Trends en trendbreuken in gemeenteland

Trends en trendbreuken in gemeenteland

 

Door Koos van Dijken

 

Over enkele maanden zijn in alle gemeenten nieuwe Colleges bezig om hun programma voor de komende vier jaar te schrijven. Het is van belang om daarbij rekening te houden met enkele belangrijke trends, zoals die er zijn op economisch, sociaal en demografisch terrein. De huidige crisis brengt daarnaast ombuigingen met zich mee die niet adequaat opgevangen kunnen worden met de kaasschaafmethode: een trendbreuk is nodig. Nieuwe Collegeprogramma’s kunnen geen ‘business as usual’ zijn.

 

In dit artikel loop ik de belangrijkste trends bij langs. Tussen deze trends bestaat overigens een belangrijke wisselwerking en onderlinge beïnvloeding.[i]

 

Naar een ‘entrepreneurial economy’

In de afgelopen veertig jaar zijn de gemiddelde reële inkomens per hoofd van de bevolking meer dan verdubbeld. Het is redelijk om te veronderstellen dat die inkomens in de komende 45-50 jaar nogmaals verdubbelen. Deze verdubbeling van de koopkracht heeft voor elke stad in Nederland belangrijke gevolgen. Zo zal er een belangrijke groei in consumentendiensten plaatsvinden (wat ook te maken heeft met de sterke groei van het aantal eenpersoonshuishoudens en de afname van parttime werken). In deze sector kunnen veel lager geschoolden met de goede houding en motivatie uitstekend hun brood verdienen. Ook is de verwachting dat er groei zal zijn in toerisme, cultuur, welzijn en zorg. De verdienstelijking van de economie zet door.

Er vindt volgens diverse deskundigen een transformatie plaats van een ‘managed economy’ naar een ‘entrepreneurial economy’. In de managed economy waren het vooral de grote ondernemingen die met hun schaalvoordelen en hun laboratoria de nieuwe producten en innovaties realiseerden. In de entrepreneurial economy zijn het de kleinere MKB-ondernemingen die economische meerwaarde creëren door innovatieve producten en diensten op de markt te brengen. Kenmerken van de entrepreneurial economy zijn flexibiliteit, turbulentie, diversiteit, creativiteit en nieuwe netwerken. Kleine, innovatieve bedrijven bedienen nichemarkten, richten zich op ontwikkeling, design, regie en marketing van nieuwe producten en diensten, en proberen nieuwe ideeën uit.

Wat daarmee ook verandert is de woon- en werkplek van ondernemers. In toenemende mate is de woonplaats ook de werkplek. Veel nieuwe bedrijven en nieuwe ondernemers zijn actief in ICT, zakelijke en persoonlijke dienstverlening, waarvan bijna negentig procent aan huis begint en ongeveer tweederde zelfs na vijf jaar nog het bedrijf vanuit huis runt. Deze transformatie komt ook tot uiting in de sterke toename van het aantal ZZP’ers in de afgelopen jaren.

 

Hogere eisen woon- en leefomgeving

Door de toegenomen koopkracht gaan de inwoners hogere eisen stellen aan de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. De hogere reële inkomens vergroten de behoefte aan ruimer wonen en aan mobiliteit. Deze trend was de afgelopen decennia zichtbaar en zal naar verwachting ook de komende decennia waarneembaar zijn. Bij de hogere eisen die gesteld gaan worden aan de woon- en leefomgeving horen hogere aspiraties voor collectieve waarden als milieukwaliteit, natuur en (cultuur)landschap. Er ontstaat een grotere vraag naar natuur en recreatie - mede mogelijk gemaakt doordat het gebruik van landbouwgrond afneemt. De relatieve grond- en vastgoedprijzen zullen geleidelijk dalen en mensen kunnen – mede door de toenemende koopkracht - ruimer en groener gaan wonen. De ruimtevraag voor ‘recreatie en natuur’ kan zelfs groter worden dan de ruimtevraag voor ‘wonen’ en ‘werken’ tezamen.

De steden en regio’s met bevolkingskrimp kunnen het ‘makkelijkst’ tegemoetkomen aan deze trend. Zij hebben fysiek de mogelijkheid om reeds nu de woon- en leefomgeving te verbeteren (betere kwaliteit, meer ruimte, etc.). De nog groeiende gemeenten krijgen deze mogelijkheid later (na 2030/2040) en kunnen daardoor een achterstand oplopen ten opzichte van krimpende steden die nu reeds de nieuwe kansen kunnen gaan benutten.

Dit is des te belangrijker omdat uit vele analyses blijkt dat ‘werken wonen volgt’. Door de wijzigende huishoudsamenstelling en de krimpende beroepsbevolking zal dit in de toekomst nog meer opgaan. Een belangrijke strategische notie wordt: de gemeente met een hoge kwaliteit van woon- en leefomgeving heeft de arbeidsmarkt.

 

Bevolkingskrimp

De afname van de bevolkingsdruk in gemeenten betekent ook afname van de druk om steeds meer woningen te bouwen. Dit biedt de mogelijkheid om de aandacht veel meer dan in het verleden te richten op het verbeteren van de woon- en leefomgeving. Bovendien is de afname van de bevolking een kans als deze gepaard gaat met een ondernemende, creatieve en innovatieve cultuur. Traditioneel is de bevolkingsgroei een motor van economische ontwikkeling. Deze motor wordt minder krachtig, gaat sputteren en komt in de ‘achteruitstand’ te staan. In sommige gemeenten is dat nu al het geval. Deze gemeenten zullen er het eerst van doordrongen raken dat er nog maar één motor overblijft van economische ontwikkeling, namelijk die van ondernemerschap en vernieuwingsgezindheid (ook in de publieke sector). Gemeenten die dit niet voor ogen houden, kunnen wel eens achterhaald worden door de steden die dit het eerste moeten zien.

De doorgroei van gemeenten naar 50.000+ of 100.000+ of 150.000+ (zoals we zien in vele stedelijke plannen) is niet meer het belangrijkst. Dé opgave is om meer energie en aandacht te geven aan het verbeteren van kwaliteit (verduurzamen, diversifiëren, specialiseren). De traditionele focus op kwantitatieve groei (en annexatie van nabuurgemeenten) raakt achterhaald en is op termijn erg gevaarlijk. Elke gemeente wordt op termijn met bevolkingskrimp geconfronteerd en de investeringen van nu kunnen in de nabije toekomst leiden tot onrendabele en verkeerde investeringen, tot leegstand en verloedering. De gemeenten moeten over de top heenkijken en daar hun beslissingen op baseren.

 

Daling beroepsbevolking

De Commissie-Bakker heeft recent indringend aangetoond dat de vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt fundamenteel gaan veranderen. De beroepsbevolking daalt richting 2040 met één miljoen personen en wij dreigen in Nederland 700.000 mensen tekort te komen. Met alle gevolgen van dien voor de concurrentiepositie, de economische groei, vele onvervulbare vacatures, sterk oplopende loonkosten, verdwijnende productie en de zorg dat diensten (onderwijs, zorg, overheid) niet meer geleverd kunnen worden.

Naast deze kwantitatieve discrepantie is er ook een aanzienlijk kwalitatieve discrepantie tussen het aanbod en de vraag naar arbeid. Er zijn relatief veel laag geschoolden: één op de acht jongeren verlaat hun opleiding zonder startkwalificatie, er zijn 0,5 tot 1,5 miljoen laaggeletterden die nauwelijks toegang hebben tot de arbeidsmarkt. Deze kwalitatieve discrepanties maken het probleem van de arbeidsmarkt nog indringender. De verwachting is dat de kwantitatieve en kwalitatieve (mis)matches op de arbeidsmarkt in belangrijke mate gaan bepalen of bedrijven zich in een bepaalde stad gaan vestigen of gaan verhuizen.

Dit probleem doet zich overigens in sommige steden en regio’s eerder en intensiever voor dan in andere. Omdat de Nederlandse arbeidsmarkt een sterk regionale markt is en er grote verschillen zijn tussen de regio’s, zouden de steden hierin een grote rol kunnen en moeten spelen. Zij moeten een veel intensiever arbeidsmarktbeleid gaan voeren omdat anders economische mogelijkheden afgeknepen worden.

 

Onorthodoxe maatregelen onderwijs

Als aanvulling op een proactiever arbeidsmarktbeleid dient er meer aandacht te komen voor de kwaliteit van het onderwijs in gemeenten. De kwaliteit van het onderwijs kan niet meer gedelegeerd worden aan de Onderwijsinspectie alleen. De gemeenten kunnen aan onorthodoxe maatregelen denken: de inzet van gemeentelijke middelen om beloningsdifferentiatie te bevorderen, financiële prikkels voor de beste scholen, het gebruiken van gemeentelijke middelen voor de scholing van docenten, sluiting van zwakke openbare scholen zodat een betere spreiding van allochtone leerlingen tot stand komt, bevorderen van de concurrentie tussen scholen en het stimuleren dat particuliere scholen voor beroepsonderwijs zich in de gemeente gaan vestigen.

 

Woningbouwvoorraad wijzigen

In 2040 bestaat de helft van de huishoudens uit eenpersoonshuishoudens. Voor het beleid is een belangrijke vraag of de woningen die nu en de komende jaren gebouwd gaan worden in de toekomst nog wel geschikt zullen zijn. Er is vraag naar goede appartementen (door individualisering) en eengezinswoningen in de koopsector (door welvaartsgroei). Daar staat een grootschalig aanbod van merendeels goedkope huurwoningen van matige kwaliteit tegenover. Het is nodig om de bestaande woningvoorraad aan te pakken en te transformeren (splitsen, samenvoegen, verduurzamen, etc). De benodigde veranderingen lukken niet met nieuwbouw alléén. De nieuwbouw betreft jaarlijks één procent van de woningvoorraad (80.000 woningen). Op deze wijze kost het 100 jaar om de woningvoorraad te wijzigen… terwijl binnen 50 jaar de koopkracht is verdubbeld. Dat wij vooral de bestaande woningbouwvoorraad moeten wijzigen, blijkt ook uit het geringe sloopvolume. Over de afgelopen tien jaar zijn jaarlijks gemiddeld 13.500 woningen gesloopt. Dit is tweetiende procent van de totale woningvoorraad. Als dat in dit tempo doorgaat, zal de gemiddelde woning bijna 500 jaar mee moeten gaan. En wie naar de gemiddelde naoorlogse woning kijkt, zal dit niet realistisch overkomen.

De conclusie dringt zich op dat snel en massaal de bestaande woningvoorraad moet verbeteren. Elk jaar zijn grote inspanningen nodig om in dertig tot vijftig jaar tijd de voorraad aanzienlijk te verbeteren. Deze urgentie dringt onvoldoende door tot gemeenten.

 

Meer behoeftigen, meer maatwerk

Vanwege de ingrijpende en langjarige bezuinigingen die vanaf 2011 nodig zijn en doorgevoerd zullen gaan worden, is het noodzakelijk om prioriteiten te heroverwegen. Door de bezuinigingen in bijvoorbeeld de huursubsidie, zorgtoeslag, kindregelingen, AWBZ en Wmo zal het aantal behoeftigen in gemeenten toenemen. Er ligt vooral een aanzienlijke herziening van de zorgarrangementen in het verschiet (minder collectief, afslanking of afschaffing van de AWBZ, pakketverkleining, hogere eigen bijdragen, decollectivering van de ouderenzorg, minder lichte GGZ e.d.). Omdat pakketverkleiningen en hogere eigen bijdragen het probleem slechts verplaatsen, mag verwacht worden dat de gemeente met de toenemende zorgbehoeften van een deel van de bevolking geconfronteerd gaat worden. Dit zal leiden tot een toenemende druk op de Wmo, de bijzondere bijstand en op het armoedebeleid. Hierop moet de gemeente een duurzaam antwoord zien te formuleren. Daarbij heeft de gemeente geen middelen om deze bezuinigingen ongedaan te maken en te compenseren.

Omdat bovendien veel beleid de echt behoeftigen in onvoldoende mate bereikt en deze groep tegelijkertijd zal toenemen, is een betere identificatie van de echt behoeftige doelgroepen noodzakelijk. Gemeenten moeten veel nauwkeuriger dan in het verleden de behoeftigen, armlastigen en de problematische zorgmijders in kaart hebben en de dynamiek in specifieke doelgroepen monitoren.

Hernieuwde focus in het beleid: trendbreuk nodig

De nieuwe Colleges dienen er rekening mee te houden dat de komende jaren aanzienlijke rijksbezuinigingen doorgevoerd gaan worden van minimaal 10 tot 15 procent, en op sommige dossiers en uitkeringen zelfs van 20 procent. Er kunnen omvangrijke bezuinigingen verwacht worden in de uitkeringen van het Gemeentefonds, de Wmo, de specifieke uitkering maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid, de bijstandsuitkeringen, de reïntegratiemiddelen, de AWBZ-voorzieningen, MIRT, et cetera. Omdat deze ombuigingen niet adequaat opgevangen kunnen worden met de kaasschaafmethode is een trendbreuk nodig.

Deze trendbreuk is ook nodig omdat de gemeenten hun grondprijspolitiek niet kunnen continueren, het aantal uitleglocaties afneemt, en er - vooral binnenstedelijk - duur getransformeerd moet gaan worden. Verder zijn er te veel kantoren en is de omvang van het winkelareaal niet duurzaam. De hernieuwde focus is ook nodig omdat door het duurdere geld (na de crisis) alle investeringsprojecten kritischer worden en er aanzienlijke investeringen nodig zijn om te komen tot een duurzame gemeente.

 

Geen ‘business as usual’

De nieuwe Collegeprogramma’s kunnen geen ‘business as usual’ zijn. Er zullen aanzienlijk minder middelen zijn; terwijl de uitdagingen groter worden. De grotere uitdagingen bestaan uit de terugslag van tien jaar (door de crisis), de intensivering van de concurrentiestrijd tussen steden en regio’s, de moeilijke demografische ontwikkelingen (vergrijzing, ontgroening), de afname van de beroepsbevolking, de grote moeite om de arbeidsparticipatie- en arbeidsproductiviteit verder te verhogen, de dreigende energie-, grondstoffen- en klimaatcrisis en de blijvende situatie dat geld duur zal zijn (ook voor de overheid).

 

Nieuwe focus

De hernieuwde focus in het gemeentelijke beleid ziet er als volgt uit:

  1. De structurele versterking van de stedelijke economieën komt van ondernemers, innovaties, dynamiek en vernieuwingsgezindheid. Door middel van lagere lasten, minder regels, soepeler regels (functiemenging), minder tegenstrijdige regels en sneller betalen als gemeente kan het ondernemingsklimaat verbeteren en kan de stedelijke economie structureel worden versterkt. Dit is meer een kwestie van cultuur dan van eurocenten.
  2. Het alles op alles zetten voor een betere kwantitatieve en kwalitatieve werking van de arbeidsmarkt. De dreigende kwantitatieve tekorten in het arbeidsaanbod door de dalende beroepsbevolking en de voortdurende kwalitatieve tekorten in het arbeidsaanbod dreigen ná de crisis het vestigingsklimaat en de economische ontwikkeling af te knijpen.
  3. Het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs in stad en regio. Omdat voor de concurrentiepositie en het sociale beleid van de gemeente de kwaliteit van het onderwijs van het allergrootste belang is, zal een meer proactief gemeentelijk onderwijsbeleid ontwikkeld moeten worden. Bestaande instrumenten (voor- en vroegschoolse opvang, volwasseneducatie, tegengaan schooluitval) moeten verbeterd worden en nieuwe instrumenten moeten ontwikkeld worden om de kwaliteit van het onderwijs te bevorderen.
  4. Het uittrekken van meer geld om de bestaande woningvoorraad te verbeteren, bedrijfsterreinen te revitaliseren, het overschot aan kantoor- en winkelareaal te transformeren, woningen, utiliteitsgebouwen, wijken en steden te verduurzamen en om strategisch en offensief investeren in onder meer de verbeterde werking van de arbeidsmarkt en de kwaliteit van het onderwijs.

 

 

KADER

Koos van Dijken is werkzaam bij onderzoeksinstituut NICIS.



[i] Deze trends zijn geselecteerd uit beleidsstudies, adviesrapporten, trendstudies en de scenario’s van de drie planbureaus uit Welvaart en Leefomgeving.