De overheid is een gulzige institutie

De overheid is een gulzige institutie

Naar een samenhangende visie op een kleinere overheid

 

Door Rien Rouw

 

Het nieuw te vormen kabinet moet flink gaan bezuinigen. Maar hoe en waarop? Moet de overheid minder taken gaan uitvoeren? Zo ja, welke? In dit artikel wordt een aanzet gegeven voor een denkwijze die leidt tot een structureel kleinere (maar niet minder krachtige) overheid. (Het) valt op dat in de veranderingsoperaties die de afgelopen 25 jaar in en rond het openbaar bestuur zijn ingezet, elke conceptuele visie op het bestuur in een democratische rechtsstaat, die steeds meer een ‘poreuze staat’ is geworden, ontbreekt.”[1] Aldus de immer kritische vice-president van de Raad van State in zijn algemene beschouwingen over het functioneren van de overheid in het Jaarverslag 2009 dat dit voorjaar werd gepubliceerd. Zonder een samenhangende visie op de overheid (of de staat), mede in verhouding tot de samenleving, burgers en maatschappelijke organisaties, zijn pogingen te bezuinigen op de overheid gedoemd te mislukken, vat ik maar samen. Zo’n samenhangende visie vergt meer, veel meer dan een kort artikel in Denkwijzer. In dit artikel geef ik een aanzet voor een redenering over hoe we zuiniger kunnen omgaan met het beroep op de verzorgingsstaat voor het bereiken van politieke doeleinden. Die redenering gaat uit van een kleine overheid en krachtige instituties. Om dat te bereiken moet de staat zich toeleggen op het vermijden van ongewenste uitkomsten in plaats van op het formuleren en bereiken van gewenste uitkomsten.

 

De expansieve verzorgingsstaat

De overheid is een gulzige institutie. Ze heeft de neiging om haar invloedssfeer uit te breiden naar steeds meer maatschappelijke terreinen. Dat doet de overheid overigens niet (van)zelf. Het zijn burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en politici die een beroep doen op de overheid om in te grijpen. Zelfs politieke partijen die de rol van de overheid willen beperken, zoals de VVD, stellen goed gevulde verkiezingsprogramma’s op, die heus niet alleen voorstellen bevatten over waar de overheid moet terugtreden. Om het sterk aan te zetten: wie tegenwoordig maatschappelijke verandering wil bewerkstelligen, doet een beroep op de overheid om de middelen van de rechtsstaat en van de verzorgingsstaat in te zetten. Zo’n beroep kan ook zeer effectief zijn omdat de overheid met regelgeving en subsidies diep is doorgedrongen in het maatschappelijk leven. Zo zijn we terecht gekomen in een ‘gulzige cirkel’ met de overheid als stralend middelpunt. Wie dit mechanisme kan doorbreken, vergroot de kans op een structureel kleinere overheid. Anders blijft het dweilen met de kraan open, en wordt de ene overheidskerntaak verruild voor de andere.

 

Drie cirkels

Hoe is de overheid zo gulzig geworden? Het antwoord op die vraag ligt besloten in het verhaal van de expansie van de verzorgingsstaat in de 20e eeuw, een verhaal dat al vaak is beschreven, en dat ik daarom hier in enkele streken neerzet.[2] De opbouw van de verzorgingsstaat heeft zich schematisch geschetst in drie cirkels voltrokken. De eerste cirkel is die van de verzorgingsstaat in enge zin, dat is de staat die tegen bestaansrisico’s als ziekte en ouderdom beschermt, die dus sociale zekerheid biedt. Het bereik van regelingen als de AOW wordt uitgebreid tot iedere burger van Nederland en de uitvoering ervan verschuift van de sociale partners naar de overheid of aan de overheid verbonden instanties.

De tweede cirkel is de verzorgingsstaat die publieke diensten als onderwijs, zorg en welzijn financiert en reguleert. De dienstverlenende instanties zelf hebben hun wortels vaak in het verzuilde middenveld maar zijn inmiddels van die wortels losgezongen, geprofessionaliseerd en verstatelijkt. In de loop van de 20e eeuw heeft de overheid de regulering van dit veld enorm verdicht zodat soms moeilijk valt te herkennen dat bijvoorbeeld scholen vallen onder private besturen die er eigen doelstellingen op na kunnen houden. In het taalgebruik worden de middenveldinstituties tegenwoordig vaker aangeduid als uitvoerders van overheidsbeleid. De verstatelijking van de maatschappelijke dienstverlening is nog niet ten einde als je bijvoorbeeld kijkt naar de ontwikkelingen in de kinderopvang (denk aan de gastouderopvang) en  de publieke omroep.

De derde cirkel is de verzorgingsstaat in ruime zin die voor allerhande soort maatschappelijke problemen en ambities kan worden ingezet. Vooral het idee van preventie biedt tegenwoordig ruime mogelijkheden voor beleid, onder meer over de emancipatie van achtergestelde groepen als vrouwen en homo’s, de opvoeding van kinderen, de gezondheid van burgers van jong tot oud, de integratie van immigranten en hun kinderen en hun loyaliteit ten opzichte van de Nederlandse staat (identiteit). Ook deze verstatelijking is nog niet ten einde, vooral omdat de politiek zich niet beperkt tot het garanderen van bepaalde rechten of het beïnvloeden van gedrag, maar ook de houdingen en overtuigingen van burgers wil beïnvloeden. Dat laatste is een buitengewoon gulzige doelstelling, zeker als het gepaard gaat met regulering: wanneer heeft de overheid de laatste burger overtuigd van het goede van bijvoorbeeld een gevarieerd eetpatroon?

 

Maatschappelijke bedding verloren

De hierboven beschreven verstatelijking van het maatschappelijk middenveld heeft nog een ander gevolg. Tezamen met de ontzuiling zorgde die ervoor dat de traditionele politieke partijen hun vanzelfsprekende maatschappelijke bedding verloren. Daardoor is het lastiger om mensen uit andere maatschappelijke domeinen te rekruteren voor de politiek. Meer dan vroeger worden politici dan ook geselecteerd uit het politieke bedrijf zelf  en uit de daaraan nauw verwante ambtenarij. Dat versterkt de gerichtheid op de staat als instrument voor maatschappelijke veranderingen. Bovendien zorgt de ontzuiling ervoor dat politici hun ideeën en initiatieven niet meer direct kunnen richten tot de voorheen verwante maatschappelijke instituties. De weg naar verandering loopt nu via de overheid.

De vraag was dus hoe we het mechanisme van het toenemende beroep op de overheid kunnen doorbreken. De schets van de expansie van de verzorgingsstaat laat zien dat dat geen eenvoudige opgave is. Het vergt een heel andere oriëntatie van politieke partijen, maar ook van de samenleving, op de positie van de overheid in de maatschappij.

 

Technocratie helpt niet

Nu is de analyse van de expansieve verzorgingsstaat bepaald niet nieuw. Sinds in het laatste kwart van de 20e eeuw de betaalbaarheid van uitkeringen en verzekeringen onder grote druk kwam te staan, voert bijna ieder kabinet beleid om de overheid in te krimpen. Maar de vicieuze cirkel van de gulzige overheid werd daarmee niet doorbroken. Een tijd lang was het bijvoorbeeld geliefd om te spreken van de kerntaken van de overheid. Als we die konden definiëren, zou de overheid zich daarop kunnen terug trekken. Een andere poging was die van de bedrijfsmatige overheid, de overheid die ‘targets’ stelt en wordt afgerekend op het halen daarvan. Ook wel geopperd is een puur economische redenering waarbij de overheid alleen ingrijpt in het maatschappelijk leven als er sprake is van wat economen noemen ‘marktfalen’. Het waren vruchteloze pogingen omdat ze te bureaucratisch of te technocratisch werden ingevuld en te weinig politiek geladen waren. Als politici en bestuurders steeds weer in de valkuil van de overheidsinterventie stappen, helpt een technocratisch-bureaucratische operatie niets.

 

Vermijden in plaats van bereiken

Wat we dus nodig hebben, is een zelfbeperkende politiek en een temperende verzorgingsstaat. De hoofdregel voor zo’n type staat  is dat de overheid zich richt op het definiëren en voorkomen van ongewenste uitkomsten in plaats van op het sturen op gewenste uitkomsten en het bereiken van positief geformuleerde doelen. Ik werk deze hoofdregel hieronder uit voor de twee buitenste cirkels van de verzorgingsstaat.

Voor de verzorgingsstaat als maatschappelijke dienstverlener houdt de regel in dat de overheid veel ruimte maakt voor maatschappelijke organisaties als zorginstellingen en scholen om hun eigen doelen te formuleren. De overheid heeft namelijk niet het monopolie op het bepalen van publieke doelen, maatschappelijke dienstverleners doen dat zelf ook. Het lijkt erop dat we dat idee helemaal ontwend zijn, alsof publiek gefinancierde instellingen enkel uitvoerders van de overheid zijn. Daarvoor is het wel nodig dat de publieke sector wordt ‘ontstatelijkt’. Door de verstatelijking is de maatschappelijke dienstverlening gebureaucratiseerd en domineren regels en procedures het primaire proces. De publieke dienstverlening is daardoor vermoeid geworden, instellingen laten zich eerder leiden door regels dan door maatschappelijke noden die zich voordoen. Neem het schoolbestuur dat aan kinderopvang niet meer wil doen dan het wettelijk verplicht is, terwijl de ouders duidelijk behoefte hebben aan een geïntegreerde voorziening voor onderwijs en opvang. Voor een ander deel van de publieke sector is het eerder nodig dat het wordt ‘ontmarkt’, dat de bestuurders en managers zich niet definiëren als een bedrijf maar als een echte maatschappelijke dienstverlener. ‘Profit’ staat dan niet voorop, maar ‘public spirit’, de gerichtheid op het goede  voor burgers en voor de samenleving als geheel.

 

‘Non-profiteers’

Een voorbeeld van dit type dienstverleners is wat de Amerikaanse onderzoeker Mark Penn noemt de ‘non-profiteers’.[3] Penn stelde vast dat in de Verenigde Staten de werkgelegenheid in de zogeheten ‘Third sector’ (de nonprofit sector) sinds 1970 sneller is gegroeid dan in het bedrijfsleven en de overheid. Het interessante dat hij signaleert is dat “the nonprofit sector is beginning to tackle social problems that used to belong to the government, with the kind of innovation and discipline that used to belong to business”. Sociale problemen aanpakken met businessplannen en met groei-ambities. In Amerika wordt de groei mogelijk gemaakt door weldoeners en private fondsen, in de Nederlandse situatie zal het veel meer met collectieve financiering moeten. Maar onder meer de Thomashuizen, Buurtzorg Nederland en de Weekendschool laten zien dat het kan en dat het zeer verfrissend is voor de publieke sector.[4] Om zo’n levendige publieke sector te krijgen is het wel nodig dat nieuwe toetreders makkelijk toegang hebben tot de stelsels van publieke dienstverlening en dat er meer ruimte komt voor private financiering.

Met een levendige publieke sector richt de overheid zich vooral op het beschermen van zwakke belangen, op het voorkomen dat burgers die niet voor zich zelf kunnen opkomen buiten de boot vallen. Dat zijn uitkomsten die de staat wil vermijden. En een belangrijke taak voor de overheid is ervoor te zorgen dat er betrouwbare informatie is over de prestaties en het functioneren van maatschappelijke dienstverleners, zodat ze scherp gehouden worden op hun maatschappelijke rol door (groepen van) burgers, door andere maatschappelijke organisaties en door bedrijven.

 

Bewaken van het ‘onverdraaglijke’

Voor de verzorgingsstaat in ruime zin geldt nog sterker dat de staat zich moet beperken tot het vastleggen en bewaken van wat “onverdraaglijk” is, zoals de Bulgaars-Franse filosoof Tororov het noemt.[5]  Todorov introduceert deze regel in een beschouwing over de pluraliteit van culturen in de westerse samenleving. Hij pleit voor openheid, zonder dat we alles hoeven te accepteren. Maar deze regel kan ook prima dienen om de uitdijende verzorgingsstaat te disciplineren. De staat legt zich bijvoorbeeld in het emancipatiebeleid toe op het vastleggen van rechten en vermijden van discriminatie, in plaats van op het bevorderen van acceptatie. Dat laatste is typisch een doelstelling voor maatschappelijke organisaties, die zich daarvoor met private middelen inzetten. Een vergelijkbare redenering is te gebruiken als het om radicalisering gaat. De staat is er niet om de ‘hearts & minds’ te winnen, maar om ongewenst gedrag te corrigeren. De ‘hearts & minds’ zijn typisch een zaak van maatschappelijke instituties.

Voor dit alles is het nodig dat publiek gefinancierde organisaties zich manifesteren als  maatschappelijke instituties in plaats van als uitvoerders van de overheid. En dat er ruimte komt in de publieke sector voor non-profit initiatieven. Noch bemoeienis van de staat, noch organisatie volgens marktprincipes versterken maatschappelijke instituties. Dat vergt een afhoudende staat en een politiek van zelfbeheersing. Een politiek die niet de overheid mobiliseert om gunsten en maatschappelijke diensten aan burgers te leveren, maar die burgers mobiliseert om zich in te zetten voor maatschappelijke doelen.

 

 

KADER

Rien Rouw is adviseur bij de rijksoverheid en lid van de denktank van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

 

 

 



[1] Tjeenk Willink, H., De raad in de staat. Algemene beschouwingen. In: Jaarverslag 2009. Den Haag: Raad van State 2010, p.19.

[2] Voor een uitgebreidere beschrijving zie bijvoorbeeld RMO, Verschil maken. Eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat. Amsterdam: SWP 2006 en het eerder aangehaalde Jaarverslag van de Raad van State.

[3] Penn, M.J., Microtrends. Surprising tales of the way we live today. London; Penguin books 2008.

[5] Somers, M., ‘Stug redelijk blijven, dat werkt’. Filosoof Tzvetan Todorov over tolerantie en provocatie in het integratiedebat. In: NRC-Handelsblad, 24-12-2009.