Veiligheid: te koop?

Het veiligheidscomplex

Ontwikkelingen, strategieën en verantwoordelijkheden in de veiligheidszorg

Jan Terpstra 

Den Haag: Boom Juridische uitgevers

2010 

ISBN 9789089742803

 

 

Veiligheid: te koop?

Om het publieke karakter van de veiligheidszorg

 

Door Willem-Jan Kortleven

 

Aan de indrukwekkende hoeveelheid literatuur over maatschappelijke veiligheid en de maatschappelijke omgang daarmee heeft de Nijmeegse hoogleraar criminologie Jan Terpstra vorig jaar een zinvol boek toegevoegd. De kracht van Het veiligheidscomplex ligt niet in theoretische hoogstandjes of een bevlogen verdediging van belangrijke maar abstract geformuleerde waarden, maar in een empirisch geïnformeerde, kritische benadering van de hedendaagse veiligheidszorg.    

 

Veiligheid is al geruime tijd een prominent maatschappelijk thema. De laatste paar jaar wordt de aandacht ervoor een beetje weggedrukt door de financieel-economische crisis, maar dat neemt niet weg dat het een begrip is waaromheen inmiddels een groot deel van het praten en praktiseren in het publieke en het private domein cirkelt. Veiligheid is bovendien nog steeds een onderwerp waarmee politici en beleidsmakers zich trachten te profileren en dat burgers beroert. Het gaat dan vooral om wat wel maatschappelijke of publieke veiligheid wordt genoemd, een begrip dat in hoofdzaak verwijst naar criminaliteit.

 

Blikverbreding

Nu is bezorgdheid van overheid en burgers over criminaliteit niet nieuw. De intensiteit van de huidige zorgen over criminaliteit, de mate waarin zij het maatschappelijke discours domineren  en de manier waarop ermee wordt omgegaan, zijn dat echter wel. Neem alleen al de term ‘veiligheid’. Die duidt op een verbreding van blik: onder onveiligheid wordt niet alleen criminaliteit verstaan, maar ook allerlei onprettige ervaringen die niet onder enige strafrechtelijke definitie vallen. Het veiligheidsbeleid zoals dat vanaf halverwege de jaren 1980 ontwikkeld is (met een extra impuls in de jaren 2000) richt zich dan ook zowel op criminaliteit als op overlast en onveiligheidsgevoelens. Daarbij heeft de traditionele focus op het strafrechtelijk apparaat gezelschap gekregen van een keur aan nieuwe strategieën, zoals een repressieve inzet van het bestuursrecht, verschillende soorten preventie, risicomanagement, en het inschakelen van scholen, hulpverleningsinstellingen, woningbouwcorporaties, burgers en bedrijven als ‘partners’ van politie en justitie.

 

Laatmoderne zorgen over onveiligheid

In Het veiligheidscomplex koppelt Terpstra de opkomst van onveiligheid als sociaal probleem aan de transformatie van de moderne naar de laatmoderne samenleving. Deze transformatie behelst onder andere een sterke welvaartsgroei, globalisering, de afbrokkeling van sociale verbanden en sociale controle, een mede daardoor aanzienlijk gestegen criminaliteitsniveau, een toenemende bewustwording van de risico’s van menselijk handelen en een afname van vertrouwen in de overheid en daarmee samenhangende instituties. Het lijkt voor de hand te liggen om de huidige prominentie van het thema veiligheid te zien als een gevolg van de daadwerkelijk toegenomen criminaliteit. Deze verklaring schiet volgens Terpstra echter tekort, zeker ook gezien het geringe effect dat de daling van de criminaliteit van de laatste jaren heeft gehad op de onveiligheidsgevoelens van burgers. Belangrijker verklaringen vormen volgens hem het toegenomen risicobesef en een vaag gevoel van onzekerheid en onveiligheid, ingegeven door alle laatmoderne veranderingen.

 

Latente legitimiteitscrisis

Een belangrijk thema in Het veiligheidscomplex is dat terwijl het vertrouwen in de overheid en in overheidsorganisaties als de politie is afgenomen, de eisen die aan de overheid als bestrijder van onveiligheid worden gesteld, paradoxaal genoeg zijn toegenomen. Als gevolg daarvan heeft de overheid te kampen met een latente legitimiteitscrisis. De verschillende strategieën in de veiligheidszorg kunnen gezien worden als pogingen om deze legitimiteitscrisis het hoofd te bieden. Aan de ene kant wordt door het oppoetsen van de repressieve kant van het staatsapparaat (hogere straffen, zero tolerance) met enige regelmaat benadrukt dat de overheid nog heel wat vermag. Aan de andere kant geeft de overheid meer of minder expliciet toe dat repressie tekortschiet en dat ze het niet alleen af kan, door ook in te zetten op preventie en door allerlei publieke instanties en private partijen in te schakelen als makkers in de strijd tegen onveiligheid. Bovendien zoekt de overheid inspiratie van buiten als het gaat om de structuur en vormgeving van haar eigen diensten. Zo is sinds de jaren 1980 gepoogd de politie op een meer bedrijfsmatige leest te schoeien, in de hoop dat de burger / klant zo méér en aantoonbaarder waar voor zijn geld krijgt. Het is echter niet alleen de overheid die nieuwe wegen zoekt om de onveiligheid te bestrijden. Ook van onderop, door burgers en bedrijven, worden initiatieven ondernomen, waarbij de ene keer wel, de andere keer niet de steun van de overheid wordt gezocht.   

 

Het veiligheidscomplex in kaart

Al deze inspanningen ter bevordering van de veiligheid en (voor zover door de overheid geïnitieerd of ondersteund) van de legitimiteit van de overheid zijn niet harmonieus op elkaar afgestemd. De huidige veiligheidszorg, zoals Terpstra het noemt, is een bont, ingewikkeld geheel van vaak tegenstrijdige elementen en tendensen, vandaar de term ‘veiligheidscomplex’. Het grootste deel van Terpstra’s boek is gewijd aan het in kaart brengen en ontwarren van dit veiligheidscomplex. Op basis van eigen en andermans empirisch onderzoek beschrijft en analyseert hij in verschillende hoofdstukken onder andere de wijze waarop burgers en het bedrijfsleven een rol spelen in de aanpak van onveiligheid, de beweging richting een bedrijfsmatige politie en de opkomst van nieuwe soorten toezichthouders naast de reguliere politie. Daarbij heeft hij veel aandacht voor hoe de veiligheidszorg in de (lokale) praktijk vorm krijgt.

 

Publiek - privaat

Verhelderend zijn de typologische schemaatjes in vrijwel ieder hoofdstuk waarmee Terpstra wat analytische orde in de chaotische praktijk probeert aan te brengen. Ter illustratie: de nieuwe toezichthouders deelt hij in op basis van de vraag of opdrachtgever en opdrachtnemer privaat dan wel publiek zijn. Dat levert vier combinaties op: opdrachtgever en –nemer beide publiek (bijvoorbeeld kleine gemeenten die bij een regionaal politiekorps extra politiesurveillanten inkopen); opdrachtgever en –nemer beide privaat (bijvoorbeeld bedrijven die particuliere beveiligers laten surveilleren op een bedrijventerrein); opdrachtgever publiek, opdrachtnemer privaat (bijvoorbeeld gemeenten die particuliere beveiligers in bepaalde gebieden of bij bepaalde evenementen inzetten); en opdrachtgever privaat, opdrachtnemer publiek (politie presenteert rekening voor haar inzet bij private partij). Tenslotte zijn er ook nog situaties waarbij geen onderscheid is tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, omdat de overheid de toezichthouders die voor haar werken in dienst heeft (bijvoorbeeld stadswachten en bijzonder opsporingsambtenaren).

 

Klanttevredenheid

Als rechtgeaard criminoloog heeft Terpstra ook een aantal kritische noten te kraken. Daarbij ziet hij grotendeels af van twee strategieën die criminologen vaak gebruiken als zij het veiligheidsbeleid onder vuur nemen: het relativeren van de ernst van de onveiligheid en het in het geweer brengen van enigszins abstracte rechtsstatelijke waarden en normen. Wat Terpstra vooral doet, is aan de hand van empirische bevindingen tonen dat de doelstellingen van het veiligheidsbeleid in de praktijk vaak niet gehaald worden en dat het beleid regelmatig negatieve of zelfs averechtse effecten heeft. Hij laat bijvoorbeeld zien dat de ontwikkeling naar een bedrijfsmatige politie niet tot de beoogde verhoging van de ‘klanttevredenheid’ heeft geleid. De inmiddels weer bijna uitgeroeide bonnenquota, die bij deze ontwikkeling hoorden, riepen zelfs breed weerstand op. Verder maakt Terpstra aannemelijk dat van de opkomst van allerlei nieuwe toezichthouders nauwelijks een geruststellende invloed op de burger valt te verwachten, maar eerder het omgekeerde. Deze toezichthouders krijgen niet alleen minder vertrouwen dan de reguliere politie, zij hebben ook veel beperktere bevoegdheden en persoonlijke bagage. Bovendien hebben ze veelal een strak omschreven opdracht om bepaalde targets te halen. Daardoor zijn zij minder dan de politie in staat naar bevind van zaken te handelen en zo de-escalerend op te treden.      

 

Erosie van veiligheid als publiek goed 

Terpstra’s voornaamste zorg betreft de (dreigende) erosie van het publieke karakter van de veiligheidszorg. Veiligheid behoort volgens hem een publiek goed te zijn, maar de voortschrijdende privatisering en ‘vermarkting’ in de veiligheidszorg en bepaalde vormen van preventie zijn hiermee slecht te verenigen. Als vermogende burgers een particulier beveiligingsbedrijf inhuren om in hun villawijk te surveilleren, wordt veiligheid een club good. En als we zwervers het slapen op bepaalde plekken simpelweg onmogelijk maken door banken weg te halen (zonder ons erom te bekommeren waar ze dan moeten slapen), leidt de veiligheidszorg tot uitsluiting. Terpstra is beducht voor een samenleving waarin veiligheid handelswaar wordt, te koop voor bemiddelde burgers die zich terugtrekken in hun besloten omgeving, terwijl de onderklassen het zelf uit mogen zoeken. Aan het slot van zijn boek doet hij daarom een aantal concrete aanbevelingen, die moeten waarborgen dat waarden als inclusiviteit, terughoudendheid en rechtvaardigheid een rol spelen in de uitvoering van de veiligheidszorg.            

 

Club good

Lezing van Het veiligheidscomplex is de moeite waard. Niet zozeer vanwege Terpstra’s stijl. Over de ontwikkelingen in veiligheidsbeleid en –praktijk is door anderen soepeler en meeslepender geschreven. Ook niet vanwege zijn theoretische originaliteit of grondigheid. In de twee meest theoretische hoofdstukken, over de relatie tussen veiligheidscomplex en laatmoderniteit en over veiligheidszorg als publiek goed, zijn de theoretische inzichten voornamelijk van anderen afkomstig. Op dit punt had het boek van mij wel wat diepgaander en scherper gemogen. Zo maakt Terpstra niet duidelijk of werkelijk alle veiligheidsmaatregelen in lijn moeten zijn met het publieke karakter dat de veiligheidszorg zou moeten hebben, en legt hij nergens uit waar de grens ligt tussen veiligheid als publiek goed en veiligheid als club good. Als surveillance door private beveiligers in villawijken dubieus is, hoe zit het dan met de individuele woningbezitter die zijn huis met stevig hang- en sluitwerk en een alarmsysteem beveiligt? Staat het laatste ook op gespannen voet met veiligheid als publiek goed? Met andere woorden, is het verschil tussen een individu dat zich beveiligt en een groep die zich beveiligt in dit verband gradueel of principieel? Deze en dergelijke kwesties worden door Terpstra niet of nauwelijks uitgewerkt. Dat neemt overigens niet weg dat ik zijn kritiek op de privatisering van veiligheid van harte deel.              

 

Empirisch geïnformeerde kritiek

Wat de waarde van Het veiligheidscomplex uitmaakt, is ten eerste dat het op basis van empirisch onderzoek een breed overzicht biedt van de praktijk van de huidige veiligheidszorg. Aangezien veel literatuur vooral ingaat op ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid, voegt een overzicht van de veiligheidspraktijk iets toe. Ten tweede is het waardevol dat de kritiek die Terpstra formuleert, in belangrijke mate gevoed wordt door diezelfde empirische kennis over de veiligheidspraktijk. Zij is daardoor niet zo gemakkelijk weg te wuiven. Al blijft het de vraag in hoeverre de mensen die de veiligheidszorg maken, boeken als Het veiligheidscomplex lezen en ter harte nemen.   

 

 

Willem-Jan Kortleven is promovendus bij de sectie Rechtssociologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij doet onderzoek naar de opkomst van het veiligheidsdenken in de breedte van het overheidsbeleid.