zeker op termijn - dankbaar voor.

OVERZICHT

  • Decentralisatie rijkstaken, nieuwe of veranderde wetgeving
    • WMO
    • AWBZ
    • Jeugdzorg
    • Wet werken naar Vermogen (WwnV)
    • Wet sociale werkvoorziening (WsW)
    • Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong)
    • Wet investeren in Jongeren (WIJ)
    • Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)
      • Ontwikkelingen Gemeentefonds
  • Economische recessie
    • Stijging aantallen werkzoekenden / bijstandsgerechtigden
    • Bouwgrond exploitaties
    • (toekomstige) verwerving van (bouw)gronden
    • Bouwplanningen
    • Woningprijzen
    • Investeerders
  • Weerstandsvermogen
    • Risico’s
    • Reserves
    • Leningen portefeuille
    •  Hogere/lagere uitvoeringskosten (variatie, flexibel)


[i] Binnenlands Bestuur – 1 april 2011 Column Jan Verhagen - Het valt allemaal wel mee

[ii] Binnenlands bestuur – 24 juni 2011 Column Hans Bekkers - Vat vol onzekerheden

[iii] Deloitte - oktober 2008 - Frank ten Have,Partner bij Deloitte Real Estate Advisory

[iv] VNG reactie Kamerbrief kabinet over uitvoering moties decentralisatie - 22 december 2011

[v] Deloitte – Rein-Aart van Vugt – Stresstest gemeenten

[vi] Weerstandsvermogen, schuldpositie, verhouding schuldpositie / vaste activa, reserve positie, verhouding activa /reserves, voorzieningen, gespaard voor onderhoud, garantstellingen, rentelasten, rentelasten eigen financieringsmiddelen, rente toegerekend aan investeringen en grondexploitaties, grondexploitaties, niet in exploitatie genomen gronden, meerjarenbegroting.

© WI ChristenUnie