Winkeltijdenwet aangescherpt, nu de naleving nog

Winkeltijdenwet aangescherpt, nu de naleving nog

 

Door Mirjam Bikker

 

Alkmaar, Vlaardingen, Enschede, Sluis, Wageningen, Utrecht, Haarlem, Woerden, Gennep, Zeist, Lansingerland, Zoetermeer en nog veel meer gemeenten hebben de afgelopen tijd gesproken over aanpassing van het aantal koopzondagen. Sinds 1 januari 2011 is de aangescherpte winkeltijdenwet van kracht. Een einde van de lokale discussie is er echter duidelijk nog niet. Ook in de Tweede Kamer blijft men spreken over winkelen op zondag. De afgelopen maand sprak men over het initiatiefvoorstel van GroenLinks en D66 om het aantal koopzondagen helemaal over te laten aan de gemeenten zelf.

 

De huidige aangescherpte Winkeltijdenwet is niet de optimale regeling die de ChristenUnie voor ogen staat. Het besef dat de collectieve rustdag een geschenk is voor de samenleving, zal men niet terugvinden in de wet. Toch zal dat besef wel een motivering zijn voor ChristenUnie-politici om de verdere afbrokkeling van de rustdag te voorkomen.

 

In dit artikel zal ik nader ingaan op de huidige wetgeving, de actuele discussiepunten en enkele recente voorbeelden van gemeenten waar de discussie woedt. De mogelijkheden en onmogelijkheden van de wet worden daarmee verder besproken, het ideale alternatief zal nu niet aan de orde komen.

 

Winkeltijdenwet en de nieuwe aanscherping

‘Het oneigenlijke gebruik van de toerismebepaling in de Winkeltijdenwet ter verruiming van het aantal koopzondagen wordt tegengegaan.[1]’ Aldus spraken de coalitiepartijen CDA, PvdA en ChristenUnie in 2007 af. De minister van Economische Zaken ging aan de slag met een wetsvoorstel dat tot aanscherping van de Winkeltijdenwet moest leiden. Alhoewel vertraagd, kwam het wetsvoorstel tot wijziging van de Winkeltijdenwet er. Op 23 november jongstleden stemde de Eerste Kamer in en vanaf 1 januari 2011 is de wet in werking getreden. De toerismebepaling van de Winkeltijdenwet is aangescherpt.

 

De kern van de Winkeltijdenwet is het verbod om winkels geopend te hebben op[2]:

  1. Zondag
  2. Nieuwjaarsdag, Goede Vrijdag na 19 uur, Tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, Tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op Eerste en Tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur
  3. Werkdagen voor 6 uur en na 22 uur

 

Daarna volgen een aantal uitzonderingsbepalingen. De belangrijkste is dat gemeenten voor maximaal 12 dagen een uitzondering mogen maken om de winkels toch open te stellen. Gemeenten hebben de mogelijkheid om deze dagen in te stellen, niet de plicht. In veel steden zijn deze koopzondagen inmiddels gebruikelijk. Een nadere motivatie voor deze twaalf uitzonderingen is niet nodig. Dit artikel spitst zich nu echter toe op twee andere uitzonderingen die in gemeenten vooral veelbesproken zijn: de toerismebepaling en de avondwinkels.

 

Toerismebepaling: het luikje in de wet

Artikel 3 lid 3 van de Winkeltijdenwet staat ontheffing toe voor een gemeente of een deel daarvan, indien de gemeente toerisme kent met een substantiële omvang. Het toerisme moet niet ontstaan door de verkoopactiviteiten die ontplooid worden als men ontheffing verleent. Toerisme dient in een gemeente dus substantieel en autonoom te zijn.

 

Begin dit jaar kwam de gemeente Westland hierover in het nieuws. Een raadsmeerderheid wilde via de toerismebepaling volledige vrijstelling voor de zondagsopenstelling van de winkels. De burgemeester vond dat de vrijstelling in strijd was met het recht, omdat er geen substantieel toerisme in de gemeente is. Hij droeg het voorstel voor ter vernietiging bij de Kroon. De minister deelde de opvatting van de burgemeester en vernietigde de vrijstelling. De Raad van State oordeelde later dat deze vernietiging terecht was en bevestigde een aantal belangrijke punten. De toerismebepaling is echt een uitzondering op de regel dat winkels op zondag gesloten dienen te zijn. Natuur- en/of stedenschoon en toeristische evenementen die men ook bij veel andere gemeenten aantreft en niet echt onderscheidend zijn, vormen onvoldoende grondslag.

 

De gemeente Rotterdam voldoet wel aan de eis van substantieel toerisme. Omdat Rotterdam voldoende toeristische aantrekkingskracht heeft, is het volgens de rechter verder aan de gemeenteraad om te oordelen in hoeverre men de toerismebepaling wil gebruiken. De bepaling geldt dus niet alleen in de specifiek toeristische gebieden. Dat bleek in de rechtszaak over winkelcentrum Alexandrium (2010). Dit winkelcentrum ligt volledig buiten ‘toeristisch Rotterdam’, maar mocht wel open op basis van de toerismebepaling.

 

Er zijn bovendien gemeenten die substantieel en autonoom toerisme kennen, maar die openstelling van de winkels vervolgens hebben toegestaan voor een opmerkelijke groep winkels. Denk aan de levensmiddelenwinkels (Deventer) of de meubelbranche en bakkers (Maastricht). In Utrecht wordt nu ook gestudeerd op het ‘Deventer model’.

 

Aanscherping van de toerismebepaling

Bovenstaande voorbeelden komen voort uit een praktijk van stadsdelen en gemeenten die de grenzen van de toerismebepaling verkennen. De aanscherping van de winkeltijdenwet, die begin dit jaar van kracht is geworden, wil oneigenlijk gebruik een halt toe roepen. Aan artikel 3 van de Winkeltijdenwet zijn drie bepalingen toegevoegd. Allereerst moet de gemeenteraad indien hij vrijstelling wil verlenen op grond van de toerismebepaling een aantal belangen wegen[3]. In de wet staan in ieder geval genoemd:

-       de werkgelegenheid en economische bedrijvigheid in de gemeente, waaronder mede wordt begrepen het belang van winkeliers met weinig of geen personeel en het winkelpersoneel,

-       de zondagsrust in de gemeente,

-       de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.

 

Daarnaast moet het besluit voortaan voorzien zijn van een toelichting[4]. De gemeenteraad dient te motiveren dat wordt voldaan aan de eisen van substantieel toerisme. De toelichting dient de verschillende belangen te beschrijven die in de gemeente van toepassing zijn (in elk geval de bovengenoemde)en die een rol spelen in de besluitvorming. Bovendien moet gemotiveerd worden hoe deze belangen in de besluitvorming zijn betrokken. Tenslotte kunnen inwoners en ondernemers bezwaar maken wanneer zij vinden dat de gemeente niet zorgvuldig is geweest bij de hierboven genoemde belangenafweging.

Het wetsvoorstel is op 1 januari 2011 in werking getreden. Gemeenten die al een toeristisch regime hebben, dienen binnen één jaar, dus voor 1 januari 2012, hun besluit te herzien en opnieuw vast te stellen op basis van de nieuwe wet. De rechtszaak in Rotterdam is nog gebaseerd op de Winkeltijdenwet van voor de aanscherping en dat geldt ook voor het Deventer en Maastrichtse model. De gemeenten moeten opnieuw hun beleid vaststellen. In Rotterdam liet de verantwoordelijk wethouder echter al weten dat volledige openstelling in heel de gemeente zijn doel blijft. Zo wordt de toerismebepaling oneigenlijk gebruikt en is de weging van belangen al snel een farce. Het is te hopen dat de gemeenteraad anders omgaat met de verschillende belangen.

Avondsupermarkten

Op grond van artikel 3 lid 4 Winkeltijdenwet mogen avondwinkels op zondag open zijn. De winkels moeten uitsluitend of hoofdzakelijk levensmiddelen verkopen (uitgezonderd sterke drank). Per 15.000 inwoners mag één winkel geopend zijn op zon- en feestdagen na 16.00. Het aantal ontheffingen dat een gemeente mag verlenen is aan een maximum verbonden. Indien het aantal inwoners van een gemeente lager is dan 15.000, dan is het toegestaan om maximaal één winkel open te hebben. De winkels die ontheffing krijgen, mogen niet tussen 0.00 en 16.00 open zijn op de zon-en feestdagen. Ook niet op koopzondagen die in de gemeente gelden.[5]

De gemeente mag voorwaarden verbinden aan de ontheffing. In de wet staat geen sluitingstijd vermeld. maar 24.00 is de uiterste sluitingstijd, daarna begint de maandag. Bijvoorbeeld om reden van overlast wordt in veel gemeenten een eerdere sluitingstijd vastgesteld. In een aantal plaatsen zijn er meer winkels die op zondag open willen dan dat er ontheffingen beschikbaar zijn.[6]

Men kan terecht de vraag stellen of supermarkten die doordeweeks op reguliere tijden geopend zijn, nu op zondag een avondwinkel kunnen zijn. De rechter heeft echter geoordeeld dat dit binnen de reikwijdte van de wet past[7].

 

Winkeltijden lokaal of landelijk regelen?

De discussie over winkeltijden en zondagsopening wordt de laatste jaren volop gevoerd in het parlement. Daarmee voert het parlement geen onbekende discussie, ze gaat al terug tot de vorige eeuw. Tot 1930 waren de sluitingstijden niet landelijk geregeld. Veel gemeenten hadden een eigen regeling. De middenstand pleitte in meerderheid voor een rijksregeling. Er was al een Arbeidswet[8] aangenomen die de arbeidstijden voor personeel inperkte, personeel moest anderhalve dag per week vrij zijn. Maar voor winkeliers was er geen regeling. De middenstand vond bovendien in meerderheid dat de verschillende gemeentelijke openingstijden tot concurrentievervalsing leidden. De discussie in de Kamer spitste zich toe op drie punten: (1) moest het rijk dit evenwicht herstellen, en zo ja hoe (2) de zondagseerbiediging (zo vonden de SGP en enkele ARP’ers dat het wetsvoorstel te veel uitzonderingsbepalingen bevatte, waardoor men tegen stemde) en (3) is de kleine ondernemer nu gebaat bij een landelijke wet of ondervindt hij hier juist hinder van. De Tweede Kamer vond in grote meerderheid dat de wet een goede bijdrage zou leveren en in 1930 werd de eerste wet tot regeling der winkelsluiting aangenomen.

 

Concurrentievervalsing en competitie tussen zowel gemeenten onderling als bedrijven onderling zijn onveranderd bij lokaal zeer verschillend winkeltijdenbeleid. Net als de zorg voor kleine ondernemers en hun personeel. De discussie die de Tweede Kamer voerde in 1930 verschilt daarin in essentie weinig van de huidige discussie. Het enige verschil is dat mensen inmiddels ook thuis via de computer kunnen winkelen. Maar juist bij het internetwinkelen is het lastig voorstelbaar dat de gemeente de regels zal stellen.

Gemeentelijke autonomie is een groot goed. ‘Staphorst is geen Amsterdam’, zo zegt de VNG en daarom wil de VNG de bevoegdheid toch volledig bij de gemeente leggen. De huidige wetgeving maximeert het aantal koopzondagen, maar geeft gemeenten wel zelf de mogelijkheid om ze al dan niet toe te passen. Er is dus een gemeentelijke vrijheid die door het karakter van de gemeente verschillende invulling zal krijgen. De VNG overdrijft daarmee het dwingende karakter van de wet voor gemeenten.

 

Effecten zondagopenstelling winkels

Nu steeds meer supermarkten op zondag open zijn, worden ook gevolgen zichtbaar. Het omzetaandeel dat men realiseert op de zondagen stijgt, aldus marktonderzoeksbureau Gfk dat maandelijks de supermarktkengetallen publiceert.[9] Tegelijk wordt de trend zichtbaar dat men steeds minder omzet haalt in de avonden en op vrijdag en zaterdag. Er is dus een verschuiving naar de zondag en het begin van de week. Bovendien wordt er veel meer gebruik gemaakt van de zondagopenstelling van supermarkten in de G3-steden dan elders in het land.

Uit onderzoeken blijkt dat veel ondernemers geen behoefte hebben aan zondagopenstelling. Recent deed de ChristenUnie/SGP fractie in Woerden onderzoek naar het draagvlak voor verruiming onder winkeliers in de stad. Een grote meerderheid was tegen. Een mooi lokaal intiatief.[10]

En CBW-Mitex[11] was verrast over de uitkomsten van een onderzoek onder haar leden naar hun mening over de koopzondag. Het MKB in deze branche wilde zeker niet vaker open en 51% pleitte voor minder koopzondagen in de gemeente. Dat had men niet verwacht. Bij de Grootwinkelbedrijven (GWB) was een meerderheid voor ruimere openstelling, maar ook hier was het beeld divers. Het verschil tussen de grote winkelketens en de andere ondernemers is goed zichtbaar.

 

De vakbonden vinden dat verdergaande openstelling tot gevolg heeft dat steeds meer winkelpersoneel zich onder druk voelt staan om ook op zondag te werken. Voor een aantal geldt dat men een beroep kan doen op gewetensbezwaren en kan weigeren. De CNV Dienstenvakbond rapporteert desondanks dat personeel zich toch gedwongen voelt om op zondag te werken. Een aflopend dienstverband en verwijten van oncollegiaal gedrag zijn oorzaken van die ‘gedwongen vrijwilligheid’.

 

Samenvattend

De Winkeltijdenwet is een beperkt instrument om de zondag als collectieve rustdag in de samenleving te waarborgen. De aanscherping, die juist ook door de ChristenUnie-deelname aan het kabinet tot stand is gekomen, moet zijn waarde nog gaan bewijzen. Misbruik van de toerismebepaling komt nu nog met regelmaat voor, eveneens als trucjes binnen de grenzen van de wet. In de nieuwe afweging die gemeenten hebben te maken, ligt de verantwoordelijkheid duidelijk bij de gemeenteraad om belangen (ook die van zondagsrust en kleine winkeliers) te wegen. Dat biedt kansen en het voorbeeld uit Woerden onderstreept dat nog eens. Gemeenten hebben de ruimte en vrijheid om lokaal de zondagopenstelling te beperken. Gezien de olievlekwerking en de bescherming van ondernemers en personeel is het goed dat er landelijke wetgeving is. Er komen steeds meer signalen dat de druk om winkeltijden te verruimen slechts uit beperkte hoek komt. De samenleving heeft een mooi geschenk ontvangen in een wekelijkse collectieve rustdag. De aangescherpte Winkeltijdenwet biedt kansen om verdere afbrokkeling tegen te gaan.

 

 



[1] Coalitieakkoord Samen werken, Samen leven, p.15 Februari 2007

[2] Artikel 2 Winkeltijdenwet

[3] Artikel 3 lid 6 Winkeltijdenwet

[4] Artikel 3 lid 7 Winkeltijdenwet

[5] CBb 28 oktober 2009, LJN: BK1526 (Deventer)

[6] De VNG heeft een handleiding voor de verdeling van ontheffingen voor avondwinkels gemaakt

[7] Vzr. CBb 10 september 2009. LJN BJ7337 (Uden)

[8] Arbeidswet 1919

[9] GfK Supermarktkengetallen april 2011

[10] Voor meer informatie: www.woerden.christenunie.nl

[11] Organisatie waarvan 7500 winkeliers in de woon-, mode-, schoenen- en sportbranche lid zijn