De kritische massa van de volkssouvereiniteit

De kritische massa van de volkssouvereiniteit

 

Door Gerhard Hoogers

 

 

De theologische wortels van het souvereiniteitsbegrip

 

“Alle pregnante begrippen van de moderne staatsleer zijn geseculariseerde theologische begrippen” schreef de bekende (en hoogst omstreden) Duitse staatsdenker en jurist Carl Schmitt eens. Als dit ergens waar is, dan wel in het begrip souvereiniteit, door zijn 16e eeuwse bedenker Jean Bodin aangeduid als de absolute en eeuwige bevoegdheid over een rechtsorde. Souvereiniteit is absoluut: zij kan niet opgedeeld worden en is aldus te begrijpen als een vorm van almacht. En zij is eeuwig: in de tijd niet te begrenzen en onveranderbaar. In dit begrip klinken aldus duidelijke echo’s door van het joods-christelijke begrip van Gods almacht, die evenzeer ondeelbaar en niet in de tijd te beperken is.[1] Bodins conceptie van souvereiniteit kenmerkt zich bovendien door de gedachte dat degene die in de wereld met de souvereiniteit bekleed is, gewoonlijk de Vorst, onder normale omstandigheden gebonden is aan algemene en fundamentele rechtsbeginselen, zoals de oude regel Pacta sunt servanda en ook aan de fundamentele normen die in de eigen rechtsoorde besloten liggen, voor het Franse staatsrecht bijvoorbeeld de gebondenheid van de Koning aan de geldende voorschriften met betrekking tot de troonopvolging. De souverein, kortom, is gebonden aan bepaalde natuurrechtelijke beginselen en aan de constitutionele basisregels. Maar, en daarin ligt tot op zekere hoogte de crux van het hele systeem van Bodin, de gebondenheid van de souverein aan dergelijke fundamentele normen geldt niet indien de noodzaak bestaat ervan af te wijken. En degene die beslist over de vraag óf en in hoeverre er sprake is van een dergelijke afwijking “si la necessité est urgente” is de Koning zelf. In laatste instantie blijft de binding van de Vorst aan zelfs de meest fundamentele juridische en ethische normen dus een vorm van (vrijwillige) zelfbinding. En ook daarin openbaart zich uiteraard een parallellie met Gods almacht over Zijn schepping.

            Lange tijd was het in de politieke filosofie gebruikelijk dat de zo duidelijk aan Gods almacht ontleende souvereiniteit op aarde uitgeoefend werd door degene die door zijn zalving en kroning binnen het (staats)recht had te gelden als de duidelijke representant van God op Aarde: de Koning.[2] Onder invloed van het verlichtingsdenken en in juridische zin met name door de Franse Revolutie veranderde dit beeld echter dramatisch.

 

 

De Franse Revolutie en de scheppende kracht van het volk

 

Toen Koning Lodewijk XVI in het najaar van 1788 definitief besloten had over te gaan tot het bijenroepen van de Staten-Generaal teneinde de precaire financiële positie van het Franse Koninkrijk door middel van nieuwe belastingen te verhelpen (en voor die nieuwe belastingen gold de regel dat daar toestemming van de Staten-Generaal voor nodig was) had hij ternauwernood kunnen vermoeden welke gang de ontwikkelingen zouden nemen. De in het vroege voorjaar gekozen Staten-Generaal kwamen op last van de Koning op 5 mei 1789 bijeen te Parijs. Over de nieuw in te voeren belastingen werd weinig gesproken: het debat ging veeleer over de vraag op welke wijze gestemd zou moeten worden. Van oudsher was het in de États-Generaux gebruikelijk dat de drie standen (Geestelijkheid, Adel en Burgerij) ieder in hun eigen Kamer vergaderden en beslisten: de uitslag van iedere stemming werd vervolgens par Ordre, dat wil zeggen per stand, vastgesteld. Dit model kwam er derhalve in feite op neer dat Geestelijkheid, Adel en Burgerij ieder een even zware stem hadden. De Adel en een deel der Geestelijkheid hield bij de vergadering van 1789 vast aan dit model: de Burgerij en een deel van de Geestelijkheid vond echter dat er par Tête gestemd zou moeten worden, dat dus iedere afgevaardigde één stem zou hebben en dat de uitslag bepaald zou worden door de meerderheid der stemmen van de drie Standen samen, in plaats van gesplitst per stand.

            Dit probleem bleek onoplosbaar en reeds begin juni trokken de afgevaardigden van de derde stand zich terug uit de Staten-Generaal. Zij verzamelden zich op de Kaatsbaan van Parijs, vergezeld door een aantal afgevaardigden van de eerste stand en riepen zich op 17 juni 1789 uit tot Assemblée Nationale, Nationale Vergadering. De afgevaardigden op de Kaatsbaan riepen zich op die manier uit tot de vertegenwoordigers van de gehele Franse natie, in wier naam zij zich aan de arbeid zetten om Frankrijk een geschreven constitutie te schenken. De Nationale Vergadering bracht in augustus 1789 vervolgens de Verklaring van de Rechten van de Mens en van de Burger voort en in september 1791 een Grondwet voor het Koninkrijk Frankrijk, die ook door Lodewijk XVI is bekrachtigd en vervolgens in werking is getreden.[3]

            Belangrijkste aanstichter van de beweging die tot de Kaatsbaan[4] leidde was de Zuidfranse priester Joseph Emmanuel Sieyès (1748-1836), die zowel de motie van 10 juni 1789 had opgesteld (waarin de afgevaardigden van de derde stand zich afscheidden van de Staten-Generaal en de afgevaardigden van de beide andere standen uitnodigden hun voorbeeld te volgen) als de motie van 17 juni 1789 (waarin de afgevaardigden van de derde stand en de vertegenwoordigers van de eerste stand die zich bij hen hadden aangesloten zich uitriepen tot de vertegenwoordigers van de Franse natie en zichzelf voortaan Nationale Vergadering besloten te noemen) en werd enkele dagen na de 17e juni tot voorzitter van de Nationale Vergadering gekozen. Deze Sieyès was (hoewel priester) afgevaardigde van de derde stand, maar vooral de auteur van het in januari 1789 verschenen pamflet Wat is de Derde Stand? Dit werkje maakte hem op slag beroemd en bereikte een voor die tijd onwaarschijnlijke oplage. In dit geschrift had Sieyès, ten dele voortbouwend op de geschriften van Rousseau, verklaard dat niet de Koning, maar het volk, de gehele Franse Natie, souverein was. De Natie is de enige legitieme grondslag voor de rechtsorde, waaraan zij per definitie voorafgaat en waaraan zij ook altijd transcendent blijft. Iedere wet vindt zijn grondslag in de Grondwet; de Grondwet vindt zijn grondslag in de wil van de Natie, die haar voortbrengt. Die natie is tegelijkertijd souverein en abstract: haar wil kan dan ook, aldus Sieyès, alleen kenbaar gemaakt worden door middel van een volksvertegenwoordiging, waarin door de Natie aangewezen representanten in volle vrijheid en zonder last van hun kiezers stemmen en beslissen, eerst (als grondwetgevende vergadering) over een Grondwet en vervolgens als parlement over de wetten.[5] De Grondwet die in september 1791 door de Nationale Vergadering werd uitgevaardigd en door Lodewijk XVI werd bekrachtigd verklaarde inderdaad dat de souvereiniteit in Frankrijk bij de Natie berustte[6] en dat haar vertegenwoordigers bij hun beslissingen niet aan aanwijzingen van hun kiezers gebonden waren.[7] Met de revolutionaire legers heeft de leer-Sieyès, waarin de Natie als souverein oorsprong en grondslag voor de Grondwet en daarmee voor alle overheidsoptreden vormde, zich over Europa kunnen verspreiden en is zij uit het politieke discours ook niet meer verdwenen.

 

 

De januskop van de natie: het volk als schepper en bedreiger

 

Aan Jean-Jacques Rousseau, de grote voorvechter van de volkssouvereiniteit en de directe volksinvloed, komt de eer toe ook als eerste indringend gereflecteerd te hebben op het probleem op welke wijze het volk zijn souvereiniteit zo uit kan oefenen dat het geen bedreiging voor de vrijheid en de bestuurlijke orde van de staat kan worden. In zijn Du Contrat Social hamert hij er al op dat goede wetten een goed volk vooronderstellen, maar dat er goede wetten nodig zijn om een ongeordende massa tot een goed volk om te smeden. Hoe kunnen wij de volonté générale onderscheiden van de volonté de tous?[8] Ook Sieyès heeft zich indringend met deze vraag bezig gehouden. De souvereiniteit van de natie brengt volgens hem met zich dat de natie per definitie het goede wil, omdat er buiten de wil van de natie om geen maatstaf te vinden is op grond waarvan vastgesteld zou kunnen worden dat hetgeen de natie wil niet goed of wenselijk zou zijn: “de natie wil, en enkel omdat zij wil, wil zij het goede”, zoals de revolutionaire priester het kernachtig uitdrukt. Ook Sieyès realiseert zich echter wel degelijk dat er een potentieel probleem bestaat tusen de volonté commune, de op het heil van de gemeenschap gerichte wil van de souvereine natie en de volonté de tous, de optelsom van individuele wensen dat slechts de uiting is van een richtingloos egoïsme.

Daar komt iets bij. Juist omdat de natie souverein is, valt zij niet met de rechtsorde samen waarvan zij de bron is, maar blijft zij daar transcendent aan.[9] De transcendente natie zal derhalve op enigerlei wijze in de immanentie van de rechtsorde tot aanwezigheid gebracht moeten worden; zij zal op enigerlei wijze gerepresenteerd moeten worden. Het zijn de representanten die de abstracte, aan de staat voorafgaande wil van de natie in de staat en in de rechtsorde tot concretisering moeten brengen. En omdat de natie almachtig is, zijn haar representanten dat in zekere zin ook: zij handelen in naam van, maar feitelijk volkomen onafhankelijk. Het is dus van groot belang dat de wil van de natie op de juiste wijze geconcretiseerd wordt, zodat zij geen bedreiging gaat vormen voor de vrijheden en rechten van de concrete burgers, vooral als die om wat voor reden dan ook een minderheid vormen. In een parlement waarin de besten uit de natie zijn samengebracht, die in volledige onafhankelijkheid van hun kiezers de wil van de natie blootleggen en concretiseren, verwacht Sieyès de garantie te vinden om dit probleem te kunnen ondervangen.[10]

            Het verdere verloop van de Franse Revolutie heeft aangetoond dat de hoop die Sieyès gevestigd had op een collectieve volksvertegenwoordiging van onafhankelijke leden ter voorkoming van aantastingen van burgerlijke vrijheden in sommige opzichten ijdel bleek: de constituante van 1793 bestond uit onafhankelijke door het volk gekozen vertegenwoordigers en voerde zelfs een embryonale variant van een parlementair stelsel in, maar schraagde wel gedurende geruime tijd de dictatuur van Robespierre en was de voornaamste aanjager van de Terreur: de (overigens grotendeels door Sieyès zelf geschreven) Grondwet van 1799 kende eveneens een goed bewerktuigd parlement dat door middel van algemeen kiesrecht werd gekozen en waarvan de leden onafhankelijk van hun kiezers waren, maar was niet bij machte om te verhinderen dat Napoleon een steeds eenhoofdiger autocratisch bewind voerde – en was zelfs in belangrijke mate bedoeld als de facilitator van dat bewind. Het is dan ook geen wonder dat de theoretici van de Restauratie, die vanaf 1815 terug konden zien op de gebeurtenissen sinds 1789, hun reserves hadden bij een op de volkssouvereiniteit gebaseerd parlement als garant tegen machtsmisbruik. Sommigen, zoals Benjamin Constant, wensten de souvereiniteit van het volk te onderwerpen aan de rede; anderen, zoals François Guizot, verwierpen de volkssouvereinieit volledig en verklaarden de rede zelf (“La Raison”) tot souverein. Alleen een parlement dat de representant van redelijke belangen was kon als garant tegen machtsmisbruik en dictatuur worden gezien.

            De pogingen van de denkers en bestuurders van de Restauratie om de geest die door de  Franse Revolutie uit de fles gelaten was daar weer in terug te stoppen, heeft uiteindelijk gefaald. De juli-revolte van 1830, waarbij de laatste Bourbon-Koning Karel X van de troon gestoten werd, handhaafde de monarchie, maar ontnam de Koning de souvereiniteit: de Revolutie van 1848 verjoeg Koning Lodewijk Philips van Orléans van de troon en maakte een einde aan het Koningschap in Frankrijk. Na het intermezzo van Napoleon III’s tweede Keizerrijk koos Frankrijk vanaf 1871 definitief voor de republiek – op de grondslag van de souvereine natie. België had na zijn afscheiding van Nederland in 1830/31 dezelfde stap al gezet, Duitsland volgde na de Eerste Wereldoorlog en in zijn kielzog een heel scala van nieuwe of herstichte staten. De souvereiniteit van het volk is kortom uiteindelijk misschien wel het meest succesvolle exportproduct van de Franse Revolutie van 1789 geweest. Thans is de volkssouvereiniteit in 24 van de 27 lidstaten die de Europese Unie telt de grondslag voor de uitoefening van het overheidsgezag.

            En toch betekent dat niet dat de oude spoken geheel verdreven zijn. Dat blijkt al als een blik geworpen wordt op het type grondwettelijke bepalingen dat de volkssouvereiniteit als grondslag voor overheidsgezag en rechtsorde vermeldt en erkent. Symptomatisch is in dit verband art. 20 lid 2 van het Duitse Grundgesetz, dat luidt: “Alle staatsgezag gaat uit van het volk. Dit gezag wordt door het volk uitgeoefend door middel van verkiezingen en stemmingen en door specifieke organen op het gebied van de wetgeving, bestuur en rechtspraak.”[11] De Grondwet erkent met andere woorden enerzijds dat alle overheidsgezag (dus ook de bindende werking van de Grondwet zelf) zijn oorsprong in het volk vindt (dat dus zelf aan de Grondwet niet is onderworpen), maar stelt vervolgens onmiddellijk begrenzingen aan de wijze waarop het volk zijn souvereiniteit kan uitoefenen: door middel van verkiezingen en door middel van door de Grondwet in het leven geroepen organen, die uiteraard allemaal wèl aan de Grondwet onderworpen zijn. Hetzelfde fenomeen is ook te zien bij de grondwetsherzieningsprocedure. Art. 79 lid 3 van de Duitse Grondwet stelt vast dat de tot herziening van de Grondwet bevoegde organen bepaalde delen ervan niet mogen wijzigen – maar art. 146, het laatste artikel van de Grondwet, erkent dat het Duitse volk in alle vrijheid wel een geheel nieuwe Grondwet zou mogen uitvaardigen en gaat ervan uit dat het volk daarbij niet gebonden is aan de beperkingen van art. 79 lid 3. Dit Duitse voorbeeld kan moeiteloos worden aangevuld met voorbeelden uit andere lidstaten van de EU die de volkssouvereiniteit erkennen.[12] Telkens valt waar te nemen dat er een zekere grondwettelijke huiver bestaat om ten volle te erkennen wat de consequenties zijn van de volkssouvereiniteit: dat het volk, dat in juridische zin almachtig en zich ten opzichte van de rechtsorde in de positie van een transcendente schepper bevindt, bij machte én bevoegd is om àlle bestaande normen, de meest fundamentele daaronder begrepen, terzijde te schuiven. En met name liberalen, met hun van oudsher bestaande voorkeur voor bescherming van klassieke grondrechten en hun hang naar institutionele garanties, vrezen van oudsher deze almacht van het volk.

 

 

Een zwijgende Grondwet: verlegenheid of uitkomst?

 

In Nederland hebben wij deze conceptuele en juridische moeilijkheden altijd weten te vermijden omdat wij – na de Bataafs/Franse tijd – in onze Grondwet altijd gezwegen hebben over de uiteindelijke grondslag van het overheidsgezag.  Dat had aanvankelijk te maken met het feit dat de volkssouvereiniteit als een gezochte en ook vooral Franse uitvinding sterk aan aantrekkingskracht had ingeboet, terwijl aan de andere kant de vorstensouvereiniteit van den beginne af door Willem I eveneens werd afgewezen: hij wenste zijn Koningsschap aan een Grondwet te onderwerpen. Ook later zijn er nimmer meer serieuze pogingen ondernomen om een duidelijke souvereiniteitsgrondslag aan onze Grondwet te verbinden. Zeker vanaf het einde van de 19e eeuw leefde bij liberalen en sociaal-democraten wel de overtuiging dat de grondslag voor het overheidsgezag in het volk gezocht moet worden, maar dit vertaalde zich toch eerder in pleidooien voor uitbreiding van het kiesrecht en versterking van de rol van de Staten-Generaal dan in een streven om de volkssouvereiniteit ook daadwerkelijk in de Grondwet op te nemen. Een dergelijk streven zou ook vrijwel kansloos geweest zijn: de confessionele partijen (met name de protestante) verwierpen haar en zochten vanuit een antirevolutionaire overtuiging de grondslag voor het overheidsgezag in God. Nog altijd hebben CDA, ChristenUnie en SGP de Godssouvereiniteit in hun beginselprogramma’s staan.

            De Nederlandse Grondwet is daarmee één van de zeer weinige grondwetten in de wereld die geen uitspraak doet over de uiteindelijke bron van overheidsgezag en maakt het derhalve mogelijk om daarover juridisch van mening te verschillen. Met name sinds de Tweede Wereldoorlog is het thema in Nederland ook min of meer stilzwijgend op de staatsrechtelijke rommelzolder geplaatst. Pas de laatste jaren komt daar weer verandering in. De roep om staatsrechtelijke vernieuwingen, zoals de gekozen minister-president, de gekozen burgemeester, het correctief wetgevingsreferendum en een gewijzigd kiesstelsel vinden eigenlijk alle hun grondslag in de overtuiging dat ‘het volk’ of ‘de burger’ de eigenlijke drager van de souvereiniteit is en in de huidige constitutionele verhoudingen onvoldoende ‘aan zijn trekken’ komt. De werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie, die enkele jaren geleden voorstellen deed voor constitutionele vernieuwingen, pleitte in haar voorbereidend rapport voor een nieuw hoofdstuk algemene bepalingen in de Grondwet waarin onder meer een bepaling opgenomen zou moeten worden die de volkssouvereiniteit zou erkennen.[13] Ook de Staatscommisie-Thomassen, die voorstellen voor grondwetsaanpassingen moet doen, heeft tot taak na te denken over een nieuw hoofdstuk algemene bepalingen, waarin (wellicht) een dergelijke norm opgenomen zou (dienen te) worden. Het is op zijn minst opmerkenswaardig dat de politieke vernieuwers die de macht ‘aan het volk terug willen geven’ tegelijkertijd vaak blijk geven van dezelfde aarzelingen omtrent de wijsheid van datzelfde volk die ook reeds in de 18e eeuw aan te treffen waren: zo is nog nimmer voorgesteld om ook belasting- en begrotingswetten of regelgeving met betrekking tot de monarchie aan referenda te onderwerpen. Ook bij moderne liberalen en politieke vernieuwers is het spook van het onberekenbare, maar juridisch almachtige volk kennelijk niet voorgoed te ruste gelegd.

            Ons grondwettelijk bestel, dat zwijgt over de vindplaats van de souvereiniteit, maakt het mogelijk om ook die andere traditie, waarin God de bron van alle overheidsgezag is, te blijven verdedigen naar positief recht. En de erkenning van God als bron van overheidsgezag maakt het mogelijk om de uitoefening van dat overheidsgezag te koppelen aan een juridisch veel betrouwbaarder bron dan volk of natie. Daarvan weten we, zo toont ons de geschiedenis sinds 1789, immers nooit geheel zeker of het een goede Schepper van de rechtsorde of een kwaadwillende Demiurg is. En juist omdat de onderworpenheid aan God per definitie grenzen stelt aan de uitoefening van het overheidsgezag (terwijl de uitoefening van het gezag uit naam van de souvereine natie dat in het geheel niet hoeft te betekenen, zoals Napoleons régime al bewees) is, paradoxaal genoeg, de erkenning van de Godssouvereiniteit conceptueel gezien een veel betere garantie voor het behoud van klassieke vrijheidsrechten en procedurele waarborgen waaraan liberalen zo hechten dan de volkssouvereiniteit. Kortom: wie de vrijheid liefheeft, vertrouwe op God!

 

 

Dr. Gerhard Hoogers is universitair hoofddocent aan de Rijksuniversiteit Groningen.  



[1] Over de samenhang tussen theologie en (staats)recht reeds Leibniz’ Nova Methodus; over de specifieke theologische wortels van het souvereiniteitsbegrip Carl Schmitt, Politische Theologie, in: Politische Theologie. Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 6e druk, Berlijn, 1993, pag. 41-55; H. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, 2e druk, Wenen, 1993, m.n. §16, 20 en 21.

[2] Over de relatie tussen God en de Vorst zeer uitgebreid E. Kantorowitz, The King’s two Bodies. A Study in Mediaeval Political Theology, Princeton, 1957. De Vorst werd, zo toont Kantorowitz aan, door zijn kroning in zekere zin een Christomimètès, een plaatsbekleder van Christus op aarde.  Hij ontleende hieraan niet slechts de bevoegdheid om de souvereiniteit uit te oefenen, maar ook het vermogen om, gelijk Christus, genezingen te kunnen verrichten door het opleggen van de handen. Specifiek over deze kwestie ook: M. Bloch, Les rois thaumaturges: étude sur le charactère surnaturel attribué à la puissance royale particulièrement en France et en Angleterre, Straatsburg, 1924. Het feit dat in het middeleeuwse staatsdenken de plaats van Christus op Aarde ten dele (voor zover het de geestelijke zaken betrof) door de Paus werd bekleed en ten dele (voor zover het de wereldlijke zaken betrof) door de Keizer van het Heilige Roomse Rijk en aan hem ondergeschikt (althans in juridische zin: feitelijk was dit geenszins het geval) door de koningen van de andere Europese staten was één der belangrijkste redenen voor het feit dat in de periode vóór de Reformatie in de tegenwoordige zin van het woord niet van souvereiniteit gesproken kan worden. Onder invloed van het denken van Bodin en de scheuring in de Christenheid als gevolg van de Reformatie veranderde dit echter vanaf de 16e eeuw fundamenteel.

[3] Zie hierover nader H.G. Hoogers, De moderne parlemenataire vertegenwoordiging. De souvereiniteit opnieuw verbeeld, in: Henk de Smaele/Jo Tollebeek (red.) Politieke representatie, Leuven, 2002, pag. 64-75.

[4] De op de Kaatsbaan verzamelde afgevaardigden legden een plechtige gelofte af, die als de Eed op de Katsbaan de geschiedenis is ingegaan, dat ze niet uiteen zouden gaan vooraleer ze Frankrijk een deugdelijke constitutie gegeven hadden.

[5] Uitgebreid over deze kwestie H.G. Hoogers, De verbeelding van het Souvereine. Een onderzoek naar de theoretische grondslagen van politieke representatie, diss. RU Groningen, 1999, m.n. pag. 105-125.

[6] In het eerste artikel van Titel III van het inleidende hoofdstuk.

[7] In artikel 7 van de derde sectie van hoofdstuk I.

[8] Zie over deze kwestie nader B. Honig, Between Decision and Deliberation; Political Paradox in democratic Theory, in: American Political Science Review, vol. 101 2007, nr. 1, p. 1-17 en H.G. Hoogers, The Paradox of Politics from a Constitutional Perspective: the Constituent Power of the People and the Representation of the General Will, in: Nederlands Tijdschrift voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie 2008 nr. 2, pag. 163-175.

[9] Ook hier kan de vergelijking getrokken worden met de souvereiniteit van God: God is, als Schepper, de bron van de werkelijkheid, maar valt met die werkelijkheid nadrukkelijk niet samen, tenzij van een deïstische theologie wordt uitgegaan.

[10] H.G. Hoogers, The Paradox of Politics from a Constitutional Perspective: the Constituent Power of the People and the Representation of the General Will, m.n. par. 4.

[11] Vertaling van mij – HGH.

[12] Eén voorbeeld uit velen: art. 3 lid 1 van de Franse Grondwet.

[13] Werkgroep Grondwet van de Nationale Conventie, Een Grondwet voor de 21e eeuw, z.p., 2006, pag. 20-21.