Nieuwe belastingen nodig voor gemeenten

Nieuwe belastingen nodig voor versterking gemeentelijke autonomie

 

Door Jochem Hemink

 

Regelmatig wordt er gesproken over de vermeende kloof tussen burger en bestuur. Gevoeld wordt dat met het afscheid van de vanzelfsprekende verbindingslijnen die de verzuilde tijd nog in zich droeg het bestuur meer op afstand is komen te staan van de burger en minder gemakkelijk aansluiting vindt bij diens wensen en belangen. In een globaliserende samenleving is er veel aandacht voor de politiek van de grootmachten op het wereldtoneel en de mondiale crises van deze tijd, en tegelijk is er juist nu ook een hang naar het lokale zichtbaar, waarin burgers zich vooral richten op de eigen leefomgeving en de eigen identiteit het sterkst beleefd wordt.

 

Juist daarom kan het in deze tijd voor bestuurders bruikbaar zijn om eraan herinnerd te worden dat, in tegenstelling tot andere landen als bijvoorbeeld Frankrijk, in ons land de rijksoverheid niet op een hoger niveau staat dan het lokale bestuur. Niet voor niets is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gemeenten hebben eigen taken waarvoor zij (zelfstandig dan wel in medebewind met de rijksoverheid) verantwoordelijk zijn. Zoals de vice-president van de Raad van State onlangs verwoordde in een toespraak tot de VNG: Nederland kent wel een hiërarchie van normen, maar geen hiërarchie van bestuurslagen. Rijk en gemeenten zijn gelijkwaardig.

‘Decentraal moet, tenzij’
Het kabinet steunt het principe van decentralisatie, en voert hierbij het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. In haar tweede periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen stelt de Raad van State zelfs voor om dit motto om te draaien tot ‘decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan[1]. Met woorden van Tjeenk Willink uit eerder genoemde toespraak: “Bij decentralisatie is de burger gebaat, omdat de lokale democratie wordt versterkt, de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot en de afstand tussen burgers en bestuur wordt verkleind.”

Decentralisatie is de laatste decennia vormgegeven door het overdragen van taken en verantwoordelijkheden aan gemeentebesturen. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning is een voorbeeld van nieuw beleid waarbij gemeenten een nadrukkelijke rol in de uitvoering ervan hebben gekregen. De middelen die de gemeenten ontvangen voor het uitvoeren van de nieuwe bevoegdheden staan echter onder druk vanwege de sombere economische vooruitzichten, en ook de bevolkingskrimp zou op lange termijn een negatieve werking kunnen hebben op de gemeentelijke financiën. Daarnaast ontvangen gemeenten het grootste deel van hun inkomsten van de rijksoverheid waarbij een deel geoormerkt is, en is er weinig geld voorhanden om maatwerk te leveren en juist dat te doen wat in een bepaalde lokale situatie nodig is en prioriteit verdient.

 

Eigen budget, eigen speelruimte

Bij deze zelfstandigheid van plaatselijke gemeenten hoort ook een eigen speelruimte van gemeenten, en om deze optimaal te kunnen verwezenlijken is ook een daarbij horende financiële beleidsruimte noodzakelijk. Preciezer: eigen gemeentelijke inkomsten, waarbij het lokale bestuur in samenspraak met de lokale representatieve democratie bepaalt waartoe deze middelen worden ingezet, om de eigen identiteit optimaal vorm te geven. Gemeentelijke belastingen zijn hier het meest geschikt voor.

Ook in het Coalitieakkoord is afgesproken: “decentralisatie van taken en bevoegdheden naar en zelfstandigheid van provincies en gemeenten wordt met kracht bevorderd … door een nader in te vullen decentralisatie-impuls met budgetoverheveling en/of met verruiming van het lokale belastinggebied inclusief, bij invoering, voor de burgers compenserende beperking van de rijksbelastingen”. Dit houdt dus in dat het uitbreiden van bestaande belastingen of het creëren van nieuwe weliswaar lasten voor de burger met zich meebrengt, maar dat daar ook lastenverlagingen tegenover staan. Gemeenten die meer eigen belastingen heffen hebben minder geld uit Den Haag nodig; een belastingschuif is mogelijk door de rijksbelastingen met eenzelfde bedrag te verlagen, zelfs een lagere totale belastingdruk is mogelijk. De operatie kan dus in principe budgetneutraal worden uitgevoerd. De afspraak tot verruiming van het gemeentelijk belastinggebied was ook nodig omdat er in de afgelopen jaren aardig op is beknibbeld, onder meer door de afschaffing van het gebruikersdeel van de Onroerende Zaak Belasting (OZB).

 

Weinig gebeurd

Ondanks herhaaldelijk aandringen is hier echter nog weinig vorm aan gegeven. In het Bestuursakkoord dat het Rijk sloot met provincies en gemeenten is opgenomen dat na het uitbrengen van het rapport van de commissie Van Aartsen de samenstelling van het gemeentelijk belastinggebied zou worden besproken. Met uitzondering van de afschaffing van de maximering van de OZB zijn er verder geen concrete stappen genomen. Alleen voor de provincies zal met de Wet Kilometerprijs ook de omvang van het provinciaal belastinggebied bekeken worden vanwege de afschaffing van de (opcenten op de) motorrijtuigenbelasting.

In hun reactie op de tweede periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen stellen de bewindslieden van Binnenlandse Zaken dat een uitbreiding van het lokale belastinggebied nu niet aan de orde is. “De discussie over het lokaal belastinggebied is voor het kabinet – voor zover het gaat om uitbreidingen – afgerond”. Alleen voor de efficiency zullen enkele kleinere belastingen samengevoegd worden. Ingezet zal worden op voorkomen van het stijgen van de lokale lasten.

Maar met alleen de algemene uitkering uit het gemeentefonds hebben gemeenten nog niet de middelen en, belangrijker, de beleidsvrijheid verkregen om te doen wat nodig is om zelfstandige keuzes te maken en aan te sluiten bij de behoeften van de betreffende gemeente. Het eigen belastinggebied zou een substantieel deel van de gemeentelijke inkomsten dienen te vormen. Het gaat dan om belastingen met een brede heffingsgrondslag, die optimaal kunnen dienen om te verantwoorden welke gemeentelijke voorzieningen er door een belasting gerealiseerd kunnen worden. Het maken van afwegingen tussen kosten en baten, om zo de hoogte van de belasting te kunnen relateren aan het takenpakket van de gemeente. Een belasting die herkenbaar is voor burgers als gemeentelijke belasting bij uitstek en de lokale autonomie versterkt. Dit verhoogt ook het draagvlak van belastingheffing bij de bevolking en draagt bij aan zorgvuldig bestuur dicht bij de burger.

 

Meer ongelijkheid

Een veel gehoord bezwaar tegen de versterking van de gemeentelijke autonomie is dat het differentiatie van gemeenten in de hand werkt en er zo ongelijke situaties zullen ontstaan. De wenselijkheid van de mate van gelijkheid van voorzieningen tussen gemeenten is echter een afweging die op lokaal niveau plaats dient te vinden. Het is weliswaar zo dat de rijksoverheid in haar coördinerende rol tussen de verschillende samenlevingsterreinen ook iets te zeggen heeft over gelijkheid van voorzieningen, zoals de kosten van leges. Gemeenten zijn echter niet gelijk, en daarom kan er differentiatie plaatsvinden tussen verschillende typen gemeenten wat betreft taken, voorzieningen en middelen. Zo heeft ook de Raad voor het Openbaar Bestuur er in haar advies ‘Verschil moet er zijn’ op gewezen dat er bij ongelijke behandeling van gelijke of vergelijkbare gevallen in verschillende gemeenten geen sprake is van ongerechtvaardigde rechtsongelijkheid, wanneer weloverwogen en uitdrukkelijk is gekozen voor de mogelijkheid om lokale beleidskeuzes te maken (en daarover verantwoording af te leggen aan de lokale bevolking).

 

Voorbeelden

Zo kan ook een vergroting van het autonome belastinggebied er aan bijdragen dat het takenpakket beter wordt afgestemd op de feitelijke omstandigheden in en behoeften van een bepaalde gemeente. Meerdere opties zijn denkbaar om hieraan concreet vorm te geven. Allereerst kan gedacht worden aan het herinvoeren van het gebruikersdeel van de OZB, maar ook kan de OZB in zijn geheel vervangen worden door opcenten op de inkomsten- en loonbelasting (IB/LB) of door een ingezetenenheffing. Naast deze kunnen er dan nieuwe belastingen ingevoerd worden als een bouwsombelasting en een woonruimtebelasting. Deze belastingen worden hier niet nieuw voorgesteld, maar de invoering ervan is in de afgelopen jaren onderzocht door diverse commissies, waaronder de stuurgroep Eenhoorn, de commissie gemeentelijke belastingen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), en een scenariostudie in opdracht van oud-minister Remkes. Niet substantieel onderzocht door deze commissies maar ook geopperd binnen de ChristenUnie zijn een veiligheidsbelasting en een Openbaar Vervoer (OV)-belasting.

In een evaluatie daarvan kan gesteld worden dat de voordelen van de invoering van opcenten IB/LB met name een substantiële vergroting van het gemeentelijk belastinggebied zijn. Dit zal een voor de burgers zeer herkenbare belasting zijn. Nog meer is dat het geval bij de invoering van een ingezetenenheffing. Een bouwsombelasting kan van belang zijn voor snelgroeiende gemeenten, en van de woonruimtebelasting kan een regulerende werking uit gaan met betrekking tot de schaarser wordende ruimte in Nederland. Een OV-belasting geeft burgers de keuze: een betere bereikbaarheid van de binnenstad? Dan een hogere OV-belasting, zodat bijvoorbeeld een nieuwe buslijn ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd.

 

Weerstand overwinnen

Nieuwe belastingen kunnen op maatschappelijke weerstand stuiten, maar dit kan ook meevallen. Het verzet tegen de Engelse ‘poll tax’ die werd geïntroduceerd door de regering-Thatcher had ook te maken met de lastenverzwaring die tegelijkertijd werd opgelegd. Bij de invoering van bijvoorbeeld een ingezetenenheffing worden de nadelige inkomensgevolgen in beginsel volledig gecompenseerd door de algemene heffingskorting in de loon- en inkomstenbelasting te verhogen. Bovendien heffen alle waterschappen al sinds 1995 een ingezetenenomslag die bij invoering nauwelijks op maatschappelijke weerstand is gestuit. De negatieve ervaringen met de ‘poll tax’ hoeven dus niet maatgevend te zijn.

Om dichter bij de burger te komen staan, kan concreet gewerkt worden aan het vormgeven van decentralisatie door gemeenten een daarbij behorende financiële beleidsruimte te geven, in de vorm van vergroting van het gemeentelijk belastinggebied door de invoering van nieuwe belastingen. Zo worden oude adviezen opgevolgd en wordt een afspraak uit het coalitieakkoord ingevuld. Er zal zorgvuldig moeten worden gekeken naar de mogelijke varianten van en de kosten van uitvoering van de verschillende belastingen samen met aandacht voor eventuele herverdeeleffecten en conjunctuurgevoeligheid. Diverse rapporten hebben echter laten zien dat deze hobbels niet onoverkomelijk zijn. Beter dan te stellen dat uitbreiding van het lokaal belastinggebied ‘niet aan de orde’ is en de discussie nu ‘afgerond’, zou staatssecretaris Bijleveld kunnen aangeven of ze de voorkeur geeft aan opcenten IB/LB dan wel een ingezetenenheffing. Met duidelijke keuzes hierin kan de beleidsvrijheid van gemeenten versterkt worden, maatwerk geleverd worden, en de betrokkenheid van burgers bij gemeentelijke besluitvorming over voorzieningen worden versterkt.

 

 

Jochem Hemink heeft tijdens zijn stage bij de Tweede Kamerfractie onderzoek gedaan naar lokale belastingen.



[1] De reden achter de aanbeveling om het decentralisatiemotto aan te scherpen is dat de Raad van State een gebrek aan vertrouwen waarneemt bij het kabinet om daadwerkelijk tot decentralisatie over te gaan, vanwege een vermeend gebrek aan bestuurskracht bij gemeente en provincies. De raad stelt echter dat een besluit tot decentralisatie niet hoeft te wachten op het bewijs dat gemeenten over voldoende bestuurskracht beschikken, omdat decentraliseren van taken bijdraagt aan vergroting van de bestuurskracht, en ook omdat het starten van decentralisatiebeleid mede zijn aanleiding vond in een gebrek aan bestuurskracht bij de rijksoverheid.