Vertrouwen en onbehagen in onze democratie

Vertrouwen en onbehagen in politiek en democratie

 

Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie

Samengesteld door Rudy Andeweg en Jacques Thomassen

Leiden University Press 2011

ISBN: 978 90 8728 082 6

575 pagina’s 

 

Van afspiegelen naar afrekenen? De toekomst van de Nederlandse democratie

Rudy Andeweg & Jacques Thomassen

Leiden University Press 2011

ISBN: 978 90 8728 107 6

120 pagina’s

 

 

Door Geert Jan Spijker

Over het functioneren van onze democratie bestaan veel misverstanden. De klaagzangen overheersen: steeds minder mensen gaan stemmen, de kloof tussen overheid en burger groeit, het vertrouwen in de politiek is ver te zoeken en kiezers zijn stuifzand geworden. Maar zijn die beelden wel in overeenstemming met de feiten? En wat betekenen ze voor politieke partijen?

Afgelopen voorjaar werd de democratic audit gepresenteerd. Vijftig politicologen en bestuurskundigen evalueerden – met steun van de rijksoverheid – het feitelijk functioneren van het democratisch bestel. Er kwam een rapport getiteld ‘Van afspiegelen naar afrekenen?’ (AA) en een onderliggende bundel met ‘Democratie doorgelicht’ (DD). De conclusie van het rapport is, gek genoeg, verontrustender dan de feiten die uit het onderzoek naar voren komen. 

 

Het geloof in de kloof

Tussen Kamerleden en burgers bestaat een kloof. Althans, dat vond tweederde van onze parlementariërs in 2006. Betekent dat ook dat er een vertrouwensbreuk is, een legitimiteitscrisis? Is het denkbaar dat onze democratie onverwachts zal omvallen? Geen rare vraag, want een breed gedeelde en duurzame onvrede kan de democratie gaan ondermijnen. Maar het valt vooralsnog mee. Nederland kent de afgelopen decennia een royale en stabiele meerderheid die tevreden is met het functioneren van de democratie. Let wel, het gaat om vertrouwen in het bestel. Vertrouwen in regeringen wisselt, maar ook dat is bijna nergens hoger dan bij in Nederland. Het vertrouwen in politieke partijen en politici ligt wel laag; er zijn vrijwel geen maatschappelijke instellingen die zo laag scoren als de politiek. Wat wel lastig is, is dat lageropgeleide kiezers meer wantrouwen laten zien. “Het minste vertrouwen in overheid en regering hebben de laagst opgeleide niet kerkelijke burgers.” (DD 33)

Alles bij elkaar kunnen we niet spreken van een legitimiteitscrisis. Nederland is nog steeds een high trust country. Er is geen vertrouwensbreuk. Maar, schrijven de auteurs: “het geloof in de kloof is wel een symptoom dat er iets aan de hand is met ons democratisch bestel dat vraagt om een preciezere diagnose.”(22)  Er is, kortom, een vaag gevoel van onbehagen. Er is iets aan de hand. We weten niet precies wat, maar er moet wel wat aan gebeuren.

 

Ons bestel is achterhaald

Nederland kent sinds de vorige eeuw een consensusdemocratie. Dat betekent dat de nadruk ligt op de bescherming van vrijheden van minderheden. Echte democratie betekent in deze visie afwezigheid van dictatuur (ofwel in de vorm van een eenling ofwel in die van een meerderheid). Checks and balances staan centraal, het recht perkt de ruimte van politici en meerderheden in.

Dit model, ook wel het afspiegelingsmodel genoemd, heeft zijn beste tijd gehad, constateren de auteurs. Het heeft in de afgelopen eeuw zijn waarde bewezen, maar past niet meer in deze tijd. We moeten van afspiegelen naar afrekenen. Van een consensusdemocratie naar een meerderheidsdemocratie. In dat laatste model geeft niet de mening van een of meer hooggeplaatsten de doorslag, maar de meerderheid - iedereen is immers gelijkwaardig.

Ik moet toegeven dat ik – als jurist – schrok van deze verschuiving: moeten we ons huidige stelsel met nadruk op bescherming van minderheden en spreiding van machten opgeven en toewerken naar een meerderheidsdemocratie waarin meer doorzettingsmacht is voor regeringen? Maar misschien hebben de politicologen goede argumenten voor deze wending. Ze wijzen op vijf ontwikkelingen die een verandering nodig maken.

  1. Individualisering. De geïndividualiseerde massa laat zich moeilijk afspiegelen. Men is minder langdurig lid van min of meer permanente organisaties.
  2. Horizontalisering: meer Nederlanders zijn hoger opgeleid en daardoor is de mondigheid toegenomen. We zijn kritischer naar gezag, ook naar de politiek.
  3. Internationalisering: op economisch en cultureel gebied is de wereld, ook Nederland, complexer geworden. De politiek kan steeds minder voorzien wat er gaat gebeuren en het ook minder nationaal sturen.
  4. Multiculturalisering
  5. Mediatisering: er is een groeiende wederzijdse afhankelijkheid tussen media en politiek.

Wat betekenen deze ontwikkelingen voor verschillende deelterreinen? Allereerst kijken we naar de rol van politieke partijen (a), dan naar de kiezers (b) en of die nog wat te kiezen hebben (c) en vervolgens naar de betrokkenheid van burgers op beleid (d). Ik rond af met een bespreking van de conclusie. 

a. The party is over?

Politieke partijen spelen een belangrijke rol in het democratisch proces, door de relatie tussen burgers en politici vorm te geven. Tegelijk hebben ze momenteel te maken met functieverlies: de opleidingsfunctie is grotendeels verdwenen, de signaliseringsfunctie is door de media overgenomen en de zogenaamde aggregatiefunctie is ook niet meer wat die was: partijprogramma’s worden steeds minder bijeengehouden door vastomlijnde ideologieën of levensbeschouwingen (AA 34) en doordat er minder samenhang is dan voorheen kunnen de partijen uiteenlopende wensen en belangen minder goed onderbrengen (‘aggrereren’) in coherente programma’s. Tegenwoordig zijn veel partijen ‘catch all partijen’ geworden. De meeste zijn naar het midden getrokken, op zoek naar de kiezer. Volgens sceptici zijn partijen verworden tot een soort campagneteams die in verkiezingstijd aanzwellen om daarna weer te slinken.

Betekent dit alles het einde van de politieke partij? Naast het functieverlies hebben partijen een paar belangrijke functies behouden, zoals het stellen van kandidaten voor politieke ambten. Of dit voldoende is, moet de toekomst uitwijzen. Volgende de auteurs zal er in ieder geval behoefte blijven aan organisaties die tussen staat en burger instaan.  

b. Zijn kiezers stuifzand?

Verkiezingen zijn het belangrijkste instrument van een democratie. Vaak wordt geklaagd over lage opkomsten. De auteurs constateren echter dat er geen structurele neergang is. Wel is er groot verschil tussen de verkiezingen voor de Tweede Kamer (en de gemeenteraad) enerzijds en het Europees Parlement en de Provinciale Staten anderzijds.  

Zijn kiezers geworden als stuifzand? Zijn ze na de ontzuiling allemaal aan het zweven geslagen? Dat valt mee. Het is waar dat kiezers vaak wisselen van partij, ze zijn erg volatiel, zoals dat heet (Nederland is na Italië het meest volatiele land van Europa!). Arbeiders kiezen niet meer automatisch PvdA en kerkelijke mensen kiezen niet meer automatisch een christelijke partij. De oude tegenstellingen zijn verdwenen en er zijn niet echt nieuwe voor in de plaats gekomen. Burgers maken hun eigen afwegingen en dit maakt het electoraat onvoorspelbaar. Echter: die onvoorspelbaarheid is wel betrekkelijk. Kiezers schieten niet alle kanten op, zoals stuifzand doet. Ze gaan niet helemaal naar de andere kant van het politieke landschap. Men heeft weliswaar vaak geen vaste partij meer, maar morele ankerpunten hebben mensen wel degelijk. Veel Nederlanders hebben vaste waardenoriëntaties die richting geven bij de stem op een partij. Daardoor zijn links en rechts in omvang tamelijk stabiel.

 

c. Valt er nog wat te kiezen?

Zijn partijen nog te onderscheiden van elkaar? Veel partijen trekken naar het midden. Dat lijkt raar, maar wordt begrijpelijk als we beseffen dat er ook convergentie is tussen kiezers zelf. Nederlanders zijn op elkaar gaan lijken in hun sociaal-economische opvattingen (lees: links en rechts zijn naar elkaar toegegroeid). Het gevolg: een soort kluitjesvoetbal van partijen en kiezers – wat overigens tot nog meer volatiliteit leidt.

Maar er is meer dan economie. Vanouds was godsdienst een belangrijke kwestie, nu is er een nieuwe tegenstelling: die tussen winnaars en verliezers van de globalisering. Kwesties rond islam, immigratie en de EU bepalen een nieuwe ideologische scheidslijn die zich ook politiek vertaalt. Cultureel progressieven (D66 e.a.) staan tegenover cultureel conservatieven (PVV e.a.).

Dus er is toch weer wat te kiezen? Dat valt tegen: partijen die in sociaal-economisch opzicht links zijn, zijn vaak progressief en rechtse partijen zijn vaak cultureel conservatief. Dit gaat ook weer niet helemaal op, want de PVV combineert cultureel conservatisme (anti-EU en anti-islam) met inzet voor de verzorgingsstaat. En tegelijk keert ze zich hartgrondig tegen links en haar hobby’s. Ook de posities van bijvoorbeeld SP en ChristenUnie geven de beperktheid aan van de klassieke links-rechts-tegenstelling.

 

d. Doen burgers wel mee?

Zijn burgers betrokken bij beleidsvorming? Dat valt tegen. Onderzoek toont aan dat voor deelname van burgers aan politiek en bestuur nogal wat drempels zijn. Er is allereerst een zeker kennisniveau nodig. Participatie vereist een politiek zelfvertrouwen en communicatieve vaardigheden waar veel laagopgeleiden niet over beschikken. Dat is de “participatieparadox” (DD 114): hoe meer participatievormen worden aangeboden hoe kleiner de groep wordt die er gebruik van gaat maken. die vormen brengen drempels met zich mee, denk aan kennis, tijd, schroom, etc. moeten we dus afzien van verdere democratisering? Anchrit Wille: “Het idee dat burgers in groten getale warm lopen om een inbreng te hebben in overheidsbeleid lijkt onjuist. Burgerschap is voor veel burgers veeleer een zijdelings aangelegenheid. (…) De meeste Nederlanders lijken het idee van een ‘stealth-democratie’ te onderstrepen: een politiek systeem dat op grote afstand van de burgers opereert, maar toch tot de orde geroepen kan worden als men dat nodig vindt.” (DD 115) Democratie functioneert dan als stealth bomber: onzichtbaar voor de radar maar toch effectief (DD 91). Daarnaast: burgers zijn geen free riders maar easy riders: ze willen alleen deelnemen aan politiek als het niet veel tijd, kennis en vaardigheden kost (zoals bij correctieve referenda).

Van afspiegelen…

Aan het eind van het rapport komen de auteurs tot de conclusie dat er meer accent op een meerderheidsdemocratie moet komen te liggen. Hoezo? Door de individualisering kunnen we niet meer spreken van minderheden. De consensusdemocratie die ten tijde van de verzuiling goed werkte, met zijn nadruk op draagvlak en het afspiegelen van minderheden in beleid is uit de tijd.

In de woorden van het rapport (AA 107-108): “Afspiegeling werkt alleen als er zinvolle en stabiele collectiviteiten zijn die afgespiegeld kunnen worden, en dat is steeds minder het geval. Politieke partijen waren ooit als het ware de ambassades van de zuilen in Den Haag. Zij vertegenwoordigden relatief stabiele en hecht georganiseerde bevolkingsgroepen, en konden rekenen op onvoorwaardelijke loyaliteit van hun achterban. Individualisering en horizontalisering van gezagsrelaties hebben aan deze situatie een einde gemaakt: het is niet meer duidelijk welke bevolkingsgroep een partij vertegenwoordigt en zij kan zeker niet meer rekenen op de volgzaamheid en trouw van de kiezers.” Daarmee vervalt ook een belangrijke bestaansgrond voor de nadruk op het beschermen en bij besluitvorming betrekken van alle minderheden. Toen de partijen stonden voor elkaar wantrouwende bevolkingsgroepen was dat noodzakelijk, maar nu is dat type verdeeldheid verdwenen. Er zijn geen diepe ideologische en levensbeschouwelijke scheidslijnen meer.

De auteurs vervolgen (in het voetspoor van Lijphart, de beroemdste politicoloog van Nederlandse bodem) dat de huidige consensusdemocratie de stabiliteit zelfs in gevaar kan brengen. Er kan een karteldemocratie – zoals vooral in de Paarse jaren - ontstaan waarin politieke tegenstellingen door elites worden gedepolitiseerd. Het gevaar voor populisme ontstaat dan met het gevaar dat onvrede zijn weg niet meer kan vinden. Beter is het om de politiek nu in twee blokken te organiseren, die het spel tussen regering en oppositie gaan spelen.  

 

…naar afrekenen

Het accent moet vervolgens van afspiegelen verschuiven naar afrekenen. Kiezers willen beleid beïnvloeden, niet meer hun loyaliteit uiten. Ze zijn pragmatisch en willen regeringen afrekenen: als links het niet goed heeft gedaan dan moet rechts het maar doen. In heel de EU zie je dit al: kiezers gebruiken hun stem meer om achteraf partijen ter verantwoording te roepen voor gevoerd beleid. Achterliggend verschijnsel is hier dat de wereld waarin de overheid opereert steeds complexer en minder stuurbaar wordt. Er zijn meer grensoverschrijdende, onvoorspelbare problemen (Griekenland, Libië, etc). Die kunnen dus niet in een regeerakkoord terechtkomen.

 

Kortom: van afspiegelen naar afrekenen, van consensusdemocratie naar meerderheidsdemocratie. Bijkomend voordeel: het probleem van het toenemend monisme is meteen verholpen. Immers, in een meerderheidsdemocratie is monisme überhaupt geen probleem. Criterium voor het goed functioneren is immers dat de wensen van de meerderheid beter worden verwezenlijkt (AA 68). Verantwoording is wel belangrijk, maar dan vooral van de regering aan de kiezer - verantwoording aan de Tweede Kamer is secundair. De auteurs gaan ervan uit dat het afscheid van het dualisme onvermijdelijk is. Het parlement wordt nu al sterk overheerst door de regering, van een krachtig ‘tegenover’ van de Kamer als controlerend instituut is nauwelijks nog sprake, door de sterke verwevenheid tussen de coalitiepartijen in de Kamer en de ministers.

 

Evaluatie

Kortweg stellen de auteurs van het rapport: (1) individualisering maakt afspiegeling van wensen en belangen moeilijker en (2) de toenemende onvoorspelbaarheid van de politieke agenda maakt een democratisch bestel dat accent legt op toekomstig beleid minder relevant. Om beide te ondervangen moet er (1) meer doorzettingsmacht voor de meerderheid komen en (2) meer accent gelegd wordne op achteraf afrekenen. Wat moeten we hiervan vinden? Ik bespreek kort vier dingen.

A. Positie van minderheden

Het is ongetwijfeld zo dat de individualisering is voortgeschreden, maar dit betekent geenszins dat er geen minderheidsgroeperingen van betekenis meer zouden zijn die gehoord en beschermd moeten worden tegen de meerderheid. Als christen denk ik intuïtief dan als eerste aan het bestaansrecht van de godsdienstvrijheid, iets wat momenteel steeds meer onder druk komt te staan. En ik kan me voorstellen dat dat ook onder moslims en joden sterk leeft, zeker weer sinds de discussie over ritueel slachten. Volgens de historicus James Kennedy kent Nederland voor het eerst in zijn bestaan een meerderheid (van seculiere blanken). Juist in zo’n samenleving zijn we gebaat bij een stelsel dat oog houdt voor minderheden en dat niet de meerderheidswil als het uitgangspunt inneemt. Het vergroot ook het gevaar van het uitsluiten – want politiek monddood maken - van bepaalde groepen.

 

B. Gevaar van populisme 

Betekent het huidige afspiegelingsmodel dat sociale onvrede geen uitweg kan vinden? Dat populisme zal worden gevoed? Dat onbehagen ergens zal gaan exploderen? Mijn indruk is juist dat doordat nieuwe partijen gemakkelijk toegang kunnen krijgen tot de Tweede Kamer veel onrust tijdig gekanaliseerd wordt. LPF en PVV zijn daarvan mooie voorbeelden. Als gevestigde partijen bepaalde onvrede niet agenderen vanwege politiek correct denken, dan krijgen ze vroeg of laat de deksel op de neus. Door de openheid van ons stelsel kunnen gevoelens uit de bevolking – in dit geval van ‘de verliezers van de globalisering’ - redelijk eenvoudig in het politieke domein geventileerd worden.

Daarnaast: is een meerderheidsdemocratie niet zelf verwant met het populisme? De volkswil moet immers zo direct mogelijk worden uitgedragen (DD 329). Daarmee gaat democratie ten koste van rechtsstatelijkheid: grondrechten, de trias politica en politieke vertegenwoordiging (DD 330). Een pleidooi voor meerderheidsdemocratie is in zekere zin een pleidooi voor populisme (D66 en PVV denken opvallend eenduidig over democratische vernieuwingen!). Uiteindelijk is cruciaal dat de overheid niet afhankelijk wordt van de volkswil, maar dat wetgeving gerelateerd is aan hogere normen.

C. Tweepartijenstelsel

Zou een tweepartijenstelsel tot betere oplossingen leiden dan het huidige stelsel? De voorbeelden van Groot-Brittannië, Frankrijk en de Verenigde Staten stemmen in het licht van recente ontwikkelingen (rellen, schulden) niet echt hoopvol. De destructieve polarisatie aldaar en het wantrouwen in de politiek doen er niet echt naar verlangen.

Hoe komt het dat NL een high trust country is? Onderzoek leert dat dat komt door: weinig corruptie, een gevestigde democratie en de aard van het kiesstelsel. Over dat laatste: “In landen met evenredige vertegenwoordiging is er aanzienlijk meer vertrouwen in het parlement dan in landen met een meerderheidsstelsel.”(DD 36) Aangezien een voldoende mate van vertrouwen een voorwaarde is voor een stabiele democratie, moeten we dat maar niet verkwanselen. Bovendien: kiezersonderzoek laat zien dat “de overgrote meerderheid tevreden is met het bestaande stelsel (…).“ (DD 342) Dit betekent niet dat er niks mag veranderen. In de bundel wordt gesproken van evenredigheid 2.0. Voorbeeld: geef de kiezer met een tweede stem een keuze voor een bepaalde regeringscoalitie. 

D. Stroperigheid

‘Dit land gaat kapot aan consensus!’, zei Geert Wilders (DD 431). Kan een bestuur in een consensusdemocratie wel effectief zijn? Betekent consensus niet polderen tot we er bij neervallen zonder resultaten te bereiken? En in het verlengde daarvan: onvrede onder de bevolking over het functioneren van de overheid? Dezelfde Lijphart heeft met uitgebreid feitenmateriaal laten zien dat consensusdemocratieën een betere organisatie van representatie kennen, maar niet minder resultaten boeken. Meerderheidsdemocratieën zijn, bijvoorbeeld op het terrein van openbare orde en economie niet slagvaardiger, eerder het omgekeerde! “Een vaste hand zou daarbij weleens belangrijker kunnen zijn dan een harde hand, suggereert Lijphart.” (432) “In het beheersen van corruptie en nepotisme en het bevorderen van burgersatisfactie doen consensusdemocratieën het relatief goed, en bij het verdedigen van het milieu en het behartigen van zwakke belangen in de samenleving, ook internationaal, opereren consensusdemocratieën evident kinder and gentler.” (432) Latere studies bevestigen dit. Lijphart ging daarom op latere leeftijd pleiten voor de consensusdemocratie (iets waar het rapport gek genoeg niet verder op ingaat). Stroperigheid is een oude klacht, maar een onvermijdelijkheid, een gegeven. Het past bij complexe besluitvormingsprocessen en verbetert de kwaliteit van besluiten.

 

Tot slot

Francis Fukuyama schrijft in The origins of political order (2011) dat instituties moeilijk te veranderen zijn. Voor echte verandering is verval en uiteindelijk vaak een crisis nodig. Dat kan ook voor Nederland gelden. Er is een gevoel van onbehagen, ook over het functioneren van de democratie. Frank Hendriks stelt: de “democratie werkt oké, maar ze voelt niet zo goed” (DD 436). Daardoor staat de geloofwaardigheid op het spel.

Tegelijk ben ik door de bundel met feitenmateriaal nu niet een urgentie gaan voelen om allerlei zaken te veranderen, zeker niet als ze rechtsstatelijkheid en diversiteit gaan ondermijnen. Misschien is van groter belang te werken aan onze democratische cultuur, zowel bij politici als bij burgers. Misschien is er al heel wat gewonnen als enerzijds politici niet teveel zouden beloven (92% van de Nederlanders stoort zich daar namelijk aan en dat ondermijnt hun geloofwaardigheid) en anderzijds als burgers zich weer actiever leren opstellen en oog krijgen voor het publieke belang – iets wat we met de opkomst van de verzorgingsstaat deels hebben verloren. Ik kan instemmen met het volgende citaat uit de bundel: “De bevrediging van de behoefte van het Nederlandse electoraat aan het begin van de 21e eeuw lijkt niet gezocht te moeten worden in het sleutelen aan de evenredigheid van het stelsel. Behoud het goede! (…). We zijn op zoek naar evenredigheid 2.0.” (DD 344, vgl. ook DD 314)