Democratisering van de waterschappen

Democratisering van de waterschappen

 

De uitdaging voor het decentrale waterbestuur in Nederland

 

Door Rein Ferwerda

 

 

Ongeveer een jaar geleden zijn er waterschapsverkiezingen geweest in Nederland. Mede door de lage opkomst ontstond er veel discussie over nut en noodzaak van die verkiezingen. In dit artikel zet ik de democratisering van het decentraal waterbestuur in een breder perspectief en pleit ik voor meer duidelijkheid en richting in de Waterschapswet.  

 

Achtergrond

In november 2008 hebben voor de eerste maal in de waterschapsgeschiedenis gelijktijdig waterschapsverkiezingen plaatsgevonden voor alle 26 waterbesturen in ons land. Deze verkiezingen zijn gehouden in het kader van de Wet modernisering waterschapsbestel die eind 2007 in werking is getreden. De nieuwe wet betekent een ingrijpende wijziging van de Waterschapswet van 1991.[1] Doelen hierbij zijn het vergroten van de democratische legitimatie, de transparantie, vereenvoudiging en modernisering van de bestuurlijke en financiële structuur van de waterschappen.

Daarvoor zijn wijzigingen in de Waterschapswet tot stand gebracht op het punt van de samenstelling van het waterschapsbestuur, de verkiezing van dit bestuur, de organisatie en inrichting van de beleids- en verantwoordingsfunctie en financiering van de waterschappen. Om deze wetswijziging te implementeren, is eind 2007 het Waterschapsbesluit[2] in werking getreden. Belangrijkste verandering is de wijziging van een personenstelsel in een lijstenstelsel. Daarmee wordt voor de eerste maal in de waterschapsgeschiedenis ook aan politieke partijen gelegenheid geboden, kandidaten namens de belangengroepering van ingezetenen aan te dragen voor de verkiezing van leden van het algemene bestuur van de waterschappen. Hierdoor is een belangrijke stap gezet op de weg van voortgaande democratisering van de voor de gemiddelde burger voorheen relatief besloten wereld van waterbestuurders.

De nieuwe Waterwet, in het brede perspectief van het omgevingsrecht, biedt hierbij het wettelijk kader voor een eigentijdse, zogenaamde ‘brede kijk’[3] op waterrecht en internationaal waterbeheer. Deze wet is geënt op de grensoverschrijdende stroomgebiedbenadering[4], als internationaal kader voor het integrale karakter van waterbeheer en -bestuur nieuwe stijl.

 

Probleemstelling

In dit artikel ga ik in op de verhouding tussen belang-betaling-zeggenschap. Is de zeggenschap op een juiste manier verdeeld over belanghebbenden? Of moet de organisatie  ervan worden veranderd?

Met name bespreek ik de positie van de zogenaamde ‘geborgde zetels’. Ik heb gekozen voor de volgende vraagstelling: Rechtvaardigt de belangenrepresentatie van specifieke categorieën van belanghebbenden, de zogenaamde geborgde zetels, een aparte benoemingsprocedure, in afwijking van de algemene procedure van directe verkiezing, die op grond van het Waterschapsbesluit geldt voor de belangencategorie van ingezetenen in de algemene besturen van waterschappen? Met andere woorden: heeft de afwijkende benoemingsprocedure voor deze categorieën van belanghebbenden nog wel toekomst?

 

Korte historie: toenemende democratisering  

Alvorens nader op de probleemstelling in te gaan, is het noodzakelijk om kort stil te staan bij enkele belangrijke momenten in de waterschapsgeschiedenis. Volgens dr. Herman Havekes ontstonden al vanaf de twaalfde en dertiende eeuw in de toenmalige ‘lage landen’ waterschappen, als een soort gemeenschappelijke regelingen van onderen op, omdat de waterstaatsbelangen het draagvlak en vermogen van de sterk agrarisch georiënteerde individuele waterschappen te boven gingen.

In de waterschapsliteratuur komt het belang van een goede organisatie van gebiedsgericht waterbeheer telkens weer naar voren. Dat belang was in de begintijd vooral een plattelandsbelang, omdat bijna de gehele toenmalige bevolking in Nederland op het platteland woonde. De vroegste waterschappen kunnen dan ook worden gezien als democratische beweging van onderop, vaak uit watersnood ontstaan, gedragen door de polderbelangen van de agrarische dorpsgemeenschappen en deels daardoor gelegitimeerd en soms op grafelijke instigatie opgericht. De taken van die eerste lokale en streekwaterschappen bestonden vooral uit dijk- en afwateringszorg. En juist die dijkzorg wordt gezien als overheidstaak bij uitstek.

Havekes wijst in dit verband op de curieuze discussie over het publiekrechtelijke of privaatrechtelijke karakter van het instituut waterschap, die tot ver in de vorige eeuw werd gevoerd. De Grondwetswijziging van 1983 vormde hier zonder twijfel het ‘scharnierpunt’. Met de invoering van een speciaal waterschapsartikel 133, in hoofdstuk 7 over de provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen, werd deze juridische strijd ten gunste van het publiekrecht beslecht. Tevens werd voor het eerst in de Grondwet in het hoofdstuk over de Grondrechten, naast de klassieke grondrechten, in artikel 21 ook aandacht geschonken aan het sociale grondrecht van een goed leefmilieu, waarin mede begrepen was de zorg voor goed drinkwater, al werd dat hier nog niet expliciet vermeld.

 

Naast de zorg voor de waterveiligheid en het waterkwantiteitsbeheer was inmiddels, mede onder invloed van de sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw opkomende milieubewegingen, ook de zorg voor een goede waterkwaliteit langzamerhand bij politiek en publiek in beeld gekomen. Op de daardoor toenemende democratiserende invloed van de algemene categorie van ingezetenen op het belang van goed waterbeheer, en de zich langzamerhand wijzigende bestuurlijke verhoudingen tussen de verschillende belanghebbende categorieën binnen de ‘trits’, ga ik hierna verder in.

 

De traditionele trits belang-betaling-zeggenschap

Wat wordt er bedoeld met de trits belang-betaling-zeggenschap? Er bestaat een nauwe koppeling tussen belang bij de activiteiten van het waterschap, de betalingsplicht daarvoor en de participatie in het bestuur. Diverse categorieën belanghebbenden hebben belang bij een goed functionerende waterstaatszorg in het beheersgebied van een waterschap. Dat belang wordt geconcretiseerd in de zorg voor het watersysteem (de zorg voor waterkering, waterhuishouding en waterkwaliteit) en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, in samenhang met eventuele andere taken. Voorheen onderscheiden in hoofd- en neventaken, tegenwoordig uitgevoerd als één integrale taak.

De financiering van de waterschapstaken in watersysteembeheer, zuiveringsbeheer en van eventuele neventaken is mede afhankelijk van dit belang. En de ‘zeggenschap’ of samenstelling en verkiezing van het waterschapsbestuur, laat nog het meest het onderscheid zien tussen de functionele of belangengroependemocratie van waterschappen en de territoriaal gedecentraliseerde algemene democratie van provincies en gemeenten.

 

Boerenrepublieken

Welke categorieën hadden nu tot ver in de vorige eeuw de zeggenschap in de waterschaps-besturen? Eeuwenlang werden de waterschapsbesturen gedomineerd door de grondeigenaren, de categorie ongebouwd. De laatmiddeleeuwse waterschappen kenden al een eigen bestuur, dat naar de democratische maatstaven van die tijd vooral uit aanzienlijken bestond, afkomstig uit de (groot)grondbezitters, edelen, kloosters en steden. De kloosters en de adel bezaten immers de meeste grond. Zij hadden daarom het grootste belang bij de relatieve waterveiligheid voor hun kostbare eigendommen, die periodiek bedreigd werden door overstromingen en andere rampspoeden.

Daarmee is tevens duidelijk dat al vanaf het begin, vooral de categorie van grondeigenaren tot ver in de twintigste eeuw de dienst in de waterschapsbesturen uitmaakte. Want alleen degenen die een aantal bunders land in het waterschap bezaten waarvoor omslag werd betaald, waren stemgerechtigd en konden in het waterschapsbestuur verkozen worden. Daarbij was volgens Havekes meervoudig stemrecht, afhankelijk van de omvang van het grondbezit, meer regel dan uitzondering. Vooral de agrarische sector domineerde eeuwenlang de waterschapsbesturen, die daardoor kenmerkend wel als ‘boerenrepublieken’ werden aangeduid.

In tegenstelling tot de algemene democratie, waarbij in 1917 het algemene kiesrecht voor mannen en in 1919 ook voor vrouwen werd ingevoerd, bleef het censuskiesrecht tot laat in de vorige eeuw de samenstelling van waterschapsbesturen bepalen. Het was zelfs zo dat de eigenaren van gebouwde eigendommen (de categorie gebouwd) tot ver in de twintigste eeuw en vaak pas na de Tweede Wereldoorlog, hun intrede in de waterschapsbesturen (én het omslagstelsel) konden doen.

 

Van conflictmodel naar harmoniemodel

In de belangrijke notitie ‘Omgaan met water’ uit 1985, vond de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat Smit-Kroes het tijd voor een nieuwe benadering van onze waterhuishouding en modernisering van het waterbeheer. Er was meer nodig dan de aloude strijd tegen het water en bescherming tegen vervuiling. De strategie van het conflictmodel moest worden omgevormd tot een strategie van het harmoniemodel. Daarin stonden samenwerken met de natuur en het omgaan met watersystemen centraal. Deze denkrichting is verder uitgewerkt in de Tweede en Derde Nota Waterhuishouding (NW2 en NW3). Daarin werd een duidelijke voorkeur voor all-in waterschappen uitgesproken, alsmede aanpassing van de grote verscheidenheid in bestuurlijke organisatie en schaalgrootte van het waterbeheer. Kortom, de Regering vond het tijd voor een grondige herziening van het waterschapsbestel. Daarmee was de weg vrij voor een ontwerp-Waterschapswet.

 

Aansluitend op de Grondwettelijke verwijzing naar de “bij de wet te stellen regels”, ter “opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen”, is in 1991 de Waterschapswet tot stand gekomen. Daarmee werd het eeuwenoude waterschapsbestel niet alleen constitutioneel, maar ook organiek verankerd. Tevens kreeg in deze wet ook de klassieke waterschapstrits belang-betaling-zeggenschap wettelijk vorm, waarbij gelijktijdig de kring van potentiële belang-hebbenden werd verbreed.

 

Evaluatie waterschapsverkiezingen

De verschillende belangencategorieën werden, ondanks een zekere landelijke uniformering, ook met de Wet Modernisering Waterschapsbestel in 2007, nog niet gelijk behandeld. Deze wet heeft een ‘hybride’ stelsel geïntroduceerd, waarbij bijna driekwart van de vertegenwoordigers, namelijk de ingezetenen-vertegenwoordigers worden verkozen, terwijl de resterende vertegenwoordigers van de specifieke belangencategorieën worden benoemd. Wel is het nog tot 2004 gebruikte personenstelsel losgelaten en vervangen door een lijstenstelsel. Daarbij worden naast andere belangengroepen, die een aanwijsbaar belang hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, voor het eerst politieke partijen toegelaten.

Vanwege het grensoverschrijdende, maatschappelijk belang van water in de publieke discussie over de oorzaken en gevolgen van de klimaatproblematiek en als gevolg daarvan zeespiegelstijging, bodemdaling en wereldwijd periodiek optredend wateroverlast op verschillende schaalgrootte, is water in toenemende mate op de agenda van de publieke opinie en daarmee ook van de partijpolitiek gekomen. Iedereen heeft immers belang bij schoon water en droge voeten. En omdat ons aller erfgoed water een eerste levensbehoefte is, blijft het behartigen van het openbare waterbelang bij uitstek een overheidstaak van continue zorg, altijd in samenhang met andere ruimtelijke functies (water als ordenend principe) van algemeen belang.

 

Doorgaan op ingeslagen weg

Daarmee is tevens de probleemstelling aan de orde: rechtvaardigt de belangenrepresentatie van specifieke categorieën van belanghebbenden, de zogenaamde geborgde zetels, een aparte benoemingsprocedure, in afwijking van de algemene procedure van directe verkiezing, die op grond van het Waterschapsbesluit geldt voor de belangencategorie van ingezetenen in de algemene besturen van waterschappen?

De conclusie van het eindrapport van de Unie-commissie Evaluatie Waterschapsverkiezingen 2008, dat in mei 2009 naar buiten kwam luidt: leren van de fouten en vooral ook samen doorgaan op de ingeslagen weg. Want stoppen met de waterschapsverkiezingen is een heilloze weg en een stap terug in de tijd. Immers, “No taxation without representation”. Omgekeerd schept de bevoegdheid van een eigen belastinggebied, ook de verplichting van een toeziende algemene belangenrepresentatie in waterschapsbesturen. De CAW wijst op een afgewogen vormgeving aan het gemengde karakter van het functionele waterschap op de schaal van politieke en belangenrepresentatie. Maar: “Niet duidelijk blijkt, waarom het beter zou zijn om deze vertegenwoordigers te benoemen in plaats van hen te verkiezen.”[5]

 

Benoemen óf verkiezen

Hiermee plaatst de Commissie de algemene (landelijke) politiek voor een duidelijke keuze voor benoemen of verkiezen, niet alleen van de belangencategorie van ingezetenen, maar ook die van de geborgde zetels. Met die keuze zou immers de ‘weeffout’ van een ‘hybride’ lijstenstelsel, met enerzijds algemene politieke en functionele waterschapspartijen en anderzijds de geborgde belangencategorieën, kunnen worden hersteld. Op 19 juni 2009 heeft de regering naar aanleiding van de evaluaties van CAW en Unie van Waterschappen bekend gemaakt, dat de lage opkomst aanleiding geeft om onderzoek te doen naar alternatieve mogelijkheden voor de waterschapsverkiezingen. Daarbij wil het kabinet naast directe verkiezingen door de burger, ook de mogelijkheid van indirecte (door gemeenteraden of Provinciale Staten) verkiezingen verder onderzoeken.

 

Conclusies en aanbevelingen

Het waterbelang is een algemeen belang voor ieder, burgers, boeren en bedrijven. De gemoderniseerde Waterschapswet geeft naar mijn opvatting onvoldoende duidelijkheid en richting aan de verbinding van het decentrale waterbestuur met het algemene publieke belang van integraal en grensoverschrijdend waterbeheer. Een duidelijke keuze voor een eenduidige wetswijziging inzake algemene verkiezingen van waterschapsbestuurders, betekent voor zowel de algemene categorie van ingezetenen, als de specifieke categorieën van ongebouwd en gebouwd (de geborgde zetels), gelijke behandeling in de te volgen procedure voor de samenstelling en verkiezing van het algemeen bestuur.

Voorts vraagt de leemte of zelfs weeffout inzake een grondwettelijke verankering van waterstaatszorg en waterschap, gelet op het voor mens en milieu essentiële en (inter)nationale belang van duurzaam en integraal waterbeheer, om herziening van de artikelen 21 en 133. Neemt onze staatssecretaris Tineke Huizinga hierin het voortouw?

 

De toekomst van het waterschap als institutie van decentraal waterbestuur, vraagt niet alleen om een brede kijk van alle waterbestuurders, om in het kader van nieuwe Waterwet en Deltawet, in samenwerking met andere waterbeheerders duurzaam vorm te geven aan de grensoverschrijdende, integrale wateropgave van het waterbeleid in de 21e eeuw, maar ook om een hierop toegesneden decentrale organisatie, die recht doet aan de talloze regionale en lokale uitdagingen van het moderne waterbeheer voor mens en maatschappij.

Tevens kan het Nederlandse decentrale all-in waterschapsmodel als institutioneel exportproduct, een belangrijke bijdrage leveren aan de internationale waterproblematiek en realisatie van Millenniumdoelstelling 7. Het VN-pleidooi om het recht op schoon water als mensenrecht te erkennen, verdient in dat kader een krachtige ondersteuning.

 

 

Kader

Drs. Rein Ferwerda is AB-lid Wetterskip Fryslan namens de ChristenUnie.

Dit artikel is een samenvatting van een afstudeeressay ‘De democratische uitdaging voor een duurzame institutionele verankering van het decentrale waterbestuur in Nederland’ in het kader van de mastercursus waterstaats- en waterschapsrecht, Universiteit Utrecht, 2009.

 

 

Samenvatting:

-         Het waterbelang is een algemeen belang voor burgers, boeren en bedrijven.

-         Eigentijds waterbestuur vraagt om algemene verkiezing van alle waterschapsbestuurders.

-         Een brede kijk op de waterproblematiek vraagt een duidelijke visie op schoon water als mensenrecht.



[1] Waterschapswet van 6 juni 1991, houdende regels met betrekking tot de waterschappen. In: Wetteksten Waterrecht, Europees en nationaal, samengesteld door Prof.mr. H.F.M.W. van Rijswick, Berghauser Pont, Amsterdam 2009.

[2] Waterschapsbesluit (Staatsbesluit 2007, 497) van 29 november 2007, houdende regels met betrekking tot de waterschappen. In Wetteksten, op. cit. pp. 207-278.

[3] Watersysteembeheer staat immers niet op zichzelf, maar is integraal verbonden met het brede om-gevingsbeleid van gebiedsgerichte ruimtelijke ordening, landbouw, cultuurhistorie, milieubeheer en natuurbeleid, zonder daarin qua taakbehartiging op te gaan. Tegelijkertijd moet daarbij het onderscheid tussen functioneel en algemeen bestuur niet uit het oog worden verloren. Een fraaie oplossing van dit juridische spanningsveld tussen ‘brede kijk’ en specialiteitsbeginsel, biedt de nieuwe Waterwet in Art. 2.1, waarin de samenhang met de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen positief is vastgelegd. (Wetteksten Waterrecht, op. cit. Waterwet, Art. 2.1, p. 758) Zie hierover ook: Herman Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging. De institutionele omwenteling van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar. (diss.), Utrecht 2009, pp. 158-163; Thijs Drupsteen, ‘Een brede kijk, het specialiteitsbeginsel en de Waterwet’, in: Weids Water. Opstellen over waterrecht ter ere van het afscheid van Alfred van Hall, Sdu Uitgevers, Den Haag 2006, pp. 285-302 en Adviesrapport ‘Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur’ van de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW), onder voorzitterschap van Dr. Alfred van Hall, Den Haag, 21 april 2009, p. 10.

[4] Vooral de in belanghebbende kringen niet overal even populaire Europese Kaderrichtlijn Water, (KRW, Richtlijn 2000/60/EG) heeft in positieve zin bijgedragen aan het inzicht, dat water zich niet aan bestuurlijke grenzen pleegt te houden, maar vraagt om een integrale, grensoverschrijdende stroomgebiedbenadering. (Zie: Van Rijswick, ‘Kopje onder in de Waterwetgeving,’ in: Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht, december 2006, p. 2)

[5] CAW, 2009, op. cit., p. 19.